ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO

1. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO INCIERTO Diplomado Iedes Enero 2002 Ricardo Martner Dirección de Gestión Pública y Regulación, ILPESCEPAL, Naciones Unidas

2. Programa1. Vivimos en un mundo incierto; cuál es el modelo?La nueva arquitectura internacionalLa cosmovisión macroeconómicaQué es la incertidumbre?2. Reformas macro-presupuestarias en un mundo incierto Ricardo MartnerDirección de gestión pública y regulación Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES

3. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES El FMI: del orden monetario al desorden financiero • El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios. • A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados. • Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.

4. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo? “La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”John Maynard Keynes, 1938

5. Original: Disciplina fiscal Focalización del gasto publico Reforma tributaria Liberalización Financiera Tipos de cambio unificados y competitivos Liberalización del comercio Apertura a la inversión extranjera Privatización Desregulación Derechos de propiedad Aumentado; lista original más: reformas legales/políticas Institutions Regulatorias Corrupción flexibilidad mercado del trabajo Acuerdos OMC Códigos y Estándares financieros Apertura “prudente” del mercado de capitales Regímenes No intermedios de tipo de cambioS Redes de seguridad social Reducción de la pobreza Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Washington Consensus En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un requisito

6. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Número promedio de condiciones estructurales por año de programa

7. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES La evolución de la condicionalidad • Reenfocar • ”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”). Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa. Las demás medidas, necesarias para asegurar un crecimiento económico sostenible (según el FMI), pero que no son críticas para el programa, deberían tomar la forma de consejos de política y ser manejadas por otras instituciones multilaterales. • Flexibilizar • Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la cuenta de capitales y del régimen cambiario.

8. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES

9. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Alternativas a la condicionalidad • El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad. • La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad. • Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés. • El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos

10. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Alternativas a la condicionalidad • Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI, especialmente en las áreas de transparencia y de la adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data (Williamson, 2000). La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas. • Los estándares que ha comenzado a desarrollar el FMI abarcan en la actualidad los códigos de buenas prácticas de transparencia fiscal y de transparencia en las políticas monetaria y financiera, a los cuales se agregarán códigos de buenas prácticas para el manejo de la deuda pública y de la deuda externa. • Propuestas de disciplina fiscal (Williamson):(1) el criterio de Maastricht, con un déficit no superior a 3% del PIB y una relación de la deuda del sector público por debajo de 60% o con tendencia a la baja; (2) un límite al saldo público primario; (3) un saldo público cíclicamente ajustado; (4) objetivos flexibles que permitan al Fondo efectuar sus análisis caso a caso.

11. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Alternativas a la condicionalidad • Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.

12. INDIVIDUAL AMOR TRABAJO SALUD ECONÓMICO PRODUCTIVIDAD DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EMPLEO Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES QUÉ ES EL BIENESTAR? • SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL, NADA PUEDE IR BIEN. • ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS • EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO

13. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Sabemos poco... • Llama la atención la distancia que separa la certidumbre de las recomendaciones con la fragilidad del análisis empírico: • El problema de la identificación es lo suficientemente grave para incitar a la modestia; la complejidad de interacción entre variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de identificar regularidades estadísticas • La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las causalidades, en la explicación de las patologías macroeconómicas, como la inflación y el desempleo. • Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria

14. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES …y somos muy diversos • La observación no impone modelos únicos: la situación de los países es de una gran diversidad; • Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un sistema antropológico específico; • La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente transferible a otras realidades.

15. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTO

16. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTO

17. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES • PREGUNTA: COMO ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C AL PAÍS A? • RESPUESTA: SUFRIENDO • SI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y MÁS EDUCACIÓN; • TRABAJE MÁS • CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN • ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES • ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS SACRIFICIOS PRESENTES

18. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación Ingreso ILPES Recursos Productividad Crecimiento PIB per capita Intensidad Capital Acumulación Capital humano Crecimiento Productividad = + + Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso?

19. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación Ingreso ILPES Recursos Productividad endógeno Comercio Instituciones parcialmente endógeno exógeno Geografía Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página

20. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador

21. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones

22. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Correlación parcial entre el ingreso y el comercio

23. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO • Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997) • PIB inicial • Inversión, total y pública • Estabilidad política • Indicador de capital humano inicial • Más de 50 variables adicionales, entre las cuales: • Distribución del ingreso • Edad promedio de la población • Tamaño del sector público, índices de apertura comercial. • Inflación, términos de intercambio • Desarrollo del sector financiero

24. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES LA COSMOVISION MACROECONOMICA Y Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo plazo: • En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana. • En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano plazo . El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico. T

25. “Los movimientos cíclicos de corto plazo son como altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin) “Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas) Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO

26. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZO • Principales mecanismos de interacción: • Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa” • Desacumulación de capital físico y humano: • Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer nada) • Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un proyecto de inversión) • “Learning By Doing” • Empíricamente, relación negativa: la reducción de una desviación estándar aumenta el crecimiento promedio anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995)

27. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA

28. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA

29. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA

30. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO1985-2000

31. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Prociclicalidad: el pecado original • Los mercados son pro-cíclicos Los mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección. • Las agencias internacionales son pro-cíclicas El contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa. • Las autoridades nacionales son pro-cíclicas Las políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.

32. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES La regulación macroeconómica: una construcción social Programa de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo macroeconómico, para un conjunto dado de variables exógenas. • Objetivos: • El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo, déficit público • Modelo • Cómo funciona la economía? • Qué efectos de las políticas, y en qué lapso? • Instrumentos: • Política monetaria y cambiaria • Política fiscal

33. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Determinismo en un mundo estocástico • Quién define la función objetivo? No se conoce, o no se hace explícita, la función que pondera los objetivos; éstos no son más que el wishful thinking de los gobernantes • Cuál es el modelo? La economía está sujeta a cambios de régimen; no se conocen ni la magnitud, ni la persistencia, y ni siquiera el signo de los multiplicadores de política. • Cuán eficaces son los instrumentos? Existe un grave problema de eficacia, dados los largos rezagos entre el momento de la toma de decisiones y los resultados esperados

34. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Vivimos en un mundo incierto: qué objetivos?

35. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Múltiples dilemas entre objetivos PIB DESEMPLEO DÉFICIT PÚBLICO INFLACIÓN DÉFICIT EXTERNO

36. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES PIB DESEMPLEO DÉFICIT PÚBLICO Almuerzo gratis? INFLACIÓN DÉFICIT EXTERNO Múltiples dilemas entre objetivos

37. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Objetivos intermedios? PIB DESEMPLEO DÉFICIT PÚBLICO INFLACIÓN DÉFICIT EXTERNO

38. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES REDUCIRLA VOLATILIDAD: DESPOTA ILUSTRADO O MANO INVISIBLE? • La cohabitación de los sesenta: economías de mercado y regulación • La hipótesis aceleracionista y el fin del consenso • Los nuevos clásicos y la irrelevancia de las políticas • Los nuevos keynesianos y las políticas anticíclicas

39. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES LA COHABITACION DE LOS SESENTA • El modelo IS-LM y la curva de Phillips de corto plazo son la representación de la economía; • Los mecanismos naturales de ajuste hacia el equilibrio de pleno empleo son inexistentes o perversos; las situaciones de exceso de oferta ocurren con frecuencia. • Más que la causa o la consecuencia, el déficit fiscal aparece como un remedio a las crisis. • Stop and Go y Sintonía fina: una visión optimista de la intervención

40. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES LA HIPOTESIS ACELERACIONISTA • El dilema entre inflación y desempleo es temporal, no permanente; Una inflación ascendente puede reducir el desempleo, no así una alta tasa de inflación. • Un aumento en la tasa de inflación es irreversible (el genio en la botella) • La tasa natural de desempleo no depende de la oferta monetaria: el empleo no es un criterio de política; • Regla monetarista: la oferta monetaria debe crecer como el PIB potencial.

41. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Efectos de una expansión nominal de la cantidad de dinero p PIB T

42. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES LARGO PLAZO CORTO PLAZO i Y i Y P P EXPANSION MONETARIA DEFICITFISCAL LA COSMOVISIÓN MACROECONÓMICA

43. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Determinismo en un mundo estocástico • Si sabemos poco, hagamos poco; hacer y deshacer es más costoso que no hacer nada • “Lo mejor que pueden hacer las políticas económicas es prevenirse a sí mismas de ser fuente de perturbaciones” (Friedman) • Las reglas intermedias deben restringir a los hacedores de política (Lucas) • Es preciso diseñar instituciones que aíslen de las presiones políticas que conducen a errores de política económica

44. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Los nuevos keynesianos y los mercados imperfectos • En un régimen walrasiano, las empresas bajan sus precios en respuesta a una reducción de la demanda, evitando la caída de la producción. • Las rigideces nominales impiden el ajuste de los mercados: • Los precios rígidos son eficientes privadamente e ineficientes socialmente; “Las cantidades varían mucho porque los precios cambian muy poco y muy tarde” • Costos de cambio de menú (menu-costs, Mankiw, 1985); • Costos de inf ormación (Okun, 1981), intangibles, de información, de “ofender”(McCallum, 1986), de señalamiento (Stiglitz, 99) • “Resulta afortunado que, por instinto y sin darse cuenta, los trabajadores se muestran como economistas más razonables que los autores clásicos cuando se resisten a la reducción de los salarios nominales…”, Keynes (1936) • Pequeñas perturbaciones de demanda llevan a amplias fluctuaciones agregadas; La externalidad de demanda agregada es la ganancia de pasar de una competencia monopolística a una competencia perfecta.

45. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Implicancias para el bienestar y la volatilidad • Existencia de histéresis (persistencia de los efectos de shocks cuando las causas ya han desaparecido): • Mercado del trabajo (Blanchard, 1986), • Mercado de bienes (Blanchard, Quah, 1989) • Mercado financiero • Bienes exportables • La regulación macroeconómica puede corregir las fallas de mercado; Las políticas contracíclicas implican ganancias de bienestar si cambios temporales tienen efectos persistentes sobre el PIB o el desempleo.

46. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Sub-utilización de recursos y persistencia • Existen amplias fluctuaciones en el nivel de actividad económico, mas allá de cambios en la tecnología y en gusto de los consumidores; • Existen múltiples y prolongados períodos de subutilización o despilfarro de recursos, como el trabajo y la capacidad de producción; • La disponibilidad de los factores de producción fija un límite superior a la producción, pero no existe un límite inferior • La sub-utilización genera persistencia: un bajo nivel de inversión hoy reduce el potencial de oferta de mañana. • Las consecuencias de las acciones no sólo son inciertas, también pueden ser costosas de revertir (Stiglitz, 99)

47. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Conclusiones de política • “El debate en torno a la política económica me ha convencido que el principal obstáculo a la implementación de políticas eficaces viene de lagunas de la teoría económica, y en especial, su desdeño relativo por la demanda agregada”, Dreze (2000): • Es necesario buscar soluciones a la volatilidad de la demanda, manteniendo continuamente una ligera presión de demanda y previniendo un sesgo inflacionario con políticas de oferta dinámicas: • Inversiones de alto rendimiento social que compensan fluctuaciones de la inversión privada; • Concentración en vivienda social, renovación urbana, transporte y redes. • Es necesario tomar en cuenta las rigideces salariales y de precios, y atenuar sus efectos con políticas específicas, contracíclicas y transitorias: • Flexibilidad ex-ante de salarios nominales • Impuestos sobre el trabajo variables según la tasa de desempleo; • Financiamiento a PYME’s • No se pueden ignorar los problemas de coordinación y de asimetría de mercados, de regiones, de instituciones. • “Implícito en toda acción o inacción de política está la expectativa de cómo será el futuro, es decir, una previsión”, Greenspan, (2000).

48. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Qué es la incertidumbre? • Incertidumbre “incidental” (event uncertainty) • Incertidumbre del punto de partida • Incertidumbre estocástica (parameter uncertainty) • Incertidumbre estructural (model uncertainty)

49. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Consecuencias de la incertidumbre aditiva • Vivimos en un mundo incierto. Las reglas son válidas sólo si las proyecciones se cumplen, es decir si no existen perturbaciones no anticipadas. • Las reglas deben expresarse en términos de proyecciones, no de manera determinista.

50. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Consejo Regional de Planificación ILPES Impacto de un aumento de la masa monetaria en Estados Unidos