- 업무영역 , 제재 , 적기시정조치 개선방향에 대한 연구 -

1. 2004. 5. 28 KDI - 업무영역, 제재, 적기시정조치 개선방향에 대한 연구 -

2. KDI 연구진 김준경 박사 (총괄) 업무영역체계: 신인석, 김현욱, 박창균 박사 영업상 법령위반에 대한 제재: 임경묵 박사 적기시정조치: 강동수 박사

3. 업무영역체계: - 금융상품, 금융업무, 금융업의 정의 -

4. 통합금융법 제정 목적 ①금융겸업화시대에 적합한 법환경 조성  유사, 동일한 상품은 동일한 법규에 의해 규율될 필요 (기능별 규제: functional regulation) ②과거 개입주의 규제체계  시장친화적 규제체계 ※기대효과: 신상품 개발 촉진, 권역간 불형평성 문제 해소, 금융소비자 보호 1

5. 기능별 규제 도입의 선결조건 ①금융상품의 법적 개념 정립 - 규제적용 기본단위인 상품개념 정립이 기능별 규제의 출발점 ② 금융상품 개념을 기초로 금융업무의 법적 개념 정립 ③금융업무를 수행할 수 있는 조직단위인 금융업 의 법적 개념(또는 금융업간 업무범위) 정립 2

6. 금융상품 법적 개념의 현황 및 특징 (1) ①경제적 기능에 대한 개념적 정의가 부재하고, ‘제한적 열거’에 의해 상품의 외연과 내용이 정해짐. 예: 유가증권의 경우, 증권거래법에서 8가지 유형의 증권 을 규제대상 유가증권으로 열거하고, 시행령에서 규제대상 증권을 추가 열거. 규제의 일관성, 투명성이 결여되고, 민간의 상품개발 동기를 제약하는 문제 초래 3

7. 금융상품 법적 개념의 현황 및 특징 (2) • ②‘선물’과 ‘장외파생상품’의 경우 개념적 정의가 • 제시되어 있기는 하나, ‘이론적 추상성’이 미흡 • - 선물, 옵션, 스왑, 선도거래 등 개별 파생상품 • 의 개념이 열거 설명되어 있으나, 이들을 포괄 • 할 보다 추상성 높은 개념은 없는 실정 • 추상성 미흡으로 유사기능을 수행하는 신상품의 등장이 법적 개념의 재정의 없이는 불가 4

8. 법규상 금융상품의 정의방식 구 분 완전 포괄주의 제한적 열거주의 예시적 열거주의가 첨부된 포괄주의 추상적 개념의 존재    구체적 대상의 열거    외연 확정기구 - 법원 - 행정부 - 행정부 (1차적 역할) - 법원 (2차적 역할) 장 점 - 완전한 시장자율 - 기능별 규제 - 법적 확실성 - 추상적 개념 정립으로 완전 포괄주의 장점 획득 - 구체적 대상의 열거로 법적 불확실성 축소 단 점 - 법적 불확실성 - 시장 자율 제한 - 기능별 규제 한계 역사적 배경 대표적 예 - 영미법 전통 (판례중심) • 영국과 미국의 • 파생상품 정의 - 대륙법 전통 (성문법 중심) • 우리나라의 • 유가증권 정의 - 영미법의 성문법화 - 영국과 미국의 증권상품 정의 5

9. 상품 정의방식 정책기본방향 현행 ‘제한적 열거주의’ 방식의 상품정의에서 ‘예시적 열거주의가 첨부된 포괄주의’ 방식의 상품정의로 전환 경제적 기능에 근거한 ‘추상적 개념’을 기본적 상품개념으로 제시함으로써 포괄주의적 체계를 도입하되, 가능한 한 구체적 대상을 예시 열거하여 법적 불확실성 축소 6

10. 상품 정의 구체적 방안(1) ①기본상품 분류체계를 정비  예금  여신(대출, 매매 및 대여를 위한 신용) 보험계약(생명보험계약, 손해보험계약) 유가증권 (주식, 부채증서, 국공채, 워런트, 예탁증서, 집합투자기구지분) 파생상품 (선물, 옵션, 차익수수계약) ②정해진 기본상품에 대한 추상적 개념을 정립 ③ 법과 시행령에서 구체적 대상을 예시 열거함으로써 외연을 확정하고 법적 불확실성을 최소화 7

