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CONFERENCIA INTERPARLAMENTARIA SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL Valpara í so, Chile, 17 y 18 de octubre 2002. ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y CONCERTACION PUBLICO-PRIVADA. Luis Lira C. llira@eclac.cl CEPAL/ILPES. INDICE DE LA PRESENTACION. Hipótesis de trabajo

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CONFERENCIA INTERPARLAMENTARIA SOBRE DESARROLLO TERRITORIAL

Valparaíso, Chile, 17 y 18 de octubre 2002

ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y CONCERTACION PUBLICO-PRIVADA

Luis Lira C.

llira@eclac.cl

CEPAL/ILPES

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INDICE DE LA PRESENTACION

  • Hipótesis de trabajo
  • Organización espacial, desarrollo y configuraciones territoriales.
  • Ordenamiento del territorio: el concepto, práctica y los desafíos.
  • Gobernabilidad y concertación público-privada.
  • Los instrumentos de la gestión pública: marco para el ordenamiento del territorio y la concertación público-privada.
  • En lugar de conclusiones
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HIPOTESIS DE TRABAJO

El Ordenamiento del Territorio en América Latina y El Caribe es una disciplina nueva que intenta darle espacialidad y sustentabilidad ecológica y ambiental al desarrollo, con contenidos no muy bién acotados debido tanto a su juventud como a las interpretaciones que están en juego.

Por su parte, la Concertacion Público-Privada, se inscribe en un contexto de gestión pública que exige criterios de eficacia, eficiencia y legitimidad, implicando el tránsito de la democracia representativa a la democracia participativa.

En general, se puede afirmar, que el Ordenamiento del Territorio surge impulsado por el nivel nacional utilizándose modalidades de planificación y gestión que requieren ser reformuladas para una mejor articulación entre lo público y lo privado y para una correcta consideración de los aspectos espaciales y ambientales del desarrollo.

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Existe una multicausalidad en el proceso de crecimiento y desarrollo que no se limita a las interacciones existentes entre subsistemas funcionales (económico, social, institucional etc.), sino que incluye, además, a su incidencia “espacial” en el territorio que se manifiesta en la formación de subsistemas espaciales, denominadas “regiones” o “localidades”.

  • Dentro del subsistema espacial, el desarrollo de cada “región” o “localidad” depende, fundamentalmente, de las tendencias de crecimiento y desarrollo que se dan en las otras regiones, o localidades ya que éstas son subsistemas muy abiertos.
  • Las “regiones y “localidades” como subsistemas abiertos, deben planificarse teniendo en cuenta tanto el sistema en su totalidad como a las partes que lo componen.
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OBJETIVOS DEL DESARROLLO Y ROL DE LOS ACTORES

SOCIEDAD CIVIL

Distribución

Ingresos

PARTIDOS

POLITICOS

FAMILIA

100

100

100

Competitividad

Internacional

Necesidades

Básicas

SEGURIDAD

HUMANA

Crecimiento

Económico

Medio Ambiente

Calidad Vida

100

100

100

Derechos

Humanos

ESTADO

MERCADO

el desarrollo humano
EL DESARROLLO HUMANO

Sea cual sea la ponderación de cada uno de estos objetivos en las políticas de desarrollo lo que, buscan los gobiernos en la actualidad es la seguridad humana entendida como igualdad de oportunidades para todos, con especial énfasis en la equidad de género y preocupación por las etnias originarias, la libertad de las personas para incidir, en su calidad de sujetos del desarrollo, en las decisiones que afectan sus vidas, la participación y pertenencia a comunidades y grupos como modo de enriquecimiento recíproco y fuente de sentido social, la satisfacción de necesidades actuales, sin comprometer las posibilidades de satisfacción de las mismas por parte de generaciones futuras, el ejercicio de las oportunidades del desarrollo en forma libre y segura, con la relativa confianza de que éstas no desaparecerán súbitamente en el futuro y la participación plena de las personas en el proceso de generación de ingresos y en el empleo remunerado

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CONFIGURACION TERRITORIAL DE LOS PAISES

Es poco lo que se sabe acerca de las relaciones causales entre el desarrollo y la distribución espacial de la producción y la población. La conformación territorial de los países latinoamericanos responde más a razones muy conectadas con su evolución económica que al poblamiento de las etnias y pueblos originarios, a sus características geográficas o a las características del modelo de organización territorial del Estado.

