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5. 政府预算执行

5. 政府预算执行. §1 政府预算执行概述. 政府预算执行的依据. 批准的年度预算是直接依据 《 预算法 》 是基本依据. 政府预算执行的组织体系. 统一领导、分级管理、分工负责 政府是政府预算执行的组织领导机构 国务院的职责 地方各级人民政府的职责. 财政部门是管理机构. 各级财政部门是预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构 财政部门在预算收入执行中的双重身份 统一负责，征收机关 财政部门主管预算资金的分配. 政府预算执行机构. 收入的征收机构： 财政部门、税务机关、海关、国有资产管理部门 出纳机构：国库 支出机构

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5. 政府预算执行

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  1. 5. 政府预算执行

  2. DR.SHI SHAOBIN @SDU

  3. §1政府预算执行概述 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  4. 政府预算执行的依据 • 批准的年度预算是直接依据 • 《预算法》是基本依据 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  5. 政府预算执行的组织体系 统一领导、分级管理、分工负责 政府是政府预算执行的组织领导机构 国务院的职责 地方各级人民政府的职责 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  6. 财政部门是管理机构 各级财政部门是预算执行的具体负责和管理机构，是执行预算收支的主管机构 财政部门在预算收入执行中的双重身份 统一负责，征收机关 财政部门主管预算资金的分配 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  7. 政府预算执行机构 收入的征收机构： 财政部门、税务机关、海关、国有资产管理部门 出纳机构：国库 支出机构 财政部门、银行、其他部门 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  8. 政府预算收入执行 • 缴款依据 • 缴库方式： • 就地缴库、集中缴库、自收汇缴 • 直接缴库、集中汇缴 • 按计划缴库、按实际缴库 • 缴款书 • 收入退库 • 收入库款的收纳、划分、报解 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  9. 政府预算支出执行 • 预算拨款原则 • 按预算计划拨款 • 按事业进度拨款 • 按核定的支出用途拨款 • 按预算级次拨款 • 按库款情况调度资金 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  10. 政府预算支出的拨款方式 • 划拨资金 • 限额拨款 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  11. §2财政国库管理体制和制度 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  12. 原始含义 • 国家金库，是一个存放具体实物、货币和黄金的库房。 • 据世界黄金协会最新公布的数据，目前世界各国国库的黄金总储量为31000多吨，其中储量超过1000吨的国家和国际组织是美国、德国、国际货币基金组织、意大利、法国、中国、瑞士、俄罗斯、日本和荷兰。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  13. 瑞士国库 • 瑞士国库里堆满了黄金是众所周知的事。现在各国的货币发行量，早已不与它们国库的黄金存量挂钩，但瑞士除外。瑞士国库里始终储备着足够的黄金，因而至今仍然保持着全世界惟一的金本位制。 • 瑞士国库目前有黄金储备2590吨，约占世界各国国库黄金总储备量的7.7%。按人均算，瑞士是全球人均拥有黄金量最多的国家。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  14. 瑞士国库 • 瑞士国库里的黄金，部分存放在伯尔尼瑞士联邦政府大楼和联邦议会大厦前面的广场地下深处。它处在地下百米处的防核弹掩体内。 • 根据瑞士国库管理法，存入国库的黄金不能轻易动用，若要减持国库黄金存量，则必须经全民公决，征得多数公民同意后政府方可动用。瑞士社民党发动议员向联邦政府多次施压，要求政府将过剩的黄金抛售，用所得款项进一步改善养老福利，然而，瑞士国库一次次地顶住了压力，不让动用。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  15. 纽约联邦储备银行的地下金库 • 地下金库中储存着约900亿美元(约500亿英镑)的黄金，约占全球官方黄金储备的四分之一，金库中所有黄金加起来，重达7000多吨。地下金库被分隔成了122个库房，最大的库房可以存放大约10．7万块金锭。 • 该地下金库的安全系统可说处于世界的顶尖级。一有风吹草动，整个地下金库能在28秒钟之内彻底封闭，里面的空气最多供一人呼吸7-8小时 • 在纽约联邦储备银行地下金库900亿美元的黄金储备中，只有约5％属于美国，其余部分大多数属于外国政府和各国银行。二战爆发后，许多欧洲国家都将黄金运送到这里储存，战后，他们也没有将黄金运走。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  16. 中国台湾地区金库 • 根据台湾“中央银行”公布的资料，目前储藏在山洞里的黄金总重量，约合4亿克(约400吨)。按照目前的黄金市场价格，价值大约为125亿美元。 • 当初蒋介石从大陆带去的黄金，几乎都快花光了，目前只占山洞内所有黄金储量的7%，其余的黄金都是后来在美国政府的逼迫下所买的。1950年6月，当时“中央银行”总裁报告指出，1950年以来，运至台湾的“国库存金”，共375.5万两。但至当年5月底，共耗掉321.2万两，仅剩54.2万两。上世纪80年代，美国与台湾地区的贸易往来中，逆差非常大，因此强迫台当局向美国购买黄金。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  17. 现代国库的功能 • 现代国库的职能已经由传统的“库藏”管理发展成包括控制预算资金，管理政府现金和债务，处理政府的支付，开发、维护相应的管理信息系统等宏观财政管理和微观财政控制领域，实际上是在全面履行财政管理的职能。 • 现金管理、管理政府银行帐户、财务规划和现金流量预测、公共债务管理、管理国外赠款和国际援助对等基金、金融资产管理。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  18. 1.现金管理 • 国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，以实现国库现金余额最小化、投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动，是现代财政国库管理的重要组成部分。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  19. 现金管理的主要内容 • 控制现金的流量：要求尽量缩短收到现金与实施支出规划时可得到的现金之间 的时间间隔。 • 在国际上，各国实施国库单一账户改革后，都陆续对闲置库款实施现金管理，在确保支付安全的前提下压缩库款现金。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  20. 我国的国库库底资金余额量 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  21. 我国国库现金余额的成因 • 因为政府预算在执行过程中，各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律，导致国库收入和支出的现金流不能完全匹配；加上预算实际执行数和计划数经常存在差异，当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  22. 如何管理？ • 借鉴经济合作暨发展组织(OECD)国家的经验，基于对国库资金的动态分析，首先确定一个国库库底资金的最低额度，同时也确定一个常规库存资金数量的控制目标。当国库资金低于或超过这一常规额度时，通过发行债券或央行购买、出售债券，使国库资金在满足正常开支的情况下接近常规目标，以追求存量小、管理成本低的效果，并使财政库内资金具有应付一般突然支出的必要储备，同时也有利于发挥央行宏观调控的职能。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  23. 改革实践 • 2006年财政部、中国人民银行颁布《中央国库现金管理暂行办法》 • 在国库现金管理初期，主要实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式。2006年8月30日－9月5日，财政部面向全国银行间债券市场实施了首次中央国库现金管理买回国债操作，共买回年内到期的三期记账式国债186亿元，消化库款191亿元，获得国库资金净收益约0.44亿元。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  24. 2.管理政府的银行帐目 • 无论收支的形式如何，国库都必须负责监督政府的所有银行帐目，在商业银行参与的情况下，银行方面的组织安排必须通过谈判确定，并且需要与国库签定合同，这有助于改进政府对现金与预算的管理。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  25. 3.制定财务计划和预测现金流量 • 财务计划包括现金计划及与之相关的借款计划 • 实施国库资金动态分析，合理搭配收入与支出的时间、金额等要素。将每天国库的收支变动、银行体系流进和流出资金的状况、各类证券交易情况等都纳入分析的范围，总结其中的规律，并根据预算的收支规模安排与进度安排，预测日后政府应兑付的所有公债的本金和利息，以及未来的收支变化趋势，从而及时采取均衡国库收支的相应政策措施，指导库底资金的合理运作。　 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  26. 4.债务管理 • 涉及两方面： • 通过政府借款为财政赤字融资，在这样做时必须满足预先设立的财政约束（例如债务GDP比率）； • 国库系统通过对政府债务的运作（包括管理国库券的发行），使之成为货币政策的组成部分，以此控制银行系统的流动性并满足货币政策目标。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  27. 国库的管理体制 • 独立国库制 • 委托国库制 • 银行制 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  28. 独立国库制 • 专设独立国库，办理财政预算的出纳业务 • 优点：严格执行财务管理上的分权制衡原则，国家财力高度集中，不但融通方便，且可以严格控制和监督各项预算收支，使得各有关部门无法营私舞弊。 • 个别国家把这一机构划归国会直接领导 • 缺点：自设国库费用较大，容易引起财政资金在国库的限制沉淀 • 只有少数国家采用。如，芬兰 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  29. 委托国库制 • 国家政府不独立设置国库机构，委托中央代理国库业务，负责财政收支的出纳、保管和划拨等工作。 • 即将财政收入的收纳、划分、报解和财政支出的拨付等业务一律委托银行经理，财政不设国库机构，只是通过各级财政总预算会计，同银行的国库发生存款和信息的业务联系，以掌握财政资金的收、支和库存动态。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  30. 委托国库制 • 委托国库制的最大优点是可以利用银行的设备及人力，节省费用开支。 • 最大的缺点是国库管理难度较大，国库业务常常得不到重视，效率较低下。这些在我国表现得较为明显。 • 现今世界各国，凡经济较为发达的国家，如美国联邦财政委托联邦储备银行代理国库，英国、德国、日本、韩国等绝大多数国家都采用此种类型。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  31. 银行制 • 政府不自行设立国库机构，也不委托央行代理国库业务，而是政府财政部门在银行开立账户办理收支业务，将预算收入存入银行，银行按存款办法办理，实行存款有息，结算付费。 • 财政账户性质与银行存款账户一样 • 美国的州和地方财政实行银行存款制，我国香港地区和蒙古国也是如此 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  32. 我国国库管理体制 • 我国实行委托国库制 • 由中国人民银行经理国库，执行预算出纳业务 • 现实中，实行国库业务同时由中国人民银行经理和商业银行代理的办法

