建構中長程公共建設制度，提昇國家競爭力 — 揚棄即興式公共建設投資，維護財政紀律

1. 建構中長程公共建設制度，提昇國家競爭力—揚棄即興式公共建設投資，維護財政紀律建構中長程公共建設制度，提昇國家競爭力—揚棄即興式公共建設投資，維護財政紀律 中國國民黨副主席 江丙坤 中華民國 92 年 11 月 26 日

2. 目 次 一、 公共建設投資的目的與效益 二、 近10年經濟發展支出及公共建設投資情形 三、 經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原 因分析 四、 現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特 別預算的問題點 五、 建構國家中長程公共建設計畫的必要性 六、 建構國家中長程公共建設計畫制度的架構 與做法 七、 我們應堅持的看法與理念

3. 一、公共建設投資的目的與效益 交通路網、水電供應等公共資本存量增加，大幅降低企業營運成本 降低企業生產成本 充實公共基礎建設，促使產業結構轉變，增加專業技術使用，厚植產業發展潛力 提昇產業生產力 提供文化、休閒、環保、衛生等社會基礎建設，有助於大眾生活水準提昇 改善民眾生活品質 擴大內需，改善國內投資環境，誘發民間投資意願，大量增加新創就業機會 創造就業機會 (一) 公共建設投資可以厚植基本建設存量，促進經濟發展 公共建設投資係國家發展的引擎，具備累積資本存量、帶動民間投 資，促進國內需求擴張，支應長期經濟成長的功能；短期間亦具刺 激景氣的效果，並因經濟發展階段不同而異其效益。一般而言，其 效益為：

4. 一、公共建設投資的目的與效益 (二) 政府投資對經濟成長的乘數效果遠大於政府消費 1、政府公共投資增加係透過經濟學上所謂的「乘數效果」使 產出增加。其中「乘數效果」係代表公共投資帶動民間消 費、投資之正面效果（雖然亦有增加進口之負面效果）。 以經建會九十年七月所公佈乘數1.17為例，政府公共投資 支出增加一塊錢，將使得國家整體產出獲得1.17元的成長。 2、政府支出可分為消費性支出與投資性支出。消費性支出對 經濟成長的乘數效果約為0.8，投資性支出對經濟成長的 乘數效果（採封閉模型、所得乘數）近幾年約為1.18上下， 較消費性支出的經濟效益為大，扮演經濟成長的引擎作用。 因此，當國際經濟不景氣，外需減少，民間投資因而不振 時，必須在有限的預算範圍內，增加投資性支出，才能對 總體經濟有較大的幫助。 3、依經建會於92年元月研擬「擴大公共建設方案」估計，每 擴大 500億元公共建設投資，可提昇當期經濟成長率0.38 個百分點，其遞延效果並可提昇後2年經濟成長率 0.19及 0.18個百分點。 2

5. 一、公共建設投資的目的與效益 （三）債留子孫或養雞生蛋？ 就政府以舉債方式擴大公共建設投資所生「債留子孫」或「養雞生蛋」之爭議，其區別標準在於，凡投資計畫符合下列條件者，應屬「養雞生蛋」；否則，即屬「債留子孫」： 1、該項公共投資標的具高自償率者； 2、該項投資標的係經過效益評估，滿足中央與地方建設需 要，且具有施政必要性者； 3、該項投資標的外溢效果高、產業關聯性強，可以帶動民 間投資、促進民間參與公共建設或刺激消費，進而增加 政府稅收者； 4、該項投資標的有完善的財務規劃，並嚴格限制公債不得 用於非建設項目的經常門支出，全面改善並提升公共投 資執行力者； 5、該項投資標的可以增進土地利用，增加收益者。

6. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 我 國【93年度歲出分配】 政事別 金額(億元) 比例(％) 一般政務支出 1,695 10.5％ 國防支出 2,519 15.6％ 教育科學文化支出 3,099 19.2％ 日 本【平成15年預算內容】 政事別 金額(億円) 比例(％) 防衛 49,530 6.1％ 文教及科學振興 64,712 7.9％ 經濟發展支出 2,479 15.4％ 8,161 1.0％ 經濟協力 中小企業對策 1,729 0.2％ 能源對策 5,567 0.7％ 食料安定供給 6,875 0.8％ 產業投資特別會計 1,636 ` 0.2％ 公共事業 80,971 9.9％ 189,907 23.2％ 社會保障 167,981 國債費 20.5％ 社會福利支出 2,856 17.7％ 51,306 一般補助及其他支出 585 3.6％ 其他經費 6.3％ 3,500 預備費 0.4％ 173,988 地方交付稅交付金 21.3％ 社區發展及環境保護支出 253 1.6％ 817,891 合計 100.0 債務支出 1,384 8.6％ 合計 16,113 100.0 （一）政黨輪替之後經濟發展支出每下愈況 1、我國中央政府總預算歲出分配，依政事別編列，分別為一般政務 支出、國防支出、教育科學文化支出、經濟發展支出、社會福利 支出等項；而公共建設投資經費，則分散在各個政事別項目以資 本門表達，與日本制度有所不同。

7. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 2. 明 (93) 年總預算，經濟發展支出降至15.4%，89年以來最低 89年度中央政府經濟發展支出佔總預算比重為 15.7% ，90年度因辦理 800億元擴大公共投資追加預算，提高為17.1%；91年度若扣除撥補國 安基金虧損支出，當年度經濟發展支出比重祇有15.8%。92年度因追 加777億元擴大就業及公共建設支出預算，經濟發展支出雖增至18.1% ，但若扣除撥補國安基金虧損70億，則比重降至17.6%；93年度則更下 滑至15.4%，不利經濟發展。 註：表中均為含追加預算後資料，93年度為預算案，其餘為法定預算。 資料來源：行政院

8. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 3、政黨輪替前，各級政府經濟發展支出占總支出比例一直維 持平均22.43%水準；輪替後，雖然總支出年年增加，但經 濟發展支出相對減少，八十九年至九十三年平均已降至 16.14％。 81 83 85 87 89 91 93

9. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 中央政府總預算 (公務預算) 16,568億元 政府公共建設 年度預算 (92) 6,257億元 政府固定 資本形成 6,201億元 10億↑重大公共建設 1,982億元 (經建會審議) (92) 各 級 政 府 預 算 52,920 億 元 10億↓部會公共建設 302億元 政 府 4,099億元 政府投資 4,346億元 中央政府非營業基金 2,755億元 公共建設 512億元 公營事業 2,102億元 公營事業投資 1,911億元 省市及地方政府預算 8,733億元 公共建設 1,550億元 固定資本形成 年度投資＋上年度保留款 ＋非公共建設資本支出 －土地等移轉性支出 －未支用預算 中央政府營業基金 24,914億元 公共建設 1,911億元 （二）政黨輪替後公共建設投資呈現負成長 1、公共建設預算之構成 以92年度各級政府總預算5兆2千億元為例，公共建設預算經費約6,108 億元，提經重要公共建設先期計畫審查者約1,982億元(含當年追加預算 577億元)

10. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降 總預算中10億元以上政府重要公共建設(經建計畫)投資， 一向均由經建會依「政府公共建設計畫先期作業實施要 點」規定分配，民進黨執政後，預算分配未隨同總預算 規模成長。 （1）民國81至89年度國民黨執政時，每年平均投資金額為 1,951 億 元，占中央政府總預算比例高達15.65％，許多重大 建設如二 高後續計畫、東西向快速公路、寶山第二水 庫（竹科）、南 　　　　化水庫、高屏溪攔河堰（大高雄地區水質改善工程）、垃圾 　　　　焚化廠工程、南部科學園區工程等，均為此一時期規劃、動 　　　　工興建。 （2） 民國90至93年度民進黨執政時，每年平均投資為1,763 億元， 占中央政府總預算比例，降至10.99％，除賡績前期重大建設 外，並推動「8100台灣啟動」、「加速推動公共建設方案」 、「挑戰2008：國家發展重點計畫」及「擴大公共投資提振 景氣具體計畫」等計畫，惟仍未能有效帶動經濟成長。

11. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 90-93年平均 年度 81-89年平均 16,059.61 中央政府總預算 (億元) 12,469.80 公共建設計畫預算 (億元) 1,951.48 1,764.24 15.65% 10.99% 公共建設計畫所占比例 (％) 81年度預算 10,369.62 2,140.29 20.64% 82年度預算 11,884.25 2,301.98 19.37% 83年度預算 11,445.35 1,857.58 16.23% 84年度預算 12,036.21 2,688.89 22.34% 85年度預算 11,932.39 1,809.38 14.35% 15.16% 86年度預算 13,022.99 1,869.00 87年度預算 12,252.65 1,048.20 8.55% 88年度預算 13,171.97 2,048.30 15.55% 88下半及89年度 22,347.69 2,775.42 12.42% 16,370.79 1,930.99 11.80% 91年度 90年度 15,187.25 1,654.43 10.89% 92年度 16,567.60 1,981.55 12.23% 93年度 16,112.81 1,490.00 9.25% 2、重大公共建設投資，預算分配逐年下降(接上頁) 81-93年度政府重要公共建設(經建計畫)計畫預算統計表 註：81－86年度含重大交通建設特別預算；88-92年度均含追加預算。

12. 二、近十年經濟發展支出及公共建設投資情形 3、依國民所得統計，政府投資負成長，對經濟成長造成負貢獻 　　　民國81～88年國民黨執政時，政府投資金額逐年增加，平均成長率達6.5％；俟 　　　民進黨執政，政府投資逐年減少，對經濟成長造成負貢獻。89年，負成長4.66％ （經濟成長貢獻率-0.26％）；民國90年負成長4.77％（經濟成長貢獻-0.24％） ；91年負成長13.14％，對經濟成長的貢獻高達負0.54％；92年也僅有0.48%微 幅成長；93年則預估為1.40的成長。

13. 三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析 會計年度 賦稅收入 （億元） 賦稅收入占各級政府 支出淨額比例（%） 賦稅收入占國民生 產毛額比例（%） 82年 10744 59.5 18.2 83年 11815 61.7 17.9 84年 12118 64.5 18.0 85年 11914 65.0 16.1 86年 13673 67.7 15.7 87年 13727 70.1 16.0 88年 13300 66.1 14.7 89年 13488 61.4 13.2 92年 90年 13179 12578 55.4 56.3 13.0 13.3 91年 93年 12253 12890(預估) 55.4 55.3 12.5 12.3 (一) 政黨輪替後，景氣低迷，稅收減少 1、稅課收入乃政府財政收入的主要來源，占財政收入的六成左右， 影響施政作為與經濟發展。政黨輪替後，由於政策搖擺不定、意 識型態作祟，經濟急轉直下，經濟成長率由民國九十年的-2.18﹪ 、九十一年的3.54％、到九十二年的 3.06 ％，三年來平均值僅為 1.47％，致使政府稅課收入大幅減少。 2、我國賦稅負擔率（賦稅收入占GNP比率）因各項租稅減免，逐年 降低，到九十一年度已降至12.3﹪，創歷史新低紀錄，較七十九 年高峰之19.0﹪減少6.7個百分點。 賦稅收入及其占各級政府支出淨額比例

