FTA ช่วยการส่งออกของไทย จริงหรือไม่ ?

1. FTA ช่วยการส่งออกของไทย จริงหรือไม่ ? โดย อาชนัน เกาะไพบูลย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2. เค้าโครงการนำเสนอ • ความสำคัญของปัญหา (Issues) • วิธีการศึกษา (Methodology) • ทำไมประเทศไทยจึงเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจ • กรอบแนวคิดทางทฤษฎีเกี่ยวกับ FTAs • ผลการศึกษา • สรุปและข้อเสนอแนะ

3. ความสำคัญของปัญหา • ประเทศต่างๆ หันมาทำข้อตกลงการค้าเสรี หรือ FTAs (Free Trade Agreements) โดยเฉพาะในลักษณะที่เป็นทวิภาคี เนื่องจากความล้าช้าในการเปิดเสรีตามกรอบพหุภาคี (WTO) • FTAs น่าจะช่วยผลักดันให้มีการเปิดเสรีเร็วขึ้น • การขยายตัวของ FTAs จะนำไปสู่การเปิดเสรีการค้าโลกในที่สุด

4. FTAs เป็นการเปิดเสรีแบบเลือกปฎิบัติ และมีเงื่อนไข นั่นคือ เปิดเสรีให้กับประเทศสมาชิกเท่านั้น และ เฉพาะกับสินค้าที่มีการแปรรูป/ผ่านการผลิตในประเทศสมาชิกอย่างมีนัยสำคัญ (กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิด หรือ RoO) • RoO มีบทบาทสำคัญที่กำหนดว่าจะ FTA จะนำไปสู่ TradeLiberalization หรือไม่ ? • จำนวน Bilateral FTAs ที่เพิ่มขึ้นสร้างความสลับซับซ้อน RoO ที่มักจะแตกต่างกันไปตามแต่ละ FTA (Spaghetti Bowl Effect)

5. ในความเป็นจริง RoO ถูกนำมาใช้ในการกีดกันทางการค้า • งานศึกษาที่ผ่านมาซึ่งมักจะประเมินผลกระทบของ FTAs โดยการทำ Policy Simulation Experiment จากแบบจำลอง GTAP ผลของRoO ไม่ได้ถูกรวมเข้าไปในการวิเคราะห์ • Contribution ของงานวิจัยฉบับนี้ต่อองค์ความรู้รวม คือ วิเคราะห์ผล FTA โดยให้ความสำคัญกับผลต่อการส่งออก โดยผนวกผลของ RoO เข้ามาในวิเคราะห์

6. วิธีการศึกษา • วิเคราะห์ลักษณะทางเศรษฐกิจของประเทศคู่สัญญา FTAs กับไทย • คำนวณดัชนีวัดความสามารถในการปฎิบัติตาม RoO และประเมินโอกาสที่ RoO จะบิดเบือนความสามารถในการส่งออก • การวิเคราะห์อัตราการใช้ประโยชน์ FTAs (FTA Utilization Rate) • Firm Interview กับอุตสาหกรรมที่มีการใช้ประโยชน์จาก FTA (รถยนต์)

7. ทำไมประเทศไทยจึงเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจทำไมประเทศไทยจึงเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจ • Classic Case ของ Export-led Growth Phenomenon • ในช่วง 2- 3 ปีที่ผ่านมามีความกระตือรือร้นในการเจรจา FTAs อย่างมากเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ • ปัจจุบันมี FTAs หลายๆข้อตกลงที่เริ่มบังคับใช้ไปแล้วระยะหนึ่ง เช่น AFTA FTA ไทย-จีน, ไทย-ออสเตรเลีย, ไทย-นิวซีแลนด์ และไทย-อินเดีย

8. แนวคิดทางทฤษฎีเกี่ยวกับ FTAs และผลกระทบ • FTAs เป็นการเปิดเสรีแบบเลือกปฎิบัติและมีเงื่อนไข • เลือกเปิดเฉพาะกับประเทศสมาชิกก่อให้เกิดทั้งผลการค้าขยายตัว (Trade Creation) และเบี่ยงเบนจากประเทศที่มีประสิทธิภาพนอกสมาชิกมายังประเทศสมาชิก (Trade Diversion) • เปิดเสรีเฉพาะเฉพาะกับสินค้าที่มีการแปรรูป/ผ่านการผลิตในประเทศสมาชิกอย่างมีนัยสำคัญ หลักเกณฑ์ที่ใช้ในการพิสูจน์เรียกกันทั่วไปว่า “กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิด หรือ RoO”

