贫困村互助资金发展模式 调研情况

1. 贫困村互助资金发展模式调研情况 贫困村互助资金模式研究课题组

2. 一、调研的目标 • 本次调研的主要目标是对国务院扶贫办和财政部农业司在全国试点的村级互助资金项目的最新进展情况进行评估。 • 总结各地的试点模式 • 分析试点中取得的经验和遇到的障碍及问题 • 为改进村级互助资金的实施和运作方式提出可行的建议 • 探索村级互助资金与金融机构和农民合作组织连接方式

3. 二、调研的省区 西部地区：四川、宁夏 中部地区：江西、河北 东部地区：山东、江苏

4. 三、六省区互助资金的基本情况 宁夏互助资金从2006年国务院扶贫办和财政部的统一安排部署开始试点，截止2009年底，已开展“互助资金”试点的贫困村428个。 互助资金总量累计达到17656.5万元。其中：扶贫资金投入10250万元，市县（区）投入244万元，社会帮扶资金100.1万元，农户入股资金7062.4万元。有58855户贫困农户从中受益，受益面达到30%。

5. 2010年“互助资金”项目第一批300个试点村任务和7500万元资金计划已下达，使得全区参与互助资金试点的贫困村达728个，资金总量达2.85亿元。2010年“互助资金”项目第一批300个试点村任务和7500万元资金计划已下达，使得全区参与互助资金试点的贫困村达728个，资金总量达2.85亿元。 • 目前，互助资金已覆盖全区1404个贫困村的51.9%，并计划在明年实现全覆盖。

6. 江苏互助资金从2007年开始试点，到2009年底共在7个县、40个贫困村中开展，除沭阳县财政另外安排5个试点村外，试点村均为国务院扶贫办、财政部安排的。江苏互助资金从2007年开始试点，到2009年底共在7个县、40个贫困村中开展，除沭阳县财政另外安排5个试点村外，试点村均为国务院扶贫办、财政部安排的。 45个互助资金试点村仅占全省1011个贫困村的4.45%，到2009年末，45个村互助资金总额达2719.71万元（其中中央财政投入600万元），参与农户5435户，其中低收入贫困户2812户，占51.7%，累计发放借款3746.04万元。

7. 江西省从2006年开始开展“贫困村互助资金”试点工作，到2009年末，全省共在19个重点县125个重点村开展试点工作。江西省从2006年开始开展“贫困村互助资金”试点工作，到2009年末，全省共在19个重点县125个重点村开展试点工作。 此外，从2007年起，江西省自筹资金780万元，分批在6个县60个重点村开展省级试点工作。到2009年末，全省共在22个县185个重点村开展试点工作。

8. 共筹集村级发展互助资金3368.34万元。 • 其中：中央财政扶贫资金共安排1950万元，省级财政扶贫资金共安排780万元，合计占81.04%；农户自愿缴纳互助金350.9万元，占10.4%。互助社入社农户12313户，其中，贫困农户4009户,占入社农户总数的32.6%。

9. 河北省于2006年开展互助资金项目试点，先后有16个扶贫开发工作重点县，100个贫困村列入国家的试点。同时，河北省先后在51个扶贫开发工作重点县和4个参照县627个贫困村进行了省级试点工作。河北省于2006年开展互助资金项目试点，先后有16个扶贫开发工作重点县，100个贫困村列入国家的试点。同时，河北省先后在51个扶贫开发工作重点县和4个参照县627个贫困村进行了省级试点工作。

10. 截止到2009年末，全省共有727个贫困村列入互助资金试点村，其中已注册试点村341个，加入互助社总户数39316户。截止到2009年末，全省共有727个贫困村列入互助资金试点村，其中已注册试点村341个，加入互助社总户数39316户。 • 互助资金总额13233.03万元（其中财政扶贫资金9759.915万元，社员交纳互助资金3464.32万元，其它资金3.8万元，转入互助资金的公积金5万元）。

11. 四、主要模式 • 资金来源 • 政府资助+互助金 • 政府资助+农户入股 • 政府资助+农户入股+储蓄 • 政府资助+农户入股+金融机构借款

12. 法人地位 • 民政注册的民办非企业单位 • 工商注册合作社 • 没有取得法人地位 • 运作模式 • 独立运作模式 • 合作社+互助资金运作模式 • 金融机构代管模式（资金抵押+贷款放大）

13. 监管 • 扶贫部门 • 农委 • 管理模式 • 理事会管理 • 会员定期选举管理人员 • 定期服务 • 乡镇政府介入 • 机构化管理 • 发起人控制 • 聘用专业人员 • 服务不间断

14. 五、存在的主要问题 • 扶贫目标的瞄准问题 • 农户尤其是贫困户入社率低。 • 采取政府配股并按股分红以及低利率的运作模式，使扶贫的资源被条件相对较好的农户占有。 • 合作社+互助资金的模式通常会偏向经济条件好的合作社社员，没有适当安排，贫困人口很难受益。 • 互助资金与金融机构的合作获得大额资金也是直接发放给大户。

15. 模式的有效性问题 • 机构化的农民资金互助社 • 偏离互助合作 • 潜在的道德和金融风险 • 法律地位难确立 • 变相吸储问题 • 合作社+互助资金 • 一体化还是分开管理 • 单一产品的市场风险导致的拖欠风险

