三峡坝区突发公共事件应急管理研究

三峡坝区突发公共事件应急管理研究 华中科技大学公共管理学院佘廉

1.三峡坝区概况 • 长江三峡坝区枢纽水域通航的关键区段,上起长江干线西陵峡庙河，下至宜昌市中水门，全长59公里水域，包括葛洲坝(3座船闸)、三峡大坝（双线五级船闸、1座大型升船机)、3个港区以及8处大型锚地、104处泊位、4座桥梁、6处水上交通管制区域。

重大公共安全事件 指发生具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防治手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击的紧急事件。重大公共安全事件的发生具有耦合性、衍生性、快速扩散性、传导变异性等特征，是一种社会非常态，更多的表现为全新类型、全新危害特征，与常态下的解决方案有很大差异。

预警与应急 运用现代信息科学、计算机科学、安全科学、管理科学等，对潜在公共突发事件进行监测、预测、警报、早期干预，对重大公共安全事件爆发后进行应急反应、联动救援的系统管理活动。

三峡区域自然社会环境特点 三峡区域:由三峡大坝、葛洲坝大坝两坝间的水域和宜昌市区构成的开放性区域，总面积2.4万平方公里，总人口448.6万。 1、化工企业聚集、水域航段通航环境复杂，其它危险源众多，容易发生重大生产灾害事件 2、城区人口及旅游人员众多，城市生命线比较脆弱，移民遗留问题多，公众容易产生聚众变异行为。 4、库区冬季水质易导致死水区、滞水区；夏季库区消落带易导致流行病发生 3、滑坡带重叠、气象和水文条件复杂，自然灾害众多

以三峡区域的公共事件的研究可以揭示预警与应急的规律；以三峡区域的公共事件的研究可以揭示预警与应急的规律；三峡区域因其自然（地质、气象、水文）环境、生产系统、城市基础结构及社区活动的风险特点，以及其独特的国家水电枢纽的战略资源地位，成为能够表征我国重大公共安全事件的内在客观属性和演化规律的重要社会区域。

三峡坝区水域安全涉及到诸多自然因素和社会系统的控制问题，单一的只对工程建设、军事打击、自然灾害的应急系统难以承负突发事件导致的大范围社会反应，其后果的波及面可能使单个管理部门的应急行为无法控制。因此，应当从三峡坝区的决策主体、决策分类、应急决策模式、决策过程和决策控制与监督机制等方面，构建科学合理有效的应急决策体系。

预警干预阶段 警报干预防备、预报危机常态管理应急常态运行恢复危机管理非常态运行重建非常态管理

2.目前三峡坝区应急管理的问题 • (1)重视预案轻视预警:目前三峡坝区航运部门、公安部门、水利枢纽部门针对突发事件制定了一系列预案，但重预案而轻预警是三峡坝区公共安全管理的一大问题。现有预案侧重于处理突发事件本身，而缺乏涉及由突发事件引发的公共危机的应急处理；现有预案缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；现有预案侧重事件出现后的处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。

(2)多头指挥联动失灵：目前三峡坝区尚无较为完善处理突发公共事件的社会联动系统，海事、消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为阵、条块分割、军地有别。对突发公共事件处理横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理；在纵向上是进行集中管理，由上级集中统一指挥，下级予以配合。看起来有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。(2)多头指挥联动失灵：目前三峡坝区尚无较为完善处理突发公共事件的社会联动系统，海事、消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为阵、条块分割、军地有别。对突发公共事件处理横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理；在纵向上是进行集中管理，由上级集中统一指挥，下级予以配合。看起来有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。

3.三峡坝区公共安全面临的挑战 • 由于三峡坝区的水路交通（如航道、港口和船舶等）、电航调度（如水力发电、船闸协调等）、社区意外因素（疫情、动乱、恐怖事件等）、三峡工程带来的自然环境变迁（坝区的地质灾害、水质污染、水产动物的病害等）等以及由于上述因素的共同作用，均可单因素或多因素互动而诱发坝区突发事件，并导致社会连锁响应，其结果可能产生社会性恐慌事件，并可演化成区域性社会危机甚至是国家危机。

为避免行政隶属关系不同的部门，由于信息传递路径较长造成决策滞后,延迟救援时间，以及应急资源在有的地方过剩有的地方短缺的弊端。有必要构建一个三峡坝区突发公共事件应急联动体系。将坝区作为一个整体，构建适应其特点的组织架构，实现信息数据资源共享，统一部署应急设施的建设，以及应急资源的储存、调度。一旦发生突发事件，迅速实现跨部门的快速响应和联合行动。

4.三峡坝区突发公共事件应急联动组织架构设计4.三峡坝区突发公共事件应急联动组织架构设计 • 根据三峡坝区突发事件的特点，三峡坝区应急联动组织宜设计为网络式结构组织。 • 建立坝区应急联动指挥中心作为网络组织的中心,其周围围绕着众多独立的联动单位,它可以根据需要与任何联动单位产生联结。这可提高组织的弹性和对外界的反应能力，并借助于现代信息技术作为彼此沟通与协调的桥梁。这些联动单位有紧密的纵向与横向联系，并由中心进行协调，从而形成一种网络。 • 网络式组织结构的物质基础是计算机网络化，以突发事件的类型和级别作为任务的结合点，常态下各联动单位根据自己本单位职责对突发事件进行预测预控，非常态下对突发事件应急处置快速联动响应。

