ความเปราะบางและความเสี่ยงทางการคลัง ภายใต้นโยบายการลงทุนของรัฐบาล

1. ความเปราะบางและความเสี่ยงทางการคลัง ภายใต้นโยบายการลงทุนของรัฐบาล Vulnerability and Risk of Thailand Fiscal Conditions under Government Investment Policy ศ. ดร. สกนธ์ วรัญญูวัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

2. หัวข้อการนำเสนอ • ที่มาของปัญหาความเสี่ยง และนิยามประเภทความเสี่ยง • โครงสร้างฐานะการคลังและความเสี่ยงการคลังในปัจจุบัน • ภาระความเปราะบางและความเสี่ยงการคลังในอนาคต • ข้อสรุปและเสนอแนะเชิงนโยบาย

3. หัวข้อการนำเสนอ • ที่มาของปัญหาความเสี่ยง และนิยามประเภทความเสี่ยง • โครงสร้างฐานะการคลังและความเสี่ยงการคลังในปัจจุบัน • ภาระความเปราะบางและความเสี่ยงการคลังในอนาคต • ข้อสรุปและเสนอแนะเชิงนโยบาย

4. ที่มาของปัญหา • รัฐบาลที่ผ่านมาได้มีการดำเนินการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งเพื่อผลทางเศรษฐกิจ และนโยบายของรัฐบาล • มาตรการที่ใช้ของรัฐบาลประกอบทั้งที่อยู่ในระบบงบประมาณ และนอกงบประมาณและสร้างความผูกพันทางงบประมาณนำไปสู่ความเปราบางและ อาจสร้างภาระความเสี่ยงต่อฐานะการคลังในอนาคต • นโยบายของรัฐบาลประกอบทั้งด้านรายได้ การปรับโครงสร้างอัตราภาษีที่สำคัญ ได้แก่ • ภาษีเงินได้นิติบุคคล • ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ฯลฯ • รวมทั้งการมีนโยบายด้านรายจ่ายอีกหลายประการ

5. ความยั่งยืนทางการคลังความยั่งยืนทางการคลัง

6. ฐานะการคลัง ที่มา: คำนวณจากข้อมูล สศค

7. สัดส่วนแหล่งที่มาของรายได้รัฐบาลแต่ละประเภทสัดส่วนแหล่งที่มาของรายได้รัฐบาลแต่ละประเภท ปีงบประมาณ 2539-2556 สัดส่วนรายได้ภาษีต่อ GDP รายได้ต่อหัวประชากร และรายได้ต่อหัวผู้มีงานทำ เปรียบเทียบสัดส่วนรายได้รัฐบาลต่อ GDP

8. เปรียบเทียบอัตราเพิ่มรายได้และรายจ่ายรัฐบาลเปรียบเทียบอัตราเพิ่มรายได้และรายจ่ายรัฐบาล ที่มา: คำนวณจากข้อมูล สศค

9. หัวข้อการนำเสนอ • ที่มาของปัญหาความเสี่ยง และนิยามประเภทความเสี่ยง • โครงสร้างฐานะการคลังและความเสี่ยงการคลังในปัจจุบัน • ภาระความเปราะบางและความเสี่ยงการคลังในอนาคต • ข้อสรุปและเสนอแนะเชิงนโยบาย

10. ที่มา: ประยุกต์จาก Polackova (1998) และข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (2556)

11. ที่มา: คำนวณจากข้อมูล สศค

12. หัวข้อการนำเสนอ • ที่มาของปัญหาความเสี่ยง และนิยามประเภทความเสี่ยง • โครงสร้างฐานะการคลังและความเสี่ยงการคลังในปัจจุบัน • ภาระความเปราะบางและความเสี่ยงการคลังในอนาคต • ข้อสรุปและเสนอแนะเชิงนโยบาย

