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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

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IX Curso de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica - ILPES - CEPAL Santiago, 5 al 30 de Noviembre de 2001. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL. Gestión Pública del Futuro. Amalia Lucena Gustavo Panighel Verónica Pomareda Erika Roffler Santiago Segovia.

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descentralizaci n fiscal

IX Curso de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica - ILPES - CEPAL

Santiago, 5 al 30 de Noviembre de 2001

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Gestión Pública del Futuro

Amalia Lucena

Gustavo Panighel

Verónica Pomareda

Erika Roffler

Santiago Segovia

slide2

REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA

POLITICAS IMPLEMENTADAS

  • Privatizaciones
  • Apertura y liberalización de los mercados
  • Reformas en las administraciones públicas nacionales
  • Descentralización fiscal
  • Otras

Cambio en la relación entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Subnacionales

slide3

POLITICAS DE DESCENTRALIZACION

Se refieren a las cuestiones asignativas entre niveles de gobierno tanto desde el punto de vista de los recursos como del gasto

Objetivos

  • Democratización
  • Mayor participación de los ciudadanos
  • Gobernabilidad
  • Mayor eficiencia en la asignación del gasto

Conflicto con la política macro

  • Inadecuado diseño de las bases tributarias
  • Esquemas de transferencias intergubernamentales inflexibles y procíclicos
  • Endeudamiento creciente de los niveles de Gobierno
  • Escasos incentivos para la responsabilidad fiscal
slide4

DESCENTRALIZACION FISCAL

Perspectiva Macro: asegurar que la descentralización fiscal sea compatible con el mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio fiscal

Perspectiva Micro: mejorar la provisión descentralizada de bienes y servicios (eficiencia y equidad)

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ANÁLISIS DE CASOS

  • PERU
  • ECUADOR
  • VENEZUELA
  • ARGENTINA
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Perú :

Descentralización Fiscal

slide7
Regimen Político y Fiscal Unitario
    • Constitución Nacional de 1993
  • Desde el punto de vista fiscal
    • Recaudación fiscal basada en tributos de carácter nacional, en todos los tributos internos (excepto los tributos municipales). Principal fuente de recaudación fiscal el Impuesto a la Renta (IR), el Impuesto General a la Venta (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).
    • La entidad que administra los tributos de carácter nacional, a excepción de los tributos municipales, es la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).
aspectos particulares
Aspectos Particulares
  • División Política del Perú : 24 departamentos
  • Niveles de Gobierno : Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local (sólo el gobierno central y los gobiernos locales son autónomos)
    • Gobierno Central.- Determina tanto las bases como las tasas de los impuestos, efectúa la recaudación de dichos impuestos.
    • Con ello se pretende lograr mayor eficiencia recaudatoria
    • Concentra gran proporción de los ingresos de todos los niveles de gobierno
    • Gobierno Regional.-La actual Constitución no les reconoce potestad tributaria, sin embargo tienen la facultad de crear, modificar o derogar tributos, siempre que la Ley le otorgue expresamente esa potestad.
slide9
Gobiernos Locales.- no cuentan con potestad tributaria, ni pueden celebrar operaciones internas o externas de crédito ni sustentar su pliego presupuestal de ingresos y egresos ante el Congreso. Sólo están facultados para cobrar impuestos, tasas y contribuciones
  • El único rol que tienen en materia de impuestos locales es el de recaudar y fiscalizar
  • La Ley no permite la existencia de impuestos regionales paralelos a los nacionales
  • La capacidad que tienen para generar tributos locales es sumamente limitada, porque por el lado de los impuestos no se les reconoce capacidad tributaria, y por el lado de las tasas están condicionados por el Gobierno Central
  • Dependencia de los gobiernos regionales y locales de las transferencias que realiza el Gobierno Central
  • Existe una falta de equidad en la distribución del gasto público, siendo las más beneficiadas las municipalidades de las áreas urbanas.
diagn stico
Diagnóstico
  • Recaudación fiscal centralizada en la capital y las principales provincias, dependiente de 2 tipos de impuestos (IGV y ISC)
  • Seria limitación en cuanto a la flexibilidad de los gobiernos regionales y locales para adecuarse a sus necesidades financieras
  • Las bases imponibles y las tasas de los impuestos son determinados por el nivel central en cumplimiento de las leyes y se determinan sin tener una clara noción de cuáles son las necesidades regionales y locales
  • Al depender las transferencias de los impuestos nacionales, se hace difícil una programación a largo plazo de los gastos, que en el área social debe tener un financiamiento estable
  • Al final de la década de los 80 se intentó un proceso de descentralización sin éxito. Existe la necesidad de llevar un proceso de descentralización
proyecto de ley de bases de descentralizaci n
Proyecto de Ley de Bases de Descentralización
  • El presente año la Comisión de Descentralización del Congreso de la República ha preparado un proyecto de Ley de Bases para la Descentralización del Perú, con el objetivo de lograr un desarrollo integral del país. Su ejecución se desarrolla en los ámbitos político, económico, administrativo y social.Aspectos fiscales contemplados :
  • Establecer atribuciones, competencias y recursos propios de los gobiernos regionales y locales ; y determinar las relaciones de gobierno en sus distintos niveles
  • Los conflictos de competencia entre el gobierno central y los gobiernos regionales y locales, se resolverán ante el Tribunal Constitucional
  • Aprobar su organización interna y su presupuesto
  • Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios licencias y derechos municipales que constituyen sus ingresos propios.
slide16
Conformación de las regiones teniendo como punto de partida los departamentos del país. Será llevada a cabo mediante consulta popular (Referéndum)
  • Asignación de transferencias y asignaciones serán establecidas en la Ley Anual de Presupuesto
  • Financiamiento con recursos provenientes de empréstitos contratados con aval del Estado o con cargo a su patrimonio propio
  • Derechos económicos que perciban por las concesiones que otorguen
  • Recursos provenientes de impuestos creados por Ley a su favor
  • Recursos provenientes del Fondo de Compensación Regional
  • Recursos asignados por concepto de Canon
  • Fiscalización de la Gestión Pública.
recomendaciones
Recomendaciones
  • PRIORIDAD
    • ELEVAR LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO, DESTACANDO SU ESTRECHA RELACION CON LA EQUIDAD, LOS ESFUERZOS DESPLEGADOS PARA DESCENTRALIZAR EL GASTO SOCIAL QUE APUNTA A PROVEER SERVICIOS DE EDUCACIÓN BÁSICA Y SALUD.
    • LA DESCENTRALIZACIÓN IMPLICA QUE EL GOBIERNO CENTRAL DEBE CONTINUAR GARANTIZANDO UN NIVEL MINIMO DE FINANCIAMIENTO A LOS GOBIERNOS LOCALES, PERO ESTE DEBE DETERMINARSE EN FUNCIÓN DE CRITERIOS DE EQUIDAD Y ESFUERZO SOCIAL.
ecuador