14. 三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析 （二）社會福利支出增加，造成資源排擠結果 政黨輪替後過度偏重社會福利，致使支出占總預算的比例大 幅攀升，由81-88年平均的11.97% 提高至89-93年平均的 17.75 %。 81 83 85 87 89 91 93 註：89年以後含省府社會福利支出預算

15. 三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析 （三）國家財政急遽惡化，債務負擔沈重，無法於不景氣時 以公共建設刺激景氣 1、財政收支惡化─87年我政府財政收支達成平衡，惟政權輪 替後，政府除宣稱任內不加稅外，為討好特定選民，拼命 減稅和編列公共工程預算、亂開福利支票、造成年度財政 赤字增加、破壞財政紀律。

16. 三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析三、經濟發展支出減少，公共建設投資衰退原因分析 2、政權輪替後，中央政府債務餘額迅速累增 （1）80年度至88年度間，中央政府債務餘額由2169億元增至1兆2149億 元，平均債務餘額年增1248億元。（2）依據政府編列93年度中央政府總預算案，截至93年度止中央政府債 務餘額將達3兆4290億元，較89年度擴增1兆715億元，民進黨執政四 年來平均每年增加2678億元。 納編凍省後原省府債務8139億元

17. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 －重要專案計畫均需經主辦機關就可行性研究、綜合規劃 評估，逐級陳報主管部會、行政院，核定後實施 －行政院核定時需考量計畫效益、對環境衝擊、市場需求 性、營運管理等層面 個案計畫均需經嚴謹評估及核定程序 計畫核定後 編列預算 －經建會審議→邀財政部、主計處、工程會、研考會等會 審→提報委員會議→陳報行政院 －各機關充滿施政理想，研提計畫時提出需求動輒超過實 際可獲得預算之2至3倍→因應資源不足，訂定計畫優先 順序 －政府財政日趨緊絀，經建會必需考量政府施政優先順序 、財務負擔能力及財源籌措等，訂定審議準則，在匡訂 額度內，有效分配度計畫預算 依財政負擔及 執行率 訂定審議原則 分配年度預算 （一）現行規範 針對10億以上重大公共建設計畫，經建會訂定有「政府公共建設計畫先 期作業實施要點」，先要求各機關提出翔實計畫，經行政院審查核定後 ，再列入年度預算要求，由經建會依據審議原則分配預算，務必每一分 錢都用在刀口上。 17

18. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 計畫研擬階段 (各部會) 計畫審議階段（經建會審議） 計畫核定階段 (行政院) 經建會 工程會 研考會 報院 行政院 經建會邀集相關機關會商 行政院 (遇案隨時辦理) 新興計畫成立審議 各部會 ．研擬計畫 ．提出經費需 求及工期 ．涉及工程技 術及執行協 調徵詢工程 會意見 經建會 ．考量國家資源 總供需層面 ．由經濟、財務 、環境、政治 等層面審議計 畫之可行性 工程會 ．計畫涉及工程 技術及執行協 調意見 ．工程成本估算 ．工程品質、安 衛意見 研考會 ．俟需要邀請研 考會表示意見 ．計畫涉及研考 會列管事項意 見，如院長指 示事項等 報院 定核 交議 各部會 ．依行政院核 復事項辦理 ．各年度依實 際需要提出需 求送先期審查 經建會邀集財政部、主計處、工程會及研考會副首長會商 行政院 函送經建會 (每年元月至六月底) 年度預算先期作業 各部會 ．研擬計畫年 度經費需求 ．部會初審經 費需求 ．工程會列管 案件送工程 會簽註意見 經建會 ．考量國家資源 總供需 ．考量計畫執行 ．核列個別計畫 年度經費、排 列優先順序 工程會 ．工程成本估算 ．工程技術及執 行協調意見 ．工程會列管計 畫意見 研考會 ．計畫涉及研考 會列管事項意見 ．提供文教、社 福、醫療保健 計畫意見 報院 定核 主計處 ．依據本會副本 辦理預算審查 後續事宜 ．完成總預算案 副知 4.15 6.15 8.31 2.15 公共建設計畫成立及年度預算先期作業審議流程圖 18

19. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 －依既有計畫臨時拼湊；追加預算646億元 －當年經濟成長-2.18％，較輪替前之5.42％，大幅下降 90年度推出 8100台灣啟動 －計畫欠缺中長程規劃，個案計畫則多未經可行性評估程 序；追加預算212億元 －當年經濟成長率3.59％ 91年度推出 挑戰2008：國發計畫 －充斥多項對地方補助工程，非但欠缺中長程規劃，甚至 無資源分配機制，已淪為「政治工程」 －追加預算577億元 92年度推出 擴大公共投資方案 （二）民進黨近三年來即興式公共投資，對提振經濟景氣 未見效果 － 1年1口號即興式方案，欠缺中長程規劃，經濟未見顯著 　　　成長，民眾生活品質未見提昇 19

20. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 90年度 91年度 92年度* (92.9.30) 年度可支用預算數(億元) 4,720 4,169 3,556 年度止實際支用數(億元) 4,067 3,633 2,187 實際達成率(％) 86.16％ 87.14％ 61.50％ 節餘數(億元) 290 129 53 達成數(億元) 4,357 3,762 2,240 達成率(％) 92.31％ 90.24％ 62.99％ （三）即興式公共建設投資易發生執行力問題 －近年來公共建設經費的執行，政府雖對外宣稱公共建設預算執行率 高達九成以上，惟如扣除未投入市場之節餘款後，實際投入經費僅 達年度預算之 8成7，在財源日漸因難情形下，每年仍有500餘億元 資金未能按計畫投入市場，依所得乘數1.17換算，實質GDP約減少 585億元。 90年至92年度工程會1億元以上 公共工程執行情形統計表 註: 92年度實際支用預算統計至9月底止 20

21. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 1、6月23日聯合報社論：「看守政府不宜進行揮霍性財政操作」 （四）5年5千億元特別預算案－媒體評論 ◆台灣背負著的是赤字累累的財政包袱，而執政者交出的是低效能的成績。….直到執政任期屆滿前的最後時段才突然大肆揮霍，不免處處皆見政策買票的斧鑿。教人擔心的是，有些勢必要跨越任期的鉅額投資，如果未經充分溝通協調或準確評估即倉促推出，萬一下屆繼任者不贊成延續，或者在招標後施工中出現棘手的問題，將何以為繼？ ◆我們關切的，其實不只是政府的財政負擔，還有更高層次的政治信任的問題。民主政治在中央政府進入等待換屆改選狀態時，有所謂的「看守」時期。而現任政府為少數政府，在任期尚餘數月之際，為了選舉，動輒以揮霍性的手法，推出三年五年的財務支出；這不但是不負責任，亦且極可能貽禍未來。 21

22. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 2、7月6日中時社論：「勿以即興式、分贓方式推動國家經濟建設」 ◆政府推動大型建設計畫時，必須考量政府財政與國內資源。政府財政既要看短期，也要看長期；既要衡量經建計畫本身的數量，也要關照其餘政務推動的需求。目前政府財政困難，要再大幅擴大公共建設支出，….就更需要對整體政務的需求與優先次序，做出縝密的評估與規劃。 ◆我們當然支持政府推動公共建設，以強化國內基礎建設，提升國家競爭力，並提振經濟。但，政府現在的推動方式，卻有諸多不妥之處。例如，以財政而言，政府至今尚未明確說明支應能力，而一味想以特別法的方式，排除公債法等相關法令的限制，舉債從事公共建設。對此，我們實在難以贊同。在就國內資源有效運用而論，這種「萬箭齊發」式的推動方式，其負面影響極大。….歷史經驗告訴我們，這種不顧財政與國內資源支應能力的大型計畫，大多失敗收場。….殷鑑不遠，政府豈可不慎？ ◆我們期望，政府的三千億元公共支出預算，仍應回歸正常總預算，受相關法令限制，不宜再創造例外。而計畫項目的選擇，更應回歸專業，著眼於國內長期社會與經濟發展需要，而非妥協於地方政治與選舉壓力。 22

23. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 3、7月23日聯合報社論：「政策賄選、政府撒錢；沒有感激，只有恐懼」 ◆上屆大選支票尚未兌現完畢，一張張新的支票又開出來了；更可怕的是，這次在野黨是以不斷加碼跟進作為回應。看到朝野各黨如此賣力競相討好選民，而置國家財政於不顧，實在無法讓人感到欣喜或感激，反而有一種難言的驚悚：我們的政治為什麼會走到這一步？ ◆只有策略、而沒有願景的政治，對人民來說就是災難。政黨輪替三年多來，為了兌現競選支票，政府債務餘額平均一年增加兩千多億；支出盲目擴增，卻未帶來相對效益，反而加重了經濟的萎縮與財政的困頓。 ◆ 沒錯，只有追問財源，政治人物才會認真算一算自己開過多少支票。我們看當今政府如何對待國家預算，大概只有兩個字足以形容，那就是「大膽」。除了在會計年度剛開始就要辦理追加，扁政府預算計畫更大的特色是「只有標籤，沒有細目」。….如果問事先經過什麼效益評估，就更難得到答案了。 ◆ 為了避免「總統支票兌不完」的噩夢重演，朝野政黨應該立即停止目前這種危險的「割喉喊價」及「政策加碼」的瘋狂競賽。自今而後，任何政黨提出任何政策主張，都應該先交代財務規劃辦法，公開計畫細目，並說明其執行效益。…..朝野的競爭，唯有從支出面移到收入面來競賽，這場過早啟動的大選，才值得讓人期待。 23

24. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 4、8月1日工商時報社論：「拼經濟才是真正有效的買票政策」 ◆在世界各個民主國家競選過程中，難免都會為拉攏選民，而出現許多競選支票。因此很多國家對於競選支票就加以限制。例如有些國家就有「平衡預算法」，明白規定執政當局在開出有利於選舉的經濟政策之同時，必須清楚交代資金來源及籌措方式，比方說是加稅或是舉債，以確定這是可行的政策；….有些國家則更訂有反競選支票相關法律，直接規定在選前麼某一段期間內，執政黨候選人不得任意開出競選支票。….有些國家則授權財政部長或主計長等處理國家財政大權的官員擁有否決權。 ◆ 雖然執政黨開出漫天的競選支票，以應付民眾各式各樣的需求，其實根本的原因還是在於經濟並不好，導致政府必須以各種支出來「補破網」。因此，最根本的解決方式，還是回到「拼經濟」的政策，去除意識型態，理順兩岸關係，並與國內各政黨維持一定和諧相處態勢，以此鼓勵民間投資，吸引外資來台，創造就業機會，達到加速經濟成長的目的。這種不必花錢的積極性政策才是最有效的買票政策。 24

25. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 5、11月9日聯合報社論：「五年五千億：政府總預算的數字魔術」 ◆ 政府在短短三、四個月內，又從三年三千億逕自加碼到五年五千億，顯示這些都是從頭到尾沒有經過成本效益評估的粗糙點子，不過經過一番拼湊與包裝而已。例如，二高建設才進入尾聲，目前首要是完成西濱快速公路與十二條東西向快速公路，形成完整的高快速路網；對此，交通部並無其他構想，經建會卻立即要求交通部展開三高的規劃作業，不但造成重複投資浪費，甚至排擠到進行中的優先工程。 ◆ 過去三個年度，共追加預算四次，計達二千一百多億；特別預算也編列了四次，共一千八百多億。可見扁政府總是用「特別法案」，來編「特別預算」，破壞預算制度的作法儼然已成常態。總統經濟顧問蕭萬長最近指出，在執行公共建設時，必須要有一套透明有效率的監督機制，而且政府也應同時凍結經常門支出的成長率。行政院如果真有心在財政健全的基礎上「拚經濟」，就應該在畫「五年五千億」的大餅同時，也提出具體的削減經常支出和平衡預算的規劃，才是誠實、負責任的表現；否則，總預算的數字魔術勢將遺禍無窮。 25

26. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 6、11月25日工商時報社論：「朝野皆應嚴肅面對處理新十大建設計畫」 ◆平心而論，政府提出五年五千億公共建設計畫，在經濟發展上，並非沒有 道理，因為自八十九年迄今政府投資連續四年負成長，主因是政府債務太 多，經常性支出又未減少，以致政府支出可用於公共建設的部分日益縮減 。在這種情況下，政府提出新十大建設計畫，五年增加五千億元的投資， 應有助於扭轉公共投資下降的趨勢，提升經濟競爭力。 ◆新十大建設雖然冠以「新」建設之名，但嚴格來說，若干建設包括北、中 、南捷運系統、台鐵捷運化、部分高快速道路、污水下水道工程等，都曾 經被列為國家重大公共建設，只是因為當時政府預算不足，且評估效益不 高，以致未被列為優先推動項目。現在被重新列入十大建設之一，並立刻 編列預算執行，是否經過嚴謹的成本效益評估，不免讓人擔心。至於若干 產業園區及藝術、文化等硬體建設，其著眼於地方利益分配顯然也超過經 濟效益的考量。 ◆更值得關切的是，近年來政府為振興經濟採取各式各樣減稅措施，造成日 益嚴重的入不敷出現象，債務累積速度令人憂心。在財政快速惡化的情況 下，政府又提出五年五千億的龐大特別預算，如果沒有審慎的成本效益評 估就貿然推動，則無疑是揮霍納稅人的血汗錢，並導致國家財政更加惡化 。行政院有必要針對新十大建設計畫提出完整的成本效益分析，並就如何 解決財政問題作合理交代，才能爭取多數人的支持。 26

27. 四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點四、現行重大建設計畫審查程序及5年5千億特別預算的問題點 7、11月25日經濟日報社論：「讓新十大建設發揮最大功效」 ◆導致經濟委頓不堪的因素固然甚多，新政府忽視經濟建設，坐令政府部門與公營事 業的固定投資連年大幅衰退，是其中主政者最不可脫卸的責任。即使未來每年增加 1,000億的公共投資，還無法回到新政府上台之前每年公共部門固定投資的水準。因 此，5,000億如果真能用在刀口上，對台灣經濟一定能夠產生若干程度的激勵作用， 略為彌補新政府執政以來的虧欠。 ◆整個建設案中最富創新意義的，應屬四個平地水庫的興建與M台灣計畫建置6,000公里 全國無縫的寬頻綱路環境。這兩項計畫投入金額不過 600多億，但是由於正切合台灣 目前的迫切需要，又是打破既有窠臼，對未來發展大有助益的公共財的提供，的確值 得肯定。 ◆目前的新十大建設其規模固然遠遜於六年國建的8兆2千億元，但其中所需動用的每一 塊錢莫非民脂民膏，更是後代子孫必須努力償還的負債，我們應以前車為鑑，對成本 效益認真檢驗，不能有負這一代對下一代的責任。 ◆站在監督政府施政的立場，最切實的做法，仍然是針對新十大建設各項計畫的內容， 確實檢討其必要性、合理性，並認真檢視其成本效益分析，設法汰除或延後效益不足 的項目，或是要求相關部門將外部利益內部化，引導民間部門分攤部分成本，則此一 建設案方能在最低的財政負擔、最少的資源投入之下，發揮厚築台灣的基礎設施，同 時對國內景氣與百業產生最大激勵作用的積極功能。 27

28. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 日本政府實施公共建設計畫達40年後，於1990年另提出總體性、綱要性的公共投資基本計畫做為各部門公共建設計畫指導 計畫架構 1990年起 迄今 公共投資 基本計畫 漁港部門 (事業整備) 建設計畫 道路部門 (事業整備) 建設計畫 都市公園部門 (事業整備) 建設計畫 1951年起 迄今 共計有道路、港灣、機場、交通安全設施、住宅建設、下水道、廢棄物處理、都市公園、治山、治水、山坡地整治、海岸、土地改良、漁港、沿岸漁場、森林等16個部門公共建設計畫 (一) 他山之石－日本公共建設計畫制度彌足參採 1、日本中長程公共建設計畫基本架構

29. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 －1951年第一次提出漁港整備計畫 －1954年正式核定道路整備計畫，其後相繼策訂治山、 治水等16個建設計畫 16項部門計畫 陸續成型 －13項事業為5年(土地改良10年、漁場及漁港6年) －因應金融危機將13項事業期程延長為7年 －各部門投資規模差異甚大，最大為「道路」78兆日元 ，最小為「沿岸漁場」0.60兆日元。 －16個建設(事業整備)計畫中除了機場、山坡地整治、 海岸等三個部門計畫外、其餘均有法律依據 5年為期整體規劃 投資208兆日元 －依據國家經濟計畫、全國國土開發計畫進行基本想 法諮詢 －聽取地方意見，決定各整備計畫目標整備水準、事 業量、投資規模等研擬長期計畫案 部門主管大臣擬具初步構想 聽取地方意見後 向財務省提出 計畫 研擬審議程序 －計畫於實施年度前一年8月提出，並向財務省交涉 －同時與內閣府及國土交通省進行計畫調整 －調整後，在12月底前確定總投資規模，並取得內閣 會議的了解，再確定事業量，提請內閣會議決議 計畫審議採雙向溝通 2、部門建設(事業整備)計畫沿革及研擬程序

30. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 －基本方針及目標 邁向安全、活力、人性化的經濟社會 改革道路政策推動方案 －子目標及策略 依據基本方針及目標研擬各項子目標及實施策略。 道路發展目標與策略 根據前述所訂策略分別訂定不同衡量指標。例如， －高規格幹道比例由12%提昇至14% －都會區平均公車速度由每小24公里提高至25公里 －主要都會區幹道光纖電纜佈設比例由10%提昇為50% －停車空間比例由53%提昇至62% 道路發展衡量指標 －新道路整備計畫投資規模78兆日元，較上(第11)期實績 716,620億元，增加8.84% －依道路別區分為一般道路29.2兆日元、收費道路17兆日 元、地方道路26.8兆日元、調整費5兆日元 道路建設五年 投資規模 3、部門建設計畫內容重點－以新道路整備五年計畫 (第十 二期1998-2002)為例

31. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 －機關研提重要公共建設計畫時，大多以問題解決導向，個案提 出 －如公路建設達62案，其內容、經費均稱完整，惟從個案尚難 一窺部門整體發展目標，且未有衡量指標，難以評估部門成效 大部分建設計畫仍係個案提出，不易掌握整體方向 －計畫性質相同，分隸不同機關，缺乏整合，無法顧全整體發展 －如住宅計畫有國宅、勞宅、公教住宅、眷村改建、原住民住宅 等，其主管機關分別為內政部、勞委會、人事局、國防部、原 民會等 部分計畫缺乏整合 －如已有全國性區域排水計畫 －又另提南科、東港溪排水等 同性質計畫有彙總性計畫，又有專案型個別計畫 (二) 我國現行公共建設計畫缺失 我國雖自民國67年即推動公共建設計畫，惟迄今為止，猶未 建立法制化的中長程公共建設制度。茲從計畫、預算及預算 分配三個層面分別說明如次： 1、計畫層面 31

32. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 －我國目前中央政府總預算之編製 依「用途別」以「經常門」及「資本門」表達。 依「政事別」以「經濟發展支出」等九大政事表達。 依「機關別」以「業務計畫」及「工作計畫」表達。 －日本政府預算中明列「公共建設」預算 現行預算科目表達 不易瞭解公共建設全貌 已列在部會預算之計畫，另在公共建設計畫預算額度提列性質相同計畫，重複編列 －92年度重大公共建設額度1,404億元。 －各部會主管公共建設約300億元，部分主管部會，限於預算 額度，於公共建設額度提列性質相同計畫，重複爭取經費 －如改善農田水利設施計畫 －根據86至88年先期作業計畫審查，各機關所提計畫需求數 約為核列數之3倍 －政府財政日趨緊絀，各機關於計畫研提時，應就政府施政 優先順序、財務負擔能力及財源籌措作有效之安排，具自 償性計畫鼓勵民間參與，益形重要。 政府財政日趨緊絀 研提計畫應有自籌 財源之考量 2、預算層面

33. 五、建構國家中長程公共建設計畫的必要性 －各主管機關為推動相關計畫，積極爭取預算，因額度限制 ，無法滿足個案需求 －為平衡預算，勢必就個別計畫有所割捨，有必要建立具整 體目標及中長程財務規劃之計畫制度 欠缺部門整體規劃 增加年度預算審查困難 個案審議公共建設經費 欠缺部門資源分配機制 －政府歷年辦理重要公共建設計畫均係就個案進行審查， －欠缺由上而下部門資源分配機制 －以92年度為例，公共建設預算約6,257億元 ．經建會審議10億元以上重大公共建設 1,982億元 ．各部會10億元以下重大公共建設 302億元 ．特種基金 2,423億元 ．地方政府 1,550億元 年度公共建設預算 經費約6千餘億元 經公共建設先期計畫審查約1,982餘億元 3、預算分配層面

34. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 中長程公共建設計畫攸關國家長遠發展 應審慎規劃 －目前公共建設計畫分由中央各部會及地方政府按其業務需求 自行規劃設計推動執行，以致事權分散，無法具體呈現國家 建設效益 －亟需建構長遠規劃、整合性、系統化的中長程公共建設計畫 制度 中長程公共建設計畫應具備整合性、 系統化的功能 －扮演國土綜合開發計畫、區域發展計畫及經建計畫的上位指 導綱領角色 －穩定地整合、協調、管制中央與地方政府公共建設計畫 －並作為政府與民間建立長期夥伴關係依據 中長程公共建設計劃為國家建設上位指導綱領 (一)國家型中長程公共建設計畫制度之定位 －公共建設為國家競爭力主要指標，更直接攸關國民生活福祉 －政府以往均編列大量預算投入各項公共建設，以確保經濟穩 定成長，創造就業機會，改善民眾生活品質 －近年來，即興式的公共建設，不但投資量能不足，更欠缺長 遠發展方向及展望 －公共建設規劃必需具備前瞻性、開拓性 34

35. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 中長程公共建設計畫 經濟建設計畫 國土綜合開發計畫 部 門 別 部門別建設計畫 部門別建設計畫 部門別建設計畫 次 類 別 次類別 建設計畫 次類別 建設計畫 次類別 建設計畫 次類別 建設計畫 次類別 建設計畫 次類別 建設計畫 個別計畫 個別計畫 個別計畫 個別計畫 個別計畫 個別計畫 個別計畫 (二) 國家中長程公共建設計畫架構圖 －分9大部門、23次類別 35

36. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 政府公共建設計畫9大部門23次類別 交通建設 農業建設 公路 衛生福利 農業建設 衛生醫療 軌道運輸 社會福利 都市建設 住宅 航空 能源開發 下水道 港埠 油氣 通信資訊 電力 都市開發 觀光 文教設施 教育 環境保護 垃圾處理 水利建設 水資源 文化 污染防治 防洪排水 體育 國家公園 工商設施 工商設施 (二) 國家中長程公共建設計畫架構圖 36

37. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 －各主管部會依據經濟建設計畫及國土綜合開發計畫，研提各部門 及次類別至103年之十年展望與方向，訂定總目標及子目標 －作為四年建設計畫之方向指導，並勾勒出十年發展藍圖，說明未 來主要建設內容。例如:未來十年我國需要幾座機場、水庫等 研擬部門、次類別十年展望 (94-103年度) －各部門次類別主辦機關依據所訂定之十年展望 －考量中程國家建設計畫、國際競爭力評比及地方需求等，並結合 地方政府、學者專家共同參與，訂定四年(94-97年度)目標 研擬部門、次類別四年目標、政策、策略與 具體內容(94-97年度) －各部會所擬次類別計畫內容如有跨機關應先整合後再送請各部 門主辦機關整合為部門發展計畫 －例如：文教設施部門主辦機關教育部，應負責整合教育、文化 、體育等次類別；都市建設部門主辦機關內政部應負責整合住 宅、下水道、都市開發等次類別 整合部門建設計畫 (三)具體做法 配合第14期(民國94-97年)中程經濟建設計畫，自94年度開始，每四年 研擬我國「中長程公共建設計畫」，其具體作法如下： 1. 研擬部門、次類別十年展望(94-103年度)及四年(94-97度) 目標、政策 、策略與具體內容 37

38. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 各級政府財政限制 國土規劃 地方政府需求 及發展特色 中央政府 施政目標 中央及地方政府 協商會議 中央辦理重大公共建設 ．全國一致標準屬中央應辦者 ．如機場、國際商港 ．由中央部會、經建會審議後 提出 中央補助辦理公共建設 ．可因地制宜工程 ．中央補助地方辦理 ．如下水道、區域排水工程 ．由中央部會、經建會審議 後提出 地方自行辦理公共建設 ．屬因地制宜由地方辦理， 中央協助者 ．如鄉道、地方公園、市場 ．尊重地方自治精神，地方 自行審議，經建會統計需求 參考 中央公共建設計畫 地方公共建設計畫 統計 2.中央、地方工作團隊透過協商會議共同規劃（中央、地方） 政府中長程公共建設計畫 38

39. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 3.推動建立公共建設預算科目，以呈現公共建設全貌，並 與經濟成長目標連結 中央公務預算 人事費+業務費+…+公共建設 公共建設預算 非營業基金 人事費+業務費+…+公共建設 政府預算 用地費+固定資本形成 經濟成長 地方政府預算 人事費+業務費+…+公共建設 公營事業預算 用地費+固定資本形成 營業基金 人事費+業務費+…+公共建設 39

40. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 年度 預算 來源 92 年度 94 年度 95 年度 96 年度 97 年度 中央公務預算 2,284 2,791 2,903 3,019 3,139 非營業基金 512 545 603 633 678 地方預算 1,550 1,600 1,630 1,665 1,680 營業基金 1,911 1,980 2,027 2,089 2,150 合 計 6,257 6,916 7,163 7,406 7,647 設定經濟成長目標 ．適度增加政府投資預 算→逐步達到政黨輪 替前5,200億元目標 4. 審慎規劃公共建設財務需求，確保計畫財源及工程延續性 公共建設預算規模建議 單位:億元 政府公共建設 預算 固定資本形成 政府 94→4,936億元 95→5,136億元 96→5,317億元 97→5,497億元 政府 94→4,655億元 95→4,864億元 96→5,062億元 97→5,260億元 嚴守財政紀律 恪遵公債法規定舉債 ．考量債務負擔能力及 限制→檢討舉債空間 及無效率支出 公營事業94→1,980億元 95→2,027億元 96→2,089億元 97→2,150億元 公營事業 94→2,158億元 95→2,189億元 96→2,035億元 97→2,050億元 強化計畫規劃評估 審慎提出計畫 ．慎選養雞生蛋公共建 設→取代債留子孫的 低效率選舉工程 註：1.年度固定資本形成＝年度公共建設預算＋保留款－土地等移轉性支出＋其他資本支出 －未支用預算 2.九十四至九十七年度公共建設公務預算係依八十九年公共建設額度，依每年 5％成長率 設算 3.非營業基金係考量重大公共建設如：南部國際機場，科學園區等政策需要編定；營業 基金係依目前重大公共建設估算，未來將隨民營化進程及市場狀況修正 40