  33. 中国的委托金库制设立的原因 • 传统的延续： • 1908年的大清银行，确定为国家银行，准许经理国家事务和公家一切款项； • 1911年，大清银行改为中国银行，为北洋政府代理国库； • 1928年成立中央银行，为南京政府代理国库。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  34. 中国的委托金库制设立的原因 • 当时中国人民银行代理国库的优势 • 银行机构遍及城乡； • 政府预算资金的上下划转可以充分利用银行系统； • 通过银行进行及时的信息反馈； • 财政资金是银行资金的主要补充或来源； • 通过银行加强对财政资金的管理 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  35. 人民银行经理国库 • 《国家金库条例》规定，人民银行经理国库业务。 • 中国人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责；而各级库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关，从而初步形成了具有中国特色的国家预算资金收支办理和国家国库库款支配权相分离的国家预算资金管理体制。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  36. 中国人民银行国库局 • 经理国家金库业务，组织拟订国库资金银行支付清算制度并组织实施，参与拟订国库管理制度、国库集中收付制度 • 为财政部门开设国库单一账户，办理预算资金的收 纳、划分、留解和支拨业务； • 对国库资金收支进行统计分析； • 定期向同级财政部门提供国库单一账户的收支和现金情况，核对库存余额； • 按规定承担国库现金管理有关工作； • 按规定履行监督管理职责，维护国库资金的安全与完整； • 代理国务院财政部门向金融机构发行、兑付国债和其他政府债券。

  37. 我国国库的组织机构 • 《中华人民共和国国家金库条例》规定，按财政管理体制设置，原则是和一级财政设立一级国库，中央设总库；省级设分库；地市级设中心支库；县级设支库。支库以下设经收处，由专业银行基层代理。 • 实行垂直领导，人员编制由人民银行单列下达 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  38. 商业银行代理国库 • 1989年颁布的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》第一条规定：“在不设中国人民银行机构的地方，国库业务由中国人民银行委托当地专业银行办理”。 • 具体做法是：人民银行在其所辖行政区划城区内，选择一家商业银行代理国库业务；代理行在其会计核算部门内设国库业务办事机构，配备相应人员，国库资金汇划通过同城票据交换上划当地中心支库；受委托的商业银行行长兼任代理国库主任；当地人民银行对商业银行经办的国库业务实行垂直领导。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  39. 委托金库制存在的问题 • 对国库管理工作缺乏足够的重视 • 商业银行在库款入库和资金拨付过程中，截留、占压财政资金的现象比较普遍 • 国库资金汇划渠道不畅，上划下拨周转环节多，速度慢，影响财政资金使用效益 • 改革中银行机构与国库系统的矛盾 • 管理银行与商业银行的分离 • 人民银行与行政区划的分离 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  40. 财政资金分散收付制度 • 财政资金分算收付制度： • 以预算单位设立多重存款账户为基础 • 财政资金逐级层层经收、上解和下划 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  41. 资金账户 二级单位 资金账户 基层单位 收款人账户 拨付 拨付 财政部门账户 资金账户主管部门 … 拨付 拨付 资金账户 二级单位 资金账户 基层单位 收款人账户 拨付 拨付 … 分散支付流程

  42. 弊端 • 延压、挤占、挪用财政资金 • 资金到位率低，难以满足用款需求，影响预算单位正常适用，财政资金使用效益低 • 易于隐匿和转移资金，漏洞多便于滋生腐败 • 财政资金的使用和支付过程脱离监督，无法用预算来约束和控制公共指出 • 资金分散沉淀于预算单位，加大财政运行成本 • 对国库管理工作缺乏足够重视，国库无法实施有效监督 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  43. 国库集中收付制度 • 是建立、规范国库集中收付活动的各种法令，办法和制度的总称 • 其运作以国库单一账户体系（TSA）为基础 • 所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理 • 逐步推进各级政府预算统一管理，资金缴拨以国库集中拨付为主要形式的财政国库管理制度 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  44. 国库集中收付制度的改革 • 一是集中收入管理，一切财政性收入均纳入国库或国库指定的代理商业银行的单一帐户； • 二是集中支出管理，原则上一切财政性支出均应在实际支付行为发生时才能从单一帐户支付出去，支付对象一般应是商品供应商或劳务提供者； • 三是集中帐户管理，设置与国库单一帐户配套使用的国库分类帐户，集中反映各预算单位的预算执行情况。 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  45. 国库单一账户体系（TSA） • 国库单一账户：财政在人民银行设立的存款帐户 • 零余额账户：财政、预算单位 • 财政专户（财政汇缴专户） • 特设专户 DR.SHI SHAOBIN @SDU

  46. 税收收入 国库单一账户 纳入预算 管理 支出 支出 支出 财政专户（专项资金） 预算外资金 各类纳税人 财政专户 （非税收入） 用款单位零余额账户 财政部门零余额账户 特设专户 财政专户 （预算外） 执收单位零余额账户 支出 预算单位账户 缴款人 我国现行国库单一账户体系 税收收入 国库单一账户 纳入预算 管理 支出 支出 支出 财政专户（专项资金） 预算外资金 各类纳税人 财政专户 （非税收入） 用款单位零余额账户 财政部门零余额账户 特设专户 财政专户 （预算外） 执收单位零余额账户 支出 预算单位账户 缴款人

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