Así, países andinos, países de pequeño tamaño, países de dimensiones continentales, países mediterráneos, unitarios, federales, confederaciones o estados unitario descentralizados presentan una conformación territorial, un poblamiento y una localización de la actividad productiva y de la red de comunicaciones y transporte que se vincula más bien con la modalidad de inserción del país en el comercio internacional en los últimos cien años, pudiendo afirmarse que ésa es epifenómeno de lo social.

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PROBLEMAS DE LA ORGANIZACIÓN ESPACIAL

  • ¿Existen organizaciones espaciales mejores que otras desde el punto de vista de su relación con el crecimiento y desarrollo o éstas son sólo más o menos funcionales a los objetivos de crecimiento y desarrollo que se persigan?.
  • La política regional que buscaba una organización espacial que favoreciera la eficiencia y la equidad se orientó a resolver los siguientes problemas:
  • La concentración de población y de actividades en uno o en pocos puntos del espacio geográfico.
  • Las consecuentes desigualdades “regionales”.
  • La falta de integración espacial.
  • La mala asignación de recursos de inversión pública.
  • La existencia de recursos y potencialidades regionales que no se incorporan a los circuitos económicos.
  • La seguridad nacional desde la perspectiva geopolítica tradicional.
  • La centralización decisional.
  • La disfuncionalidad de la división política-administrativa.
  • Como resultado de la reestructuración de los espacios nacionales acaecida durante los noventa, la presencia de problemas territoriales y ambientales generalizados.
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“La proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de una sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del epacio según un concepto rector.” (Carta Europea de Ordenación del Territorio)

“El estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales” (G. Saénz de Buruaga)

El CONCEPTO DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

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La proyección espacial de las políticas sociales, culturales, ambientales y económicas de una sociedad.

El estilo de desarrollo determina, por lo tanto, el modelo territorial, expresión visible de una sociedad, cristalización de los conflictos que en ella se dan, cuya evolución no es sino el reflejo del cambio en la escala de valores sociales.

De forma paralela la ordenación territorial cuyo origen responde a un intento de integrar la planificación socioecoómica con la planificación física, procura la consecución de una estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de una sociedad.

Trata de superar la parcialidad del enfoque temático en la planificación sectorial y la reducida escala espacial del planeamiento municipal. (Domingo Gómez Orea)

El CONCEPTO DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

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La búsqueda permanente de una relación sostenida y sustentable entre desarrollo económico y el espacio físico constituye la ordenación del territorio, definida como la promoción de una localización tal de la población, la producción y la infraestructura física, que armonice criterios económicos, sociales, ambientales y de soberanía nacional.

La ejecución progresiva del Plan Nacional de Ordenamiento del Territorio (PNOT), propicará la desconcentración y descentralización productiva y poblacional, a través de las cuales se logre una ocupación armónica y eficaz de todo nuestro territorio que revierta situaciones críticas generadoras de marginalidad y hacinamiento en los principales centros urbanos, contaminación de las aguas continentales y de nuestros recursos marino-costeros, inseguridad en las áreas de fronteras, destrucción de las cuencas altas, pérdda de potencial de recursos naturales, ineficacia de los sistemas de transporte y estancamianto de a economía nacional.

Esta ardua tarea reclama la participación de toda la colectividad venezolana.

El ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN VENEZUELA

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EL PLAN NACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ES EL SOPORTE ESPACIAL DEL DESARROLLO SUSTENTABLE DE VENEZUELA

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Función pública que tiene por objeto establecer el marco de referencia espacial necesario para las distintas actividades humanas, ya sean: asentamientos humanos, actividades productivas o de protección de los recursos naturales; señalando a su vez, la vocación de las diversas áreas del territorio.

El Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial es un instrumento que coadyuva a orientar e implementar la gestión territorial a escala nacional, con el propósito de corregir los desbalances territoriales, utilizar adecuadamente los recursos existentes y mejorar la coordinación de las acciones de los actores públicos y privados sobre el territorio nacional, en armonía con la política de cuidado al medio ambiente y de conservación de los recursos naturales.

El ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO EN EL SALVADOR

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El ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EUROPA

En el pasado, la ordenación territorial se solía asociar con un mecanismo normativo y de carácter sectorial. Con mucha frecuencia, la ordenación territorial urbana o regional tenía como objetivo básico anticipar el crecimiento, proteger los recursos y los paisajes naturales y coordinar infraestructuras básicas.

No obstante, estos mecanismos demostraron ser insuficientes para guiar la evolucion a largo plazo de las ciudades y zonas rurales. La creciente complejidad y la rapidez de los fenómenos y cambios sociales pusieron de manifiesto las deficiencias de los planteamientos convencionales para hacer frente a las nuevas necesidades y prioridades.

En la actualidad, se entiende por ordenación un “proyecto de ciudad o de región”, una expresión democrática de lo que debe ser el territorio y un marco de acción para la acción colectiva (Proyecto TERRA)

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El ordenamiento del territorio tiene como telón de fondo a la relación sociedad-territorio, binomio afectado hoy por:

1. el proceso multidimensional de la globalización,

2. los efectos territoriales de los acuerdos de integración y los efectosde integración por los mercados ( el regionalismo abierto al decir de la CEPAL),

3. los efectos de una cierta modalidad de crecimiento y desarrollo,

4. los efectos de las políticas sectoriales

5. las políticas de desarrollo regional y urbano,

6. las políticas medioambientales,

7. los procesos de descentralización y

8. los recientes esfuerzos en pro del desarrollo económico local.

En el nuevo escenario se constata la presencia de “regiones” o “localidades” ganadoras o perdedoras y una fractura territorial que archipielagiza los territorios nacionales y torna disfuncional a la división política administrativa subnacional por lo que los conflictos ambientales y territoriales se generalizan.

LA REESTRUCTURACION DE LOS ESPACIOS NACIONALES

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LOS DESAFIOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La magnitud de la tarea del ordenamiento del territorio en América Latina es colosal. Requiere una decidida intervención estatal, la complejidad de la relación sociedad-territorio escapa a los cuerpos cognitivos utilizados en la toma de decisiones, las investigaciones empíricas recientes son escasas y la espacialidad es reflejo de lo social.

¿Que se ha de ordenar?

¿Para que se ha de ordenar?

¿Cómo se ha de ordenar?

El territorio está ordenado en función del impacto que sobre éste han tenido las acciones de los actores públicos y privados. El desafío es buscar un ordenamiento del territorio socialmente concertado.

la gestion publica del sistema democratico
LA GESTION PUBLICA DEL SISTEMA DEMOCRATICO

América Latina enfrenta problemas de gobernabilidad, entendida como el ejercicio eficiente, eficaz y legítimo del poder y la autoridad para el logro de objetivos de desarrollo.

  • Eficiente, en el sentido de alcanzar los objetivos de forma transparente y sin dispendio de recursos.
  • Eficaz, en el sentido de lograr estos objetivos manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y del sistema político.
  • Legitimo, en el sentido de que la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernantes a ejercer el poder y la autoridad y se identifica con las instituciones del Estado.
reformulando la gestion publica hacia la democracia participativa
REFORMULANDO LA GESTION PUBLICA: HACIA LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
  • La democracia representativa permite una vinculación indirecta con el Estado a través de mecanismos puntuales (elecciones de representantes, referendums, plebiscitos etc.) y funciona, en general, de manera indirecta entregando a la persona elegida la responsabilidad de esa vinculación. En ésta, a la ciudadanía se la informa o, a lo más, se la consulta sobre políticas públicas.
  • La democracia participativa, por el contrario, establece una relación directa, permanente y continua entre el Estado y el ciudadano como pares. No sólo se le informa y consulta, sino que la participación es un proceso de deliberación permanente entre el Estado y el ciudadano que conduce a la obtención de acuerdos voluntarios, conciliando intereses diversos.
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Características de la relación Estado/Ciudadano