Ecuador :

Composición de Ingresos y Gastos

Proyectos de Descentralización Fiscal

slide28
Antecedentes.- 80’s. Redemocratización en AL, nueva constitución. Escasa participación de instituciones seccionales en el Presupuesto Estatal. FONAPAR y FODESEC 2% !! de los ingresos corrientes. Actitud paternalista - con tintes políticos.
  • Municipalización: AL  13.000(1990) - 16.000(2000).

Ecuador  114(1974) - 220(2000). En Europa, situación inversa (Inglaterra de 2.000 a 500; Francia de 38.000 a 6.000; Alemania de 24.000 a 3.500; Austria de 4.000 a 2.300, entre otros.)

  • 1996. Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales y Ley de Descentralización y Participación Social.
    • Ley anticentralista antes que descentralizadora. No representa una reorganización al conjunto de niveles del Estado. No plantea nada sobre las gobernaciones. Deja a los consejos provinciales en peor situación.
slide29
Transfiere competencias sin asumir principio de gradualidad. Demasiadas responsabilidades en un proceso de corto plazo.
    • No ha existido una evaluación de la capacidad de gestión de los gobiernos seccionales.
    • Falta de flexibilidad. Todos los consejos provinciales tienen las mismas competencias.
    • 50% es distribuído en relación a las necesidades básicas insatisfechas. El 40% en relación a la población. El 10% se distribuye equitativamente.
  • No contempla la intención de ampliar/fortalecer al conjunto de la democracia local (participación, representación, legitimidad).
    • Organizaciones Barriales base de participación popular
  • Evaluar Capacidad de Gestión de los Gobiernos Seccionales
  • Elaborar Indicadores de Desempeño
sistemas de compensaci n finot 2001
Sistemas de Compensación(Finot, 2001)

Transferencias Condicionadas ?

NO

4

3

Chile

Venezuela Brasil

Argentina

Perú

NO

Aporte Local ?