41. 六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法六、建構國家中長程公共建設計畫制度的架構與做法 －各部門(含次類別)四年建設計畫擬定後，經建會會同 相關機關審議並報院核定 －審議各部門四年計畫所列展望、目標、政策、策略及 衡量指標等是否允當妥適 －考量工程計畫規劃成熟度、民眾接受度、對環境衝擊 及排擠效果 審議部門、次類別 四年建設計畫 －各部門建設計畫經核定後，行政院彙編「中華民國第一 期四年(94-97年度)公共建設計畫」。 彙編中長程計畫 (94-97年度) －透過年度公共建設計畫先期作業，就財政狀況、計畫執 行情形及重大計畫等進行審查 －完成「中華民國第一期第一年(94年度)公共建設計畫」。 研擬年度計畫 (94年度) 5.落實部門及次類別四年建設計畫審議，提昇計畫效益及 可行性 41

42. 七、我們應堅持的看法與理念 1、公共投資在經濟成長中扮演兩個角色：第一，公共投資為總需求 的項目之一，不但可直接促進總需求擴張，更可作為平衡或彌補 出口及民間投資不足的缺口；第二，公共投資的範疇多屬具外部 效應的基礎設施投資，有利產業群聚的形成及技術的擴散。政府 若欲以短期節流措施縮減財政赤字，應致力於經常門支出的減少 ，而盡量維持資本門支出之合宜增加，以避免斲傷長期經濟發展 潛力。 2、政府投資的貢獻度雖然祇占國內生產毛額約 6 ％，但卻具有帶動 經濟成長的引擎效果，而良好的政府投資規劃與穩健制度性的中 長程公共建設計畫可以影響且牽動人民對國家的信心，進而帶動 占國內生產毛額60％民間消費與占16％的民間投資，使其發揮對 經濟成長應有的貢獻。 3、我們主張經濟發展支出應與社會福利支出並重，我們認為應以公 共投資提升國民所得中政府固定資本形成毛額，從目前偏低的每 年4100億元，儘速回復到政權輪替前之5200億元水準，畢竟公共 投資對經濟成長的乘數效果有 1.17倍，是增加國家總體產出不可 或缺的動能之一。

43. 七、我們應堅持的看法與理念 4、芝加哥大學經濟學教授，亦為諾貝爾經濟學獎得主Lucas 指出，公共投資政策之有效性取決於消費者及企業對於經 濟前景之預期。若大家對經濟前景不看好，在理性預期及 理性的決策下，民間跟進擴大支出的可能微乎其微。換言 之，公共投資政策之效果繫乎民眾對於政府政策穩定性、 連續性與執行力及對政經環境改善決心等之信心。2000年 10月，政府逕行宣布核四停建，衝擊國內外企業投資信心 ，造成2001年民間投資巨幅衰退，比前一年減少 4500億元 ，足為殷鑒。記住！5年5千億也抵不過核四公投所帶來的 投資信心破壞效果。

44. 七、我們應堅持的看法與理念 5、總預算具有調度全國總資源供需及分配之作用，而追加 預算，依照預算法第七十九條規定，係在法律變更的情 事下，始得提出；特別預算，依同法第八十三條規定， 更僅限於（ 1）國防緊急設施或戰爭 （2）國家經濟重 大變故（ 3）重大災變及（ 4）不定期或數年一次之重 大政事等事由，始得於年度總預算外提出。我們主張所 有公共建設支出預算，除有上述情形者外，均應回歸總 預算常軌，受相關法令拘束，不宜違法創設例外，編製 非常態之追加或特別預算，破壞財政紀律，並造成總預 算失真。我們尤其不能認同，無優先順序、欠缺整體規 劃及成本效益分析之公共投資計畫。

45. 七、我們應堅持的看法與理念 6、我們應重申任何選舉政見，均應明確依法指出財源；如 需舉債，也必須嚴守財政紀律，不應任意以特別預算來 排除公共債務法、預算法等財政規範之限制。雖然公共 債務法的制定，嚴格規範了財政紀律，壓縮了政府舉債 籌措公共建設財源的施政空間。但事實上，只要執政團 隊有願景、有執行力，致力改善投資環境，鼓勵民間參 與公共建設，持續經濟成長，債務不會「淨增加」，債 務餘額占GDP比率也不會提高。退步言之，縱使公共投 資規模難以擴大，也可藉由整合公共建設預算資源，調 整公共投資分配方向，朝小型化、民間化及地方化推展 ，以減少漏損（leakage），來提高乘數作用。

46. 七、我們應堅持的看法與理念 7、我們應對民眾承諾，國親勝選後，將民進黨政府已提出 的5年5千億建設計畫，交由各部會整體評估，配合第14 期經濟建設計畫( 2005-2008），優先納入第一期中長程 公共建設計畫內。 8、我們寧可繼續在野，也絕不可濫開政策支票，放棄公義。 尤其，我們絕不能為這一代人民一時的選票，犧牲下一 代人民幸福與未來；更不能為了追逐短暫執政權力，犧 牲民眾永遠的福祉。