Democracia representativa

Democracia participativa

Periodicidad y duración

Programada, regular, consulta

Continúa, permanente, concertación

Canales de representación

Partidos políticos sin base ciudadana

Partidos políticos con actores individuales y colectivos de la sociedad civil

Grado de formalización

De acuerdo a normas legales

Variable, dependiente de presión de la demanda

Tipo de relaciones

Sujeto-objeto

Sujeto-sujeto

Mecanismos de vinculación

Elección, referéndum, plebiscito

Procesos de concertación

Periodización de los problemas

De acuerdo a tiempos electorales

Tiempo de los problemas (planificación, ejecución, evaluación

concertacion publica privada
CONCERTACION PUBLICA-PRIVADA

La concertación es el grado más alto de la participación ciudadana puesto que no sólo grarantiza que ésta tenga una influencia sobre el proceso de toma de decisiones estatales, sino que co-responsabiliza conjuntamente con el Estado, el resultado de la deliberación.

El grado de influencia del ciudadano dependerá no sólo de la voluntad del Estado de incluir o no su opinión, sino que resultará de una reflexión común con el ciudadano.

criterios para la articulacion publico privada
CRITERIOS PARA LA ARTICULACION PUBLICO-PRIVADA

Las principales fallas del mercado

  • Las imperfecciones de la información disponible
  • Las externalidades
  • La provisión de bienes colectivos o públicos
  • Los mercados inexistentes o incompletos
  • Los poderes monopólicos u oligopólicos

Las principales fallas de la intervención estatal

  • Altos costos empresas públicas
  • La ineficiencia de ciertos programas de inversión
  • La proliferación de controles sobre las actividades privadas
  • Los desequilibrios en las cuentas públicas
  • Los defectos de la asignación general de los recursos públicos
  • El deterioro de la infraestructura
  • La incapacidad para el mantenimento estabilidad fiscal
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¿POR QUE FALLA LA GESTION PUBLICA?

PROYECTO DE GOBIERNO

GOBERNABILIDAD

DEL SISTEMA

CAPACIDAD DE GOBIERNO

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Para implementar un proyecto

político

¿Para que se planifica?

Actores privados y públicos,

nacionales e internacionales

capaces de influir en el proyecto

político.

¿Quien planifica?

Plan vs. Proceso

Gobal vs. Incremental

Funcional vs. Normativo

¿Cómo se planifica?

Cuaderno 28 del ILPES

ESTILOS DE PLANIFICACION EN AMERICA LATINA

(ILPES, 1980)

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ARRIBA

ATRAS

DERECHA

IZQUERDA

DELANTE

ABAJO

EL CONCEPTO DE ESPACIO ABSOLUTO

ARISTOTELES

TODOS ADMITEN QUE LAS COSAS ESTAN EN UN DONDE. HAY UN LUGAR EN EL QUE CADA CUERPO ESTA, PERO HAY UN LUGAR COMUN, CONTINENTE DE TODOS LOS CUERPOS DEMOSTRABLE POR LA PRESENCIA DE SEIS REGIONES ESPACIALES

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EL CONCEPTO DE ESPACIO RELATIVO

DESCARTES

Sólo existe un orden dentro del cual todos los cuerpos coexisten. Ninguna cosa en el mundo tiene un lugar firme y fijo, sino en cuanto lo fijamos con el pensamiento. El ejemplo del marinero sentado en la proa del barco.

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EL CONCEPTO DE ESPACIO DE NEWTON

Newton propone distingur un tiempo, un espacio, un lugar y un movimiento absolutos., en oposición a los mismos términios empleados en un sentido relativo. No obstante ello, en el Escolio general de sus Principios Matemáticos de la Filosofía Natural plantea que hay alguien que “perdura por siempre y está presente en todas parte; y por el hecho de de existir siempre y en todas partes constituye la duración y el espacio”: Dios

EL CONCEPTO DE ESPACIO DE PERROUX Y CORAGGIO

PERROUX

El espacio euclidiano, geográfico o banal debe ser reemplazado por el concepto de espacio económico que se define por las relaciones económicas que existen entre elementos económicos.