Bolivia Colombia Ecuador

México

1

2

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Reforma Fiscal plantea:

  • Fondo Petrolero de Estabilización y Ahorro

FEP => 80% de Yng. Petrol. OCP (acumula hasta 2,5% PIB)

    • Incremento Ahorro Público
    • Reducción Endeudamiento Público

FA => 20% de Yng. Petrol. OCP (para financiar proyectos sociales)

  • Ley de Disciplina y Prudencia Fiscal
    • Plan Plurianual Nacional(planificación de proyectos + metas para 4 años)
    • Déficit SPNF máximo 2.5% del PIB (?)
    • Gobierno Central debe, en 15 años, reducir el servicio de la deuda a 40% del PIB.
    • Gob Secc debe en 5 años reducir el servicio de la deuda: máx 20% de su Presupuesto. Aplicación del co-financiamiento.
    • 6 meses antes del término Presidencial: no deuda
    • Prohibición de preasignaciones
recomendaciones33
Recomendaciones
  • Crear una verdadera ley de Descentralización Fiscal - Reglas Macro fiscales sostenibles en largo plazo.
  • Evaluar las posibilidades de gestión de los Gob. Seccionales.
  • Establecer criterios para permitir el acceso de Gob. Seccionales a contratar deuda pública.
  • Asesorar a Gob. Seccionales para diversificar ingresos propios y así permitir mayor equidad y eficiencia.
  • Analizar la transferencia de competencias por municipio y por provincia.
  • Establecer criterios para evaluar el manejo eficiente de los recursos (Indicadores de Desempeño).
  • Establecer claramente los niveles de control, de responsabilidad de los diferentes poderes.
venezuela

Venezuela :

Descentralización Fiscal

base legal sistema federal
Base Legal Sistema Federal
  • Desde el punto de vista polìtico
    • Constituciòn Nacional de 1999
    • Constituciòn de los Estados
  • Desde el punto de vista fiscal
    • Ley Orgànica de Regimen Municipal
    • Las Leyes Estadales
    • Ordenanzas Municipales
    • Principios y disposiciones de la Ley Orgànica de Administraciòn Financiera Nacional
diagn stico36
Diagnóstico
  • Transferencia deficiente de competencias
  • Los Estados y Municipios dependen de las transferencias de los recursos centrales
  • Rigideces en la distribuciòn regional (destino) de las transferencias centrales
    • Inclumplimiento de las leyes
    • Mayores solicitudes al Gobierno Central por parte de las regiones para financiar gasto corriente
  • Rigideces en el presupuesto nacional
  • Acumulaciòn de pasivos ocultos
  • No hay incentivos para la responsabilidad fiscal
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Federales

6000

5000

4000

Miles de Millones de

Bolivares

3000

2000

1000

0

1998

1999

2000

2001

Ingresos Totales

Situado, Fides, LAE y Aportes Especiales Ejecutivo Nacional

Ingresos Acordados por las Entidades

Relaciòn de Ingresos

de los Municipios

600000

500000

400000

300000

Millones de Bolìvares

200000

100000

0

1998

1999

2000

2001

Ingresos Totales

Situado y Aportes del Ejecutivo Nacional

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Preasignaciones Legales* e Ingresos Corrientes

Miles de Millones de Bolìvares

* Incluye transferencias de competencias, excluye otros legales de la administraciòn central