11. 상품 정의 구체적 방안(2): 개별상품의 추상적 개념 정립 <어떤 관점에서 개별상품의 추상적 개념을 정립할 것인가?> 개별상품의 개념은 규제에 의해 해소하고자 하는 시장실패(market failure)를 전제로 정해질 필요. 즉, 상품에 내재하는 시장실패와 이를 해소하기 위한 규제를 예정하고 있는 가에 따라 상품의 개념이 정해 질 필요 8

12. 상품 정의 구체적 방안(3): 예금 예금에 대한 규제목적: 정보의 비대칭성에 따른 대리인문제로부터 예금자 보호, bank run으로 인한 시스템위기 가능성 최소화 예금의 주요 특성:집합성, 원금보전성, 비양도성, 대출목적성 - 불특정다수로부터 자금조달, 예금인출사태, 공시규제 등을 통한 대리인문제 해소 어려움 등 예금계약의 특성을 반영 • 예금은 ① 동일한 금액의 금전이 ② 동 금전을 지급한 자에게 다시 반환될 것임을 전제로 하여, ③ 대출을 주업무로 하는 • 금융기관이 영업자금을 조성하기 위하여 ④ 불특정 • 다수인으로부터 금전을 수취하는 계약 9

13. 상품 정의 구체적 방안(4): 대출 대출에 대한 규제목적: 불특정다수인으로부터 주로 예금 으로 자금을 조달한 금융기관의 자산운용 규제를 통하여 시스템위기 가능성 최소화 대출의 주요 특성:원금보전성, 비양도성 - 대출의 기본특성인 차입자에 대한 심사기능과 공시규제 등을 통한 대리인문제 해소 어려움 등을 반영 • 대출은 ① 동일한 금액의 금전이 ② 동 금전을 수취한 자에 의해 다시 반환될 것임을 전제로 하여, 금융기관이 금전의 소유권을 고객에게 이전할 것을 약정하는 계약 10

14. 상품 정의 구체적 방안(5): 매매 및 대여를 위한 신용 매매 및 대여를 위한 신용에 대한 규제목적: 이론적 규제의 근거는 약하나, 현실적으로 자금조달수단이 타 금융기관과 연계되어 시스템위험의 가능성 내포 매매 및 대여를 위한 신용은 ① 재화와 용역의 매매 및 대여 를 전제로 하여 ② 예금 이외의 방법으로 조달되어 ③ 제3자에 의하여 제공되는 금전 및 기타급부를 의미하는 금융상품 11

15. 상품 정의 구체적 방안(6): 보험 보험에 대한 규제목적: 정보의 비대칭성에서 발생하는 문제로부터 보험계약자 보호 보험의 주요 특성:우발성 위험의 거래, 집합성, 기금성 - 불확정한 사고 발생 전제, 다수의 계약자로부터의 자금조달 등 보험계약의 특성을 반영 보험(계약)은 ① 당사자 일방이 약정한 금전을 지급하는 대가로 ② 다수의 계약자로부터 수취한 보험료를 바탕으로 형성된 기금을 이용하여 ③ 불확정한 사고가 발생할 경우에 ④ 상대방이 일정한 금전 및 기타의 급여를 지급 할 것을 약정하는 계약 12

16. 상품 정의 구체적 방안(7): 유가증권 유가증권에 대한 규제목적: 다수의 자금제공자로부터 자금을 수취함으로써 발생할 수 있는 대리인 문제, 또는 정보 비대칭성으로 야기되는 불공정거래 소지를 최소화 유가증권의 주요 특성:집합성, 양도가능성, 사업 운용목적 - 미국의 ‘투자계약’ 개념에 ‘양도가능성’을 추가한 것임. 유가증권은 ① 사업에 운용할 목적으로 ② 다수인으로부터 자금수취를 가능하게 하는 것으로서 ③ 양도가 가능하고 ④ 기대수익이 자금을 수취하여 사업에 활용하는 자의 노력에 의존하여 변동되는 계약 13