16. 互助社与金融机构 • 用互助资金抵押放大资金的潜在风险 • 不具有资金互助的性质 • 丧失了互助资金在减少信息不对称方面的优势 • 增加而不是减少了农户的道德风险 • 最终可能出现难以化解的矛盾 • 金融机构批发贷款方式 • 金融机构自己管理起不到强化互助资金的作用 • 互助社分开管理的利弊 • 一体化管理对金融机构监管的要求

17. 互助社入股分红问题 • 入股分红除增加资金额外，主要有利于增加监督的激励 • 但平均分配资金的方式将使激励失效，而出现套占扶贫资金的现象 • 配股分红出现不利于贫困人口的现象，也限制更多的人加入 • 配股分红实际作用是变相减低了借款的利率，鼓励较富裕的家庭争夺资金 • 资金额度大，管理要求更高，出现问题影响更大 • 大额入股的不利影响：占用公共资金的收益

18. 管理方面的问题 • 财务管理是薄弱环节。对于互助社的财务目前没有一套简便易行的财务制度，多数互助社对基本的会计科目、凭证、总账与分类账的建立等都不清楚。有的地方就是采取流水账的方式记账。基本的财务报表（损益表和资产负债表）无法完成。 • 资金管理漏洞。出现了六种类型的资金违规现象，一是村委会借款，二是合作社借款且不入账，三是出纳长期手持现金数量巨大，四是不合规定的随意借款，五是巨量资金的个人存折管理，六是还款方式不规范。

19. 资金的发放和回收方式不科学 • 一次性发放和一次性回收，不能滚动运转，大大降低了互助资金的作用（农户需要的时候没有钱借，不需要的时候也不得不借） • 按月分期还款的地方能观察到大量提前还款的现象，而一次性借款和还款的地方不可能出现这样的现象 • 资金的平均分配使资金互助失去意义，使互助资金从一开始就失去意义，回收不回收也没有任何实际意义 • 收益分配不合理 • 有些互助社的管理人员没有收入补贴，产生长期的激励问题 • 有些互助社管理人员没有多大的工作量，却得到较大额度的补贴，甚至出现支出大于收入的问题

20. 六、出现问题的原因 • 对互助资金性质和作用的认识不到位 • 普遍出现的误区是：互助资金要解决贫困村所有人的资金问题，普遍抱怨资金不足 • 另一个相关的误区是：互助资金要解决贫困村主导产业发展对资金的需求，要放大资金量 • 希望能替代正规金融服务 • 对资金互助的性质没有理解，如出现平分资金现象 • 对潜在的风险和出现问题的可能性认识不足

21. 互助资金到底能做什么（优点和弱点）？ • 在一定的资金规模下，通过非正式的制度安排和社会压力在熟人社会中有效地解决信息不对称和道德风险问题 • 能够覆盖到金融机构不能覆盖的贫困和低收入人口 • 管理成本相对较低（管理方式简单） • 互助社没有机制和能力管理大额资金 • 道德风险随资金额度的增大显著增加 • 没有解决大额拖欠的有效手段（法律和经济手段） • 拖欠的传染性比机构性贷款大很多，一旦出现问题就会迅速瘫痪 • 出现风险缺乏化解能力（单个互助资金非常脆弱） • 专业知识和管理能力低 • 互助资金真正能做好的是为得不到机构性信贷服务的农户（中低收入农户）提供不断循环的小额的资金需求

22. 发动和动员过程不充分 • 形式主义比较严重，重要问题没有经过农户的认真参与和讨论 • 章程都是统一制定的，与实际情况完全不符 • 期限、利率、还款方式多数也是统一制定的 • 理事会的选举在一些村也是走过场 • 联保互助小组没有真正形成，作用不大 • 农户被动参与，对互助资金了解不多，更不可能主动参与管理

23. 能力建设不够 • 多数管理人员没有经过适当的培训，所以对互助资金没有充分地理解 • 没有充分的能力建设过程，具体的管理能力很低，如信贷管理、财务管理、合理的创新 • 风险意识和管理风险的能力不高 • 主要在靠热情和行政命令推动

24. 监管不到位 • 没有解决基层相关机构的激励问题，缺乏积极性和主动性 • 人员、机构和经费不足 • 缺乏监管能力，不能及时发现问题 • 内部监督没有形成

25. 七、几点建议 • 在充分理解互助资金性质和作用的基础上，规范互助资金运作 • 基本原则要得到充分理解和执行 • 主要对象：贫困和低收入户 • 产品、分配和管理方式有利于主要对象（额度、利率、期限、还款方式、分红等） • 体现互助合作 • 风险可控（总额、单笔额度、入股控制、联保） • 不违反金融政策（特别是变相吸储问题） • 创新或简化管理必须在符合这些基本原则的前提下进行，充分考虑到风险和对主要对象的影响

26. 大力加强前期的培训和实施过程中的能力建设 • 基本知识和理念 • 宣传、发动和组织 • 财务管理 • 资金的发放、回收和管理 • 风险控制 • 产品设计和创新

27. 进行充分地宣传和发动 • 充分的宣传发动，有效的农户动员使农户充分了解互助资金并积极参与 • 合理可行的管理制度保证他们的发言权和决策权（公开选举、明确的换届制度、公示制度、投诉的渠道） • 组成确实有长期互助和担保性质的互助小组，而不是临时性担保

28. 外部监管与支持 • 需要有专门的机构（特别是县乡两级），并且需要专业化 • 配备专职人员，并要保持稳定 • 通过培训和实际工作提高监管和支持服务的能力 • 需要专门的经费支持