aspectos positivos
Aspectos Positivos
  • Mejoras en infraestructura local
  • En los Estados y Municipios grandes (Capacidad de Gestiòn) existen sustanciales mejoras en la prestaciòn de salud y educaciòn
  • En los municipios organizados hay una mayor participaciòn civil
  • Mejoras en la vialidad con cargos a los usuarios en tasas
  • A nivel Municipal, un mayor dinamismo en el cobro de impuestos
  • Cero endeudamiento “reconocido”
  • El Gobierno Central mantiene el control sobre los objetivos macroeconòmicos
  • Participaciòn de los Estados en los mecanismos de estabilizaciòn (FIEM)
agenda institucional y legislativa materia econ mica
Agenda Institucional y legislativaMateria Econòmica
  • Vicepresidencia:
    • Proyecto de Ley de Consejo Federal
  • Ministerio de Finanzas
    • Implantaciòn en los Estados del Sistema de Administraciòn Financiera
    • Convenios en los estados para estadistica de finanzas pùblicas
  • Ley de Hacienda Pùblica de los Estados
proyecto de ley de hacienda p blica de los estados
Proyecto de Ley de Hacienda Pùblica de los Estados
  • Refuerza los principios constitucionales de solvencia, transparencia y responsabilidad fiscal
  • Introduce transferencias de competencias tributarias
  • Permite el cobro por mejoras
  • Refuerza concesiones y privatizaciones
  • Programaciòn plurianual y reglas fiscales
  • Capacidad de endeudamiento interno
  • Evaluaciòn de Gestiòn
recomendaciones42
Recomendaciones
  • Prioridad
    • Establecer un programa coordinado de fortalecimiento institucional y capacidad de gestión a las regiones
  • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE
    • Coordinaciòn Macroeconomica
    • Delimitar en mayor nivel las transferencias de competencias
recomendaciones43
Recomendaciones
  • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE (Cont..)
    • Revisar las transferencias de competencias bajo el siguiente esquema:
      • Poblaciòn destinataria
      • Costo reales de prestaciòn de servicios
      • Eficiencia en su prestaciòn
      • Capacidad y esfuerzo fiscal de los gobiernos territoriales
    • Delimitar en un reglamento la metodologìa de solvencia fiscal para la autorizaciòn de endeudamiento
recomendaciones44
Recomendaciones
  • Incorporar o fortalecer los siguientes aspectos en el proyecto de LHPE (Cont..)
    • Especificar con mayor detalle el papel normativo y regulador del Gobierno Nacional de manera de clarificar el nivel de responsabilidad
    • Incorporar participaciòn ciudadana en las asignaciones
        • Presupuestos participativos
        • Transferencias condicionadas a participaciòn ciudadada en identificaciòn de necesidades
argentina

Argentina :

Descentralización Fiscal

slide46

ARGENTINA:

RÉGIMEN FEDERAL

  • Desde el punto de vista político - institucional
    • Gobierno Federal
    • Gobiernos Provinciales (24 jurisdicciones)
    • Gobiernos Locales (aprox. 2000)
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RELACIONES NACIÓN - PROVINCIAS

  • Régimen de Coparticipación Federal (Constitución Nacional, Ley 23.548 y Pactos Fiscales)
  • Asignación de competencias, servicios y funciones entre los distintos niveles de Gobierno (Constituciones Nacional y Provinciales, Leyes de Descentralización)
  • Autorización de endeudamiento a los Gobiernos Subnacionales (Resolución MECON 1075/93 y Comun. BCRA 282 A)
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Las provincias recaudan sólo el 21% de los ingresos tributarios de los sectores públicos nacional y provinciales...

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Los ingresos de las Provincias dependen ampliamente de los recursos transferidos por la Nación...

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EN SÍNTESIS...

  • Desde el punto de vista de los gastos, se ha avanzado en la descentralización fiscal, lo cual no ocurre con los ingresos, ya que las potestades tributarias se encuentran fuertemente centralizadas.
  • El desempeño fiscal de las provincias no ha sido bueno en los últimos años y ha contribuido a la desestabilización macroeconómica que sufre Argentina en la actualidad.
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FACTORES QUE CONTRIBUYEN A EXPLICAR LA SITUACIÓN

  • La debilidad institucional de los gobiernos subnacionales.
  • La escasa capacidad de gestión de las administraciones públicas provinciales.
  • El centralismo que históricamente caracterizó las relaciones entre Nación y Provincias.
  • La redistribución asimétrica de responsabilidades, ingresos y gastos, entre los distintos niveles de gobierno.
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MIRANDO HACIA EL FUTURO:

EL DESAFÍO

Lograr coordinación intergubernamental

que permita

Adecuado reparto de atribuciones y responsabilidades

consistente con

La búsqueda de una mayor eficiencia y equidad en la asignación del gasto público

El equilibrio macroeconómico

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MIRANDO HACIA EL FUTURO:

MEDIDAS

  • Incrementar las potestades tributarias de las Provincias, a fin que éstas sean capaces de financiar una mayor proporción de su gasto con ingresos propios.
  • Diseñar un sistema de coparticipación que eleve la eficiencia y fomente la equidad del gasto público, generando incentivos a las Provincias para que contribuyan a una mayor recaudación.
  • Promover el fortalecimiento institucional de los gobiernos provinciales en un contexto de mayor responsabilidad política.
  • Establecer un mecanismo eficaz de coordinación y supervisión del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, que incentive la responsabilidad fiscal de las Provincias.
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