17. 상품 정의 구체적 방안(8): 파생상품 파생상품에 대한 규제목적: 정보 비대칭성 문제로부터 발생할 수 있는 시장조성 실패 문제를 완화 파생상품의 주요 특성:우발성 위험의 거래 - 일반적으로 계약자가 통제할 수 없는 위험 발생가능성을 거래하는 파생상품의 특성을 반영 파생상품은 ① 그 기대수익이 계약당사자의 노력과 관계가 없고 ② 계약에서 특정 사건의 발생에 연계되어 변동되는 것으로서 ③ 다수인과의 동일 계약을 통하여 자금을 모아 기금을 형성할 목적이 없는 계약 14

18. 우리나라의 금융업무 현황 및 특징 ①‘금융업(자)’의 개념은 존재하나, 금융업(자)의 정의를 구성하는 ‘금융업무’의 정의가 미비  논리적으로 볼 때, ‘금융업무’가 먼저 정의되어야 하고, 이를 토대로 업별로 어떤 업무가 결합되어 수행되어야 하는 가가 결정되는 것이 적절함. ② 전업주의가 우리나라 금융업 규제체계를 지배하고 있으며, 특히 증권관련업에는 세분된 전업주의가 적용  증권업, 선물업, 자산운용업 등이 법적으로 구분되어 상호겸영이 금지  이러한 규제방식은 원활한 금융혁신에 장애물로 작용 15

19. 업무범위 규제체계 비교 구 분 영 미 형 전통적 일본형 (한국 포함) 최근 일본형 (1998년 이후) 기본규제대상 금융업무(행위) 금융업(자) 금융업무 + 금융업(자) 규제원칙 기능별 규제 기관별 규제 기능별 규제에 입각한 기관 규제 업무범위 규제 포괄주의 열거주의 ‘개방된 열거주의’ 역사적 배경 판례중심 영미법 대륙법 대륙법의 시장자율 존중 16

20. 일본의 ‘개방된 열거주의’ 규제방식의 특징 개방된 열거주의는 포괄주의와 열거주의의 장점을 상당부분 달성할 수 있는 절충안 금융회사가 추가업무를 자유로이 승인 요구할 수 있고, 업무의 승인여부가 투명한 절차에 의해 심사 되고, 국제기준 및 최대한 시장자율을 존중하는 입장에서 결정된다면 포괄주의 효과 달성 가능 동시에 정책당국은 금융회사의 새로운 업무범위를 사전적으로 인지하여 이에 대비할 수 있는 열거주의 효과도 상당부분 달성 가능 ※그러나 승인요청 및 심사절차가 투명하지 않고 폐쇄적으로 소극적으로 이루어질 경우 ‘개방된 열거주의’의 개방성은 상실될 위험 17

21. 금융업무, 금융업(자) 정의 정책기본방향 ‘금융업무’ 개념에 기초한 규제체계 구축 금융상품과 관련된 경제적 기능을 기준으로 하는 ‘금융업무’를 정의하고, 이를 기본규제대상으로 설정 ‘금융업무’ 개념에 기초하여 ‘금융업(자)’을 정의하고, 규제대상기관을 금융업무를 기준으로 구분  전업주의의 유지 및 개선: ‘개방된 열거주의’로 전환 ‘역사적 전제의 존중’ 원칙에 따라 전업주의를 기본철학 으로 유지하되, 업무범위 제한을 대폭 개선하고, 명시적으로 ‘금융업무’로 규정되지 않은 업무의 수행여부에 대한 규율은 ‘개방된 열거주의’로 대응 18

22. 통합금융법상 ‘금융업무’의 범위 금융기관의 경제행위(economic activities) 금융관련 업무 금융업무 (통합금융법 명시 대상) 비금융업무 금융 비관련 업무 19