9. ประเด็นสำคัญเกี่ยวกับ RoO • RoO แม้จะเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อป้องกันปัญหาจากโครงสร้างภาษีนำเข้าระหว่างประเทศสมาชิกที่อาจลักลั่นระหว่างกันได้ (Trade Deflection) แต่ในความเป็นจริง หลายๆ ประเทศใช้ RoO มาเป็นเครื่องมือกีดกันทางการค้าได้ • RoO ถูกกำหนดได้ในหลายๆ ลักษณะ เช่น • การกำหนดสัดส่วนมูลค่าวัตถุดิบขั้นต่ำที่สินค้านั้นๆ ต้องใช้จากประเทศสมาชิก (เช่น FTAs ไทย-อินเดีย หรือ AFTA)

10. การกำหนดว่าสินค้าต้องมีการเปลี่ยนพิกัดภาษี (เช่นกรณี FTA ไทย-นิวซีแลนด์และ ไทย-ออสเตรเลีย ) • การกำหนดว่าขั้นตอนการผลิตบางขั้นเฉพาะหรือวัตถุดิบเฉพาะบางรายการต้องดำเนินการหรือมาจากประเทศสมาชิกเท่านั้น (เช่น สิ่งทอและเสื้อผ้าใน AFTA)

11. ROO มีโอกาสที่จะแตกต่างกันไปตามสินค้า และในสินค้าหนึ่งๆ อาจแตกต่างกันได้ตาม FTAsได้ เช่น FTA ไทย-ออสเตรเลีย (Annex 4.1) • รถยนต์ กำหนดให้ต้องมีการเปลี่ยนพิกัดและต้องใช้ชิ้นส่วนในประเทศสมาชิกไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 • สิ่งทอ กำหนดให้ต้องมีการเปลี่ยนพิกัด (HS6302) และต้องใช้ชิ้นส่วนในประเทศสมาชิก ไม่น้อยกว่าร้อยละ 55 และต้องทำการ ฟอกผ้าภายในประเทศสมาชิก

12. เสื้อผ้า กำหนดให้ต้องมีการเปลี่ยนพิกัดและเสื้อผ้า กำหนดให้ต้องมีการเปลี่ยนพิกัดและ (HS6210) ต้องใช้ชิ้นส่วนในประเทศสมาชิกไม่ น้อยกว่าร้อยละ 55 และต้องทำการตัด เย็บภายในประเทศสมาชิก RoO ใน AFTA กำหนดสัดส่วนการใช้วัตถุดิบในกลุ่ม ASEAN ไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ยกเว้นสิ่งทอและเครื่องนุ่งห่ม (HS 50-63) ที่ใช้หลัก Substantial Transformation เพิ่มเติม

13. การกำหนด ROO จึงเสมือนเหมือนกับการบังคับว่าใช้ชิ้นส่วนจำนวนหนึ่งจากประเทศสมาชิก และ ‘อาจจะ’บิดเบือนการใช้สัดส่วนการผลิตจากระดับที่ได้ประสิทธิภาพสูงสุดได้ • การมี FTAs ไม่ได้หมายความว่า ผู้ส่งออกทุกคนที่จะส่งไปประเทศสมาชิกโดยใช้สิทธิพิเศษ(ทางภาษีนำเข้า)ตาม FTAs เสมอไป

14. การเลือกใช้ FTAs หรือไม่ขึ้นอยู่กับ 1. ต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการปฎิบัติตาม ROO • ต้นทุนด้านการปฎิบัติตาม ROO • ต้นทุนด้านเอกสาร (เช่น การขอใบรับรอง c/o) 2. อัตราภาษีปกติที่บังคับใช้ (Applied rate)

15. ผลการศึกษา

16. ประเทศไทยกับ FTAs ปัจจุบัน 4 ข้อตกลง (AFTA, FTA ไทย-จีน, FTA ไทย-ออสเตรเลีย, FTA ไทย-นิวซีแลนด์, และ FTA ไทย-อินเดีย) ที่เริ่มมีผลบังคับใช้ และมีอีกหลายๆ FTA ที่อยู่รอลงนาม หรือ อยู่ระหว่างการเจรจา

17. ตารางที่ 1 ลักษณะทางเศรษฐกิจของประเทศคู่สัญญา FTAs ของไทย

18. ตารางที่ 1 (ต่อ)

19. ตารางที่ 2สิทธิพิเศษทางภาษีนำเข้าที่จะได้จาก FTAs ในปี 2005 Note : Margin of tariff preference is the difference between MFN rate and preferential tariff rates in 2005.

