การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่

1. การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ ศ.ดร.อุดม ทุมโฆสิต ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษาและพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์(NIDA)

2. ปรัชญาการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ปรัชญาการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ หมายถึง ปรัชญาการปกครองท้องถิ่นในระบอบ การปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่ง ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ในการปกครองตนเอง ภายใต้กฎหมายและความร่วมมือกับรัฐ 1

3. ปรัชญาการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยปรัชญาการปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย 1. การปกครอง คือ การใช้อำนาจอธิปไตยเพื่อรักษา/พัฒนา/จัดสรรผลประโยชน์ของชาติให้เกิดความมั่นคง ก้าวหน้า ประชามีความสุขอย่างเท่าเทียม 2. อำนาจอธิปไตยในระบอบประชาธิปไตย หมายถึงอำนาจทางปกครองในรัฐหนึ่งรัฐใดที่มีลักษณะ 1) สูงสุด (supremacy) 2) สัมบูรณ์ (absolute) 3) ไร้ข้อจำกัด (unlimitted) 2

4. 3. การใช้อำนาจการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจึงมีลักษณะ : 1) อำนาจเป็นของปวงชน เพื่อปวงชน และโดยปวงชน 2) การใช้อำนาจเป็นไปตามกรอบสัญญาประชาคม (รัฐธรรมนูญ) 3) อำนวยความสุขให้ประชาชนอย่างเท่าเทียม 3

5. 4. เขตแดนของชาติแบ่งเป็น ชาติ & ท้องถิ่น การจัดสรรอำนาจในการปกครองจึงควรมีความสมดุลระหว่างชาติ & ท้องถิ่น 5. หากรวมศูนย์ไว้ที่ชาติ ท้องถิ่นจะอ่อนแอไร้การพัฒนา ยากจน แต่หากอำนาจในระดับชาติน้อยเกินไป ท้องถิ่นเข้มแข็ง ชาติอ่อนแอ ขาดความมั่นคง ฉะนั้น ศาสตร์และศิลป์ที่สำคัญของการปกครอง คือ การจัดสรรอำนาจระหว่างชาติ&ท้องถิ่น ให้สมดุล 4

6. จัดการปกครองอย่างไรจึงจะมีประสิทธิภาพ :หลักการเป็นอย่างไร? 5

7. ประสิทธิภาพ & ไม่มีประสิทธิภาพ เป้าหมาย รูปแบบ ผู้ใช้อำนาจ (รัฐบาล) กลาง & ท้องถิ่น ประชาธิปไตย & เผด็จการ 1. พิจารณาองค์ประกอบทางการปกครอง 2 แนวทางที่ขัดกัน 6

8. 2. รูปแบบที่ดี ไม่มีประสิทธิภาพ (ไม่ดี) ไม่ดี ไม่ดี ประสิทธิภาพ (ดี) ดี ดี ประชาธิปไตยแบบรวมอำนาจแต่มี ประสิทธิภาพ (พอใช้) ประชาธิปไตยแบบกระจายอำนาจและมีประสิทธิภาพ (ดีมาก) ประชาธิปไตย (ดี) รวมอำนาจโดย เผด็จการแต่มี ประสิทธิภาพ (ไม่ดี) กระจายอำนาจ โดยเผด็จการแต่มีประสิทธิภาพ (ไม่ดี) เผด็จการ (ไม่ดี) กระจายอำนาจ (รัฐบาลท้องถิ่น) รวบอำนาจ (รัฐบาลกลาง) 7

9. 3. วิธีการ : รัฐบาลกลางเข้มแข็ง ท้องถิ่นเข้มแข็ง เสมอภาค และสมดุล หลักการปกครองท้องถิ่น 1. ยึดหลักท้องถิ่นปกครองตนเอง : ปัญหาท้องถิ่นแก้ไขโดยท้องถิ่น 2. ท้องถิ่นพึ่งตนเอง : หารายได้เองเป็นหลัก 3. ท้องถิ่นควบคุมกันเอง : ตรวจสอบควบคุมโดยสภา/ประชาชน/ผลงาน รัฐบาลกลางกำกับดูแลเท่าที่จำเป็น 4. รัฐบาลกลางสนับสนุนท้องถิ่น ท้องถิ่นสนับสนุนรัฐบาลกลาง โดยจัดอำนาจหน้าที่ให้เหมาะสมสัมพันธ์กัน 8