13. แนวทางการวิเคราะห์ • ภาพรวมยังยึดกรอบความยั่งยืนการคลังที่กำหนดโดยกระทรวงการคลัง เป็นพื้นฐานการวิเคราะห์ • ด้านความเปราะบางจากรายรับ • ประเมินความเปราะบางโดยเริ่มจากพิจารณาโครงสร้างรายรับของรัฐบาลจากอดีต ถึงปัจจุบัน โดยประมาณการายได้ภาษีหลักๆ ได้แก่ • ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา โดยการคำนวณจากโครงสร้างการจัดเก็บจาก ภ.ง.ด 90 และ 91 จากผู้ยื่นแบบเสียภาษีจริง โดยให้มีการหักลดหย่อนต่างๆ ได้ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ได้พิจารณาผลการปรับโครงสร้างภาษีที่ผ่านมาไว้ในการคำนวณ • ภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยประมาณการจากฐานบริษัทในตลาดหลักทรัพย์สินที่เสียภาษีนิติบุคคล โดยคำนวณจาก effective tax rate จากการเสียภาษี • ภาษี VAT ประมาณการจากฐานการบริโภคภายในประเทศ และการนำเข้าจากต่างประเทศ • ภาษีอื่นๆ ใช้การประมาณการจากฐาน GDP เป็นหลัก

14. ผลการปรับโครงสร้างอัตราภาษีเงินได้ต่างๆ ในอนาคต ที่มา: คำนวณจากข้อมูล สศค

15. การวิเคราะห์ • ด้านรายจ่าย • รวบรวมการใช้จ่ายของรัฐบาลทั้งที่อยู่ในงบประมาณ ที่ดำเนินการผ่านมา โดยประมาณการตามแนวโน้มการเพิ่มขึ้นในอดีต เช่น การเพิ่มของหมวดเงินเดือนค่าจ้างอยู่ที่ร้อยละ 6 ต่อปี และการปรับตามอัตราเงินเฟ้อ • สำหรับงบประมาณผูกพันที่อยู่นอกงบประมาณไม่นำมารวมในการวิเคราะห์ แต่ภาระหนี้ที่เกิดขึ้นจะนับเป็นภาระรายจ่ายหนึ่งในงบประมาณ เพื่อแสดงพันธะการใช้จ่ายของรัฐบาลในอนาคต ยกเว้นการกู้ยืม ภายใต้ พ.ร.บ. กู้ยืม 2 ล้านล้านบาท และ 3.5 แสนล้านบาท

16. ภาระความเสี่ยงจากนโยบายรัฐบายต่อฐานะทางการคลังภาระความเสี่ยงจากนโยบายรัฐบายต่อฐานะทางการคลัง ที่มา: คำนวณจากข้อมูล สศค

17. กรณีศึกษา • การประมาณการฐานะการคลังอนาคตที่ประกอบทั้งการประมาณการจากรายได้ และรายจ่ายทั้งหมด เพื่อหาดุลการคลัง และช่องว่างทางการคลังที่เหลือสุทธิ โดยวิธีการจากแบบจำลองทางการคลัง ที่แบ่งเป็นสามกรณี • กรณีฐาน รัฐบาลสามารถจัดทำงบประมาณสมดุลได้ในปี 2560 โดยมีอัตราขยายตัวเศรษฐกิจร้อยละ 7.5 อัตราเงินเฟ้อร้อยละ 2.5 • กรณีสูง อัตราขยายตัวเศรษฐกิจอยู่ที่ร้อยละ 7.5 อัตราเงินเฟ้อร้อยละ 2.5 และการลงทุน 3.5 แสนล้านบาท และ 2.0 ล้านล้านบาทสามารถดำเนินการได้ตามต้องการ • กรณีต่ำ อัตราขยายตัวเศรษฐกิจอยู่ที่ร้อยละ 6.5 อัตราเงินเฟ้อร้อยละ 2.5 และการลงทุน 3.5 แสนล้านบาท และ 2.0 ล้านล้านบาทสามารถดำเนินการได้ตามต้องการ