23. 금융업무 정의 (세부방안) 업 무 정 의 예금수취업무 예금계약을 체결하고 금전을 수취하는 업무 신용제공업무 대출, 매매 및 대여를 위해 신용을 제공하는 업무 유가증권인수업무 타인에게 판매할 목적으로 유가증권을 발행자로부터 인수하는 업무 유가증권•파생상품 중개업무 타인계정을 통하여 유가증권 또는 파생상품이 매매되도록 하는 업무 유가증권•파생상품 자기매매업무 자신의 계정을 통하여 유가증권 또는 파생상품이 매매되도록 하는 업무 보험계약의 체결과 이행업무 보험계약의 체결(인수)과 계약상 의무를 이행하는 업무 보험계약의 중개 및 대리업무 보험자 또는 보험계약자를 위하여 보험계약의 체결을 중개 또는 대리 하는 업무 자산운용업무 간접투자기구를 운용하는 업무 투자자문업무 타인을 위하여 금융상품의 가치에 대한 정보를 제공하는 업무 투자일임업무 개별투자자의 계좌를 통하여 금융상품에 투자하고 그 손익을 해당 투자자에게 귀착시키는 업무 자산보관 및 관리업무 금융상품, 금전적 가치가 있는 기타 대상을 타인을 위하여 보관 또는 가치변동 현황을 정리하여 타인에게 보고하는 업무 20

24. 금융업(자) 정의 (세부방안) 금 융 업 정 의 증권 및 파생상품업 ① 증권의 인수업무 ② 증권 또는 파생상품의 중 개업무 ③ 증권 또는 파생상품의 자기매매업무 중 한가지 업무 이상을 영위하는 금융업 보 험 업 보험계약의 체결과 이행업무를 영위하는 금융업 자산운용업무를 영위하는 금융업 자산운용업 투자자문업 투자자문업무를 영위하는 금융업 투자일임업 투자일임업무를 영위하는 금융업 자산보관 및 관리업 은 행 업 예금수취업무 및 대출업무를 영위하는 금융업 여신전문업 매매 및 대여를 위한 신용제공업무를 영위하는 금융업 자산보관 및 관리업무를 영위하는 금융업 21

25. 전업주의 규제의 개선 세부방안 향후 전업주의의 기본단위는 ‘은행업’, ‘보험업’, ‘증권 및 파생상품업’3개업자로 설정 즉, ‘은행업’, ‘보험업’, ‘증권 및 파생상품업’은 원칙적으 로 겸영이 금지 금지된 ‘금융업무’ 중 일부 허용가능 영역은 예외적 허용을 명시함으로써 영위가 가능하도록 보완 * 예: ‘증권 및 파생상품업’의 업무 중 장외파생상품 관련 업무는 전업주의의 기본단위에서 제외하고, 일정자격을 갖춘 자는 장외파생상품업무를 영위할 수 있도록 허용 ‘은행업’, ‘보험업’, ‘증권 및 파생상품업’의 자산운용업 겸영은 허용 22

26. ‘개방된 열거주의’하에서 금융업의 업무구성(안) 업무구분 정 의 겸영업무 고유업무 부수업무 승인업무 해당 금융업에 대해 겸영이 원칙적으로 금지되지 않은 통합금융법 상 금융업무로서 추가 자본금 등의 요건 을 충족할 경우에 한하여 영위할 수 있는 업무 각 금융업의 정의를 구성하는 금융업무 해당 금융업에 대해 겸영이 원칙적으로 금지되지 않은 통합금융법 상 금융업무로서 자본금 요건 등 업무수행을 위한 자격요건이 추가되지 않는 업무 통합금융법에 금융업무로 명시되지 않은 금융관련업무 (비금융업무)로서 관계기관의 승인을 얻어 영위하는 업무 23

27. 통합금융법상의 금융관련업무의 구성과 구분 금융관련업무의 구분 통합금융법 상 금융업무로 명시된 업무 (금융업무) 통합금융법 상 금융업무로 명시되지 않은 업무 (비금융업무) 겸영이 원칙적으로 금지되지 않은 금융업무 겸영이 원칙적으로 금지된 금융업무 추 가 요 건 존 재 여 부 자본금 규제 등 추가 요건의 충족이 필요 겸영업무 겸영금지 승인업무 충족되어야 하는 추가 요건 없이 수행 가능한 업무 (단, 현행 법에서 허용된 금융업무는 예외로 인정) 겸영금지 부수업무 24