10. หลักการปกครองของรัฐบาลกลางหลักการปกครองของรัฐบาลกลาง 1. สนองเป้าหมายชาติ : พัฒนา แข่งขัน มั่นคง และเป็นสุขอย่างเท่าเทียม 2. ทำหน้าที่ระดับชาติที่ท้องถิ่นทำไม่ได้ : เช่น ความมั่นคง เศรษฐกิจ/การเงินในภาพรวม การศึกษาในภาพรวม 3. สนับสนุนท้องถิ่นให้ทำการปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพ (empower & partner) 4. สร้างความเสมอภาคในเรื่องสุข/ทุกข์ 9

11. 4. ข้อเท็จจริงปัจจุบัน 1. รัฐธรรมนูญดีมาก เพราะเป็นไปตามหลักการการจัดการ- ปกครองที่ดีแล้ว เช่น หมวด 1 บททั่วไป ม.2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ม.3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ 10

12. ม.78 วรรค (3) กระจายอำนาจให้ อปท. พึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้ อปท.มี ส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้ง โครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่งถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็น อปท. ขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น 11

13. หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ม.281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ อปท. ตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชน ในท้องถิ่น และส่งเสริมให้ อปท. เป็นหน่วยงานหลักในการ จัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิ จัดตั้งเป็น อปท. ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ 12

14. ม.282 การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่ จำเป็น และมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบของ อปท. ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติโดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศ เป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้ 13

15. ม.282 (ต่อ) ในการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่ง ให้มีการกำหนด มาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้ อปท. เลือกไปปฏิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและ ความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและประสิทธิ-ภาพในการบริหารของ อปท. ในแต่ละรูปแบบ โดย ไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการของ อปท. รวมทั้งจัดให้มีกลไก การตรวจสอบการดำเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก 14

16. 2. กฎหมายประกอบไม่ดี เพราะมีการกำกับดูแลที่มากเกินไป จน ทำให้ท้องถิ่นขาดอิสระ เช่น ให้อำนาจ ผวจ. นอภ - เรียกบุคคลมาชี้แจง (ม.9) - เรียกเอกสาร/หลักฐานมาตรวจสอบ (ม.90) - แนะนำตักเตือนให้กฎหมายตาม (ม.90) - ระงับการปฏิบัติ (ม.90) - นายก อบต. ที่ฝ่าฝืนคำสั่งถือว่าไม่ผูกพัน อบต. (ม.90) - ยุบสภา อบต. (ม.91) - มีอำนาจสอบสวนฝ่ายบริหาร & สภา หากฝ่าฝืนคำสั่ง (ม.92) - ปลดออกจากตำแหน่ง (ม.92) - อนุมัติ/ไม่อนุมัติข้อบัญญัติ 15

17. ควรแก้ไขอย่างไร 16

18. แก้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ดีขึ้น โดยยึดหลัก 1. กระจายอำนาจและภารกิจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นและเปลี่ยนบทบาทส่วนกลางเป็นผู้สนับสนุน 2. พัฒนาประชาชนให้มีส่วนร่วมอย่างเข้มแข็งในการปกครองแบบประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับท้องถิ่น 3. พัฒนาท้องถิ่นให้มีสมรรถนะทางการปกครองและการบริหารสูง 17

19. แก้กฎหมาย (ต่อ) 4. ลดอำนาจการควบคุมของส่วนกลางส่วนภูมิภาคลง ให้เหลือเท่าที่จำเป็นจริงๆ 5. การกำกับดูแลการใช้อำนาจอธิปไตยในระดับท้องถิ่น ควรจะทำเหมือนระดับชาติ คือ ต้องใช้วิธีสร้างสมดุลระหว่าง อำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ 6. จัดระบบความร่วมมือและการถ่วงดุลระหว่างท้องถิ่น/ชุมชนและองค์กรอื่นๆ ในสังคมให้เหมาะสม 18

20. โดยสรุป การใช้อำนาจทางปกครอง & การกำกับดูแลควรเน้นกระบวนการนิติบัญญัติ กระบวนการประชาชน และระบบศาสตร์ โดยส่วนภูมิภาคมีบทบาทเป็น Inspector & facilitator ก็พอ 19

21. ฝ่ายนิติบัญญัติ ฟ้อง การกำกับดูแลโดยสภา การกำกับดูแลโดยศาล ตรวจสอบให้ เป็นไปตามกฎหมาย ผวจ. นภอ. ฝ่ายบริหารท้องถิ่น ศาล ตรวจสอบและกำกับดูแลโดยประชาชน ประชาชน ฟ้อง ฟ้อง 20

22. สอบถาม & อภิปราย 21