18. กรณีนี้จะสมดุลได้โดย การจำกัดการขยายตัวรายจ่ายประจำขยายตัวไม่เกินที่ร้อยละ 6 ต่อปี รายจ่ายชำระเงินต้นไม่เกินร้อยละ 3 และดอกเบี้ยไม่เกินร้อยละ 5.25 ของงบประมาณ มีการเพิ่มของรายได้รัฐบาลได้ตามเป้าหมาย การลงทุนของรัฐบาลและรับวิสาหกิจอยู่ในแนวโน้มที่เป็นอยู่ปัจจุบัน

21. หัวข้อการนำเสนอ • ที่มาของปัญหาความเสี่ยง และนิยามประเภทความเสี่ยง • โครงสร้างฐานะการคลังและความเสี่ยงการคลังในปัจจุบัน • ภาระความเปราะบางและความเสี่ยงการคลังในอนาคต • ข้อสรุปและเสนอแนะเชิงนโยบาย

22. ข้อสรุปสำคัญจากกรณีศึกษาข้อสรุปสำคัญจากกรณีศึกษา • ฐานะการคลังเกิดขึ้นทั้งจากปัญหา “เชิงโครงสร้างการคลัง” ที่ไม่ได้รับการพัฒนา และ “เชิงนโยบาย” • ภาระผูกพันทางการคลังทั้งที่อยู่ในงบประมาณและนอกงบประมาณยังสามารถรองรับได้ด้วยฐานะการคลังที่มีอยู่ในระยะสั้นและระยะกลาง แต่ในระยะยาวที่ต้องมีการนำผลขาดทุนการจำนำสินค้าเกษตรมารวมในระบบงบประมาณ จะมีผลต่อความเปราะบางทางการคลัง • แม้จะมีช่องว่างการคลังเหลือให้รัฐบาลใช้จ่ายได้ แต่แนวโน้มการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายโดยเฉพาะรายจ่าย “เชิงนโยบาย” ส่งผลต่อความเปราะบาง และศักยภาพการบริหารความเสี่ยงการคลังในอนาคตได้ • การศึกษาเป็นเพียงระดับมหภาค จำเป็นต้องดูประสิทธิภาพและประสิทธิผลการใช้จ่ายในระดับจุลภาคประกอบด้วย

23. ข้อเสนอแนะจากการศึกษาข้อเสนอแนะจากการศึกษา • แม้ภาระความเสี่ยงทางการคลังของประเทศยังสามารถรองรับภาระรายจ่ายที่เพิ่มมากขึ้นได้ แต่ต้องมีการจำกัดการเพิ่มของบประมาณเชิงนโยบาย “ประชานิยม” ที่ผูกพันงบประมาณให้น้อยลง เพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นและศักยภาพการบริหารความเสี่ยงของฐานะการคลัง • ต้องพยายามรักษาระดับการขยายตัวของเศรษฐกิจในระดับที่สูง เพราะมีผลต่อฐานะรายได้ และอาจมีความจำเป็นต้องพิจารณาปรับโครงสร้างภาษีทั้งระบบ (โดยเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่มในอนาคต) เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางการคลังที่มีแนวโน้มของช่องว่างการคลังลดน้อยลง • เร่งการปรับปรุงประสิทธิภาพกระบวนการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปีให้สะท้อนผลสำเร็จ (Performance) ในการแก้ไขปัญหาของประเทศอย่างแท้จริงของกระบวนการการจัดทำและการพิจารณา มากกว่าเป็นการพิจารณาเพียงขนาดของงบประมาณแต่ละปี • ต้องมีการรายงานการใช้จ่ายทั้งที่อยู่ในระบบงบประมาณและนอกระบบงบประมาณอย่างชัดเจน เพื่อทราบถึงความเปราะบาง และความเสี่ยงการคลังทั้งหมดได้อย่างชัดเจน