28. ‘개방된 열거주의’ 개방성 확보장치 마련 ※승인업무: 통합금융법에 미처 명시되지 못한 새로운 미지의 금융관련업무들이 출현할 경우 승인을 통하 여 영위가 가능하도록 함으로써 신상품 개발에 기여  승인업무 청구 접수와 심사결정을 담당하는 기구를 사전적으로 명확히 하고 심사원칙과 업무절차원칙을 수립하여 투명하게 운영 관련 행정부처내에 추가업무 승인접수와 심사결정 을 담당하는 기구를 법규에서 명확히 규정 심사원칙은 금융업간 형평성, 투자자보호, 시스템 리스크 방지 등으로 정립하고, 업무절차원칙은 문서화, 진행과정 및 결과의 공표 등으로 정립 25

29. 영업상 법령위반에 대한 제재

30. 제재 체계의 정비 필요성  금융겸업화, 상품의 다양/복잡화에 따른 불공정 행위 개연성 증대로부터 소비자 보호 강화 필요  현재 업법별로 제재 유형과 강도가 설정되어 있음 에 따라 권역간 제재의 일관성/불형평성 문제 초래  특히 위법행위자의 퇴출장치가 불완전하게 작동함 과 동시에 제재 정보의 공개가 미흡 - 금전적 제재도 선진국에 비하여 미진한 실정 26

31. 제재 체계 개편방향  기본방향:고유업무에 대해서는 업무특성을 고려한 제재체계를 정립하고, 권역간 유사업무에 대해서는 제재의 형평성을 확보하는 방향으로 개편 ① 업무금지 명령제도(prohibition of individuals)를 도입하여 부적격자 퇴출 및 시장 재진입 차단 ② 제재 사실에 대한 정보 공개 확대 (실명 공개 등) ③금전적 제재의 대상 확대 및 제재 강도 강화 27

32. 적기시정조치의 개선방향

33. 우리나라 적기시정조치의 특수성 적기시정조치 목표의 불명확성 - 현행 적기시정조치는 금융기관 부실화 예방 및 건전경영 유도를 위한 감독수단의 일부로 도입 ※ 미국의 경우, 예금보험기금의 손실 최소화를 위한 정책수단으로 도입 -특히 감독적 용인을 배제하기 위한 자동격발장치(automatic trigger)로 인식 28

34. 적기시정조치의 개선방향 (1)  적기시정조치 발동에 대한 재량권 배제 검토 - 감독적 용인으로 인하여 부실금융기관의 도산 비용이 증가할 소지가 있으며, - 감독적 용인의 여지가 있을 경우, 금융기관의 자발적인 건전경영노력이 훼손될 가능성  적기시정조치 발동조건을 BIS비율 외에 단순자본 비율, 기초자본비율 등을 포함 - 단순한 발동기준하에서는 고수익/고위험을 추구 하는 금융기관이 규제회피(regulatory arbitrage) 행위를 취할 가능성 29

35. 적기시정조치의 개선방향 (2)  적기시정조치 발동수준의 권역별 형평성 제고 - 유사한 금융업무를 수행하는 금융권역간 적기 시정조치의 발동수준이 상이함에 따라 초래되는 불형평성을 시정하되, - 취급업무 및 규모, 기관의 위험관리능력, 예금 보험제도 등과 연계하여 발동수준 설정  적기시정조치의 부적시성에 대한 대책 마련 - 금융기관의 위험을 반영하는 시장지표의 변화 (CD금리, 후순위채 금리, 신용평가등급 등의 변동폭)을 이용한 ‘적기검사제도’ 도입 30

36. 적기시정조치의 개선방향 (3)  통합금융법 체제에서의 적기시정조치 개선방향: - 고유업무에 대한 기본적인 적기시정조치의 발동 기준을 마련하고, 겸업화에 따라 추가되는 업무 의 위험도 및 업무간 위험의 상관관계에 따라 수준을 가감 - 겸업화 진전으로 업무가 다각화됨에 따라 발생될 수 있는 운영위험 및 법적 위험, 거대 금융기관의 유동성위험 등에 대비한 가중치를 별도로 추가 31