20. ประเทศไทยเร่งเพิ่ม (maximize) จำนวน Bilateral FTAs โดยมิได้พิจารณามูลค่าการค้าก่อนทำ FTA, มิได้พิจารณาว่าเป็นประเทศในภูมิภาคเดียวกันหรือไม่ (Natural Trading Partners), หรือ สิทธิพิเศษทางภาษีที่จะได้ สาเหตุการเร่งทำ FTA น่าจะเกรงว่าจะเสียเปรียบในตลาดส่งออก (ทั้งตลาดส่งออกดั้งเดิม และตลาดส่งออกใหม่) แต่จากการวิเคราะห์ลักษณะของประเทศคู่สัญญา FTAs น่าจะเป็นความกังวลเกินกว่าเหตุ

21. โอกาสที่ RoO บิดเบือนการผลิตเพื่อส่งออก • หลักเกณฑ์ที่สะท้อนให้เห็นถึงความยาก-ง่ายของการปฎิบัติตาม RoO คือ ระดับการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ • สินค้าที่มีการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศมาก จะมีโอกาสผ่าน ROO ได้ง่ายกว่า

22. แนวคิดของดัชนี BL (Backward Linkage) • พัฒนาจากกรอบแนวคิด Leontief Inter-industry Accounting • ค่า BL ของอุตสาหกรรม jสะท้อนให้เห็นถึงมูลค่าวัตถุดิบภายในประเทศในการผลิตสินค้าในอุตสาหกรรม j 1 หน่วย

23. สมมติฐาน: อุตสาหกรรมที่มีค่าดัชนี BL สูง น่าจะสามารถปฎิบัติตาม ROO ได้ง่ายกว่าเมื่อเทียบกับ อุตสาหกรรมที่มีค่า BL ที่ต่ำกว่า • หาความสัมพันธ์ระหว่างดัชนี BLกับ Export-Output Ratio (XOR)ของ 92 อุตสาหกรรมที่จำแนกตามตาราง Input-output ปี 2000

24. ตารางที่ 6ดัชนี BLกับ XORของอุตสาหกรรมไทย ปี 2000

25. นัยสำคัญจากความสัมพันธ์เชิงผกผันระหว่างBLกับXORนัยสำคัญจากความสัมพันธ์เชิงผกผันระหว่างBLกับXOR สินค้าที่เราผลิตเพื่อการส่งออก มักจะมีการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศต่ำ ดังนั้นโอกาสที่ RoO จะก่อให้เกิดการบิดเบือนการใช้วัตถุดิบระหว่างประเทศใน และนอกสมาชิกต่อสินค้าส่งออกมีมาก

26. ตารางที่ 4 ดัชนีชี้วัดสำหรับการใช้ประโยชน์ FTAs ของไทยในปี 2005

27. ประเด็นจาก ตารางที่ 5 • ไม่มีความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างรายการที่มี FTA Utilization Rate และรายการสินค้าส่งออกที่สำคัญ (วัดจากสัดส่วนต่อมูลค่าการส่งออกรวมของไทยไปยังประเทศนั้น) • รายการที่มี FTA Utilization Rate สูง มักจะเป็นรายการที่มีสิทธิพิเศษทางภาษีมากๆ (ความแตกต่างระหว่าง Applied และ Preferential Tariffs)

28. HS87 ( ส่วนใหญ่เป็นรถยนต์สำเร็จรูป HS8703-8704) เป็นรายการที่มี FTA Utilization Rate สูงและเป็นรายการสินค้าส่งออกที่สำคัญของไทย • ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ พบว่า • RoO ที่ใช้กับรถยนต์ในปัจจุบันไม่น่าจะส่งผลบิดเบือน • FTA Export Creation ยังมีไม่มากนัก

29. ภาพที่ 5 มูลค่าการส่งออกรถยนต์ของไทยไปออสเตรเลีย, 2001-05 ล้านเหรียญ สรอ.

30. สรุปและข้อเสนอแนะ • ประเทศไทยเร่งทำ Bilateral FTAs เพราะ ความกังวลจะเสียเปรียบในตลาดส่งออก (Fear of Exclusion)แต่ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่าความกังวลน่าจะเป็นความกังวลเกินกว่าเหตุ โดยเฉพาะกับประเทศพัฒนาแล้ว • RoO มีแนวโน้มจะกีดกันการส่งออกของไทย เพราะสินค้าส่งออกของไทยมีแนวโน้มใช้ชิ้นส่วนนำเข้าจากต่างประเทศมาก และอาจไม่ผ่าน RoO ที่กำหนดใน FTAs

31. อัตราการใช้ FTAs ที่ผ่านมาอยู่ในระดับต่ำ และกระจุกตัวอยู่เพียงไม่กี่อุตสาหกรรม ดังนั้น FTA Export Creation ในภาคการส่งออกรวมไม่น่าเกิดอย่างมีนัยสำคัญ • อุตสาหกรรมที่ใช้ประโยชน์จาก FTAs สูง ไม่ใช่สินค้าที่ส่งออกที่สำคัญ ยกเว้น กรณีรถยนต์ CBU • ในขณะที่ผลประโยชน์จาก FTAs ยังไม่ชัดเจน แต่ต้นทุนต่างๆ ที่เกี่ยวกับการทำ FTAs มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะการปั่นทอนความก้าวหน้าในการเจรจา WTO