CORAGGIO

Existe espacialiad de los procesos sociales como resultado de leyes a-espaciales que rigen el comportamiento social

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LA NECESIDAD DE TRABAJAR CON ESCALAS MULTIPLES

¿ CÓMO VINCULAR LOS ESPACIOS TERRITORIALES CON LOS ESPACIOS FUNCIONALES

DE LOS DIFERENTES ACTORES E INSTITUCIONES ?

¿COMO CONSTRUIR SOCIALMENTE A LAS REGIONES Y LOCALIDADES?

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Racionalidad de la

Naturaleza

Racionalidad de la

Sociedad

TECNOLOGIA

CICLOS BIOGEOQUÍMICOS

FLUJO UNIDIRECCIONAL DE E.

CAPACIDAD DE RESILIENCIA

MAXIMIZAR RENTABILIDAD

INTERNALIZAR BENEFICIOS

Y EXTERNALIZAR COSTOS

RECUPERAR K LO MÁS RÁPIDO

POSIBLE

PLANO DE LA PRODUCCION

Los recursos naturales son considerados como cosas, sustancias o materias y no como las funciones que éstas cumplen en la satisfacción de una necesidad humana. No se considera que los recursos naturales son medios que la naturaleza ofrece a la satisfacción de necesidadeshumanas estando, por lo tanto están en una lógica de fines y medios.

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El movimiento es la ley de la

existencia de la planificación

PLANIFICACION NORMATIVA

PLANIFICACION NORMATIVA

PLANIFICACION SITUACIONAL

PLANIFICACION SITUACIONAL

PLANIFICACION NORMATIVA

Sujeto dentro del objeto que

Contiene sujetos

Sujeto dentro del objeto que

Postulado 1

Postulado 1

Sujeto escindido del objeto

Sujeto escindido del objeto

contiene sujetos

Postulado 2

Postulado 2

Explicación como diagnóstico

Explicación como diagnóstico

Explicación situacional

Explicación situacional

Sistema que sigue leyes

y que crea leyes

Sistema que

sigrte

leyes y que

Postulado 3

Postulado 3

Sistema que sigue leyes

Sistema que sigue leyes

crea leyes

El poder es un recurso

Postulado 4

Postulado 4

El poder no es un recurso escaso

El poder no es un recurso escaso

El poder es un recurso compartido

compartido

Postulado 5

Postulado 5

Cálculo económico del deber ser

Cálculo económico del deber ser

Cálculo situacional

Cálculo situacional

Los problemas son bien

Los problemas son bien

estructurados

Los problemas son

Los problemas son mal o

cuasi-estructurados

Postulado 6

Postulado 6

estructurados

cuasiestructurados

Postulado 7

Postulado 7

Certidumbre

Certidumbre

Incertidumbre

Incertidumbre

Postulado 8

Postulado 8

Final

cerrado

Final cerado

Final

abierto

Final abierto

Yo planifico

Tu planificas

El planifica

Nosotros planificamos

Vosotros planificais

Ellos planifican

el estado coordinador
El ESTADO COORDINADOR
  • Es el Estado vigilante por delegación de los ciudadanos en democracia.
  • Asume la ideología y el proyecto que al democracia le asigna en un período determinado.
  • Está sometido a probar la eficacia de sus resultados y la representatitividad de sus decisiones.
  • Tiene la capacidad de perfeccionamiento que la democracia le permite.
  • No tiene posiciones rígidas y su preocupación constante es el equilibrio social por abolición de los extremos.
  • Es una combinación de brújula y regulador homeóstatico.
  • Conduce el cambio social hacia el norte que el colectivo social le impone.
  • Impide las tensiones y los conflictos que superen el límite de la convivencia social.
  • Orienta, evita los excesos y no produce excesos.