预警系统的组织结构 战略管理预警管理执行管理返回

坝区应急联动组织架构示意图 船闸坝区应急联动中心航运海事现场指挥部地质专家咨询部预警监测部应急资源管理部公安消防武警卫生环保民政

坝区应急联动指挥中心的职责 • 负责整个坝区突发事件预警应急联动系统的运作、指挥、协调工作。 • 在常态下负责与航道、海事、船闸、锚地，公安、消防、武警、交通、气象、环保、地质、疾病控制中心、旅游等专业归口单位进行信息交流；对坝区运行中各类致错因子进行监测，定期组织信息交流；组织各类突发事件预案制定与修订工作，形成一套坝区完整的预案体系；组织预案演练以及突发事件应急处理的人员培训工作。

在应急状态下对接警报告的突发事件进行分类分级，按突发事件的发生地域、类型、级别决定联系哪些联动单位快速响应，对突发事件进行应急处置指挥；负责审定坝区突发事件应急救援有关经费及其使用、管理情况；与场外应急机构取得联系并协助场外应急机构开展服务工作；在场内实行通航或道路管制；在紧急状态结束后，控制受影响地点的恢复，并组织人员参加突发事件的分析和处理。在应急状态下对接警报告的突发事件进行分类分级，按突发事件的发生地域、类型、级别决定联系哪些联动单位快速响应，对突发事件进行应急处置指挥；负责审定坝区突发事件应急救援有关经费及其使用、管理情况；与场外应急机构取得联系并协助场外应急机构开展服务工作；在场内实行通航或道路管制；在紧急状态结束后，控制受影响地点的恢复，并组织人员参加突发事件的分析和处理。

5.三峡坝区应急联动体系预警机制 • 三峡坝区运行状态分为常态和非常态两大类，其中常态包括良好、波动两种状态，非常态包括发生一般突发事件、较大突发事件、重大突发事件、特大突发事件。六种状态中除良好外，其他五种均由致错因子活动引起。根据预警理论，我们可以通过对致错因子进行监测，对其早期征兆进行识别，及时纠错来预控；对少数早期征兆不明显或人类科技水平尚未达到识别其早期征兆的突发事件，我们可以通过对其传播途径的控制遏制其扩散。 • 预警管理人员依照预警目标确定不同预警监测指标，确定预警监测指标的标准，并用这些标准对预警管理对象实施控制。

预警机制的运作流程 • （1）信息收集。对有关突发事件风险源和警兆等信息进行收集。预警管理要确定的信息收集的内容主要涉及三个方面： • 一是预警对象及领域选择，即这种信息收集工作以哪些对象为重点，以什么类型的情况和内容为重点。二是预警目标选择，即初步判断这些对象可能引发哪类突发事件。三是预警的重点选择，即确定哪一个对象最为重要、哪一种潜在的危机可能演变成突发事件，等等。

（2）信息加工和优化。对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。虚假错误的信息不仅会浪费大量人、财、物，还可能导致对高度紧急情况作不相宜的准备而延误最佳应对时机，导致事件的升级和扩大。（2）信息加工和优化。对收集来的信息进行整理和归类、识别和转化，以保证信息的准确性和及时性。虚假错误的信息不仅会浪费大量人、财、物，还可能导致对高度紧急情况作不相宜的准备而延误最佳应对时机，导致事件的升级和扩大。 • （3）决策。根据信息加工和信息优化的结果（信号和指标）决定是否发出警报和警报的级别。在制定决策依据时，要决定各个级别突发事件之间的临界点，这些临界点需要用何种指标来测定。

(4)发出警报。当监测结果显示有危机征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报。(4)发出警报。当监测结果显示有危机征兆时，立即向危机反应者和潜在受害者发出明确无误的警报。 • 预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员，逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区；应当采取有针对性的公告方式。

建立专家咨询制度 • 在各种突发公共事件和潜在危机面前，要充分发挥专家咨询的作用，保证政府决策的科学化。这是由三峡坝区预警所涉及领域的复杂性、广泛性和专业性决定的。 • 很多情况下，医学专家、军事专家、地震专家、气象专家、水利专家、管理专家、交通专家、公关专家和法律专家的作用，是其他人所不能替代的。建立专家咨询制度，能使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。 • 这个咨询网络主要承担的功能：定期信息沟通、提供与危机有关的研究报告、提供科学预案，提出危机处置的建议和意见等。

6.三峡坝区应急联动预案 • 针对三峡坝区可能发生的各类突发事件，首先要制定总体综合预案，从全局和总体上控制预防，并对各类突发事件应急预案的制定起指导作用。 • 然后针对可能发生的地震、环保、移民、水质污染、船闸、航运、恐怖、漂浮物等具体问题制定专项预案以及专项预案中的现场预案。 • 在制定具体部门突发事件应急预案时，要考虑到应急行动指南或检查表、应急响应预案、互助应急预案和应急管理预案四类预案之间的包含和交叉关系。要处理好由三峡坝区各部门内部预案和宜昌市政府制定的外部预案之间的衔接关系。

坝区应急预案结构体系 • （1）坝区突发事件总体应急预案，是整个坝区水域应对突发公共事件的整体计划、规范程序和行动指南。 • （2）突发事件专项应急预案，针对三峡坝区水域突发事件的种类来制定 • （3）突发事件部门应急预案，根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对单一突发事件制定的预案，如锚地管理处应急预案。 • （4）突发事件企业单位应急预案，坝区岸线企业如船厂或三峡工程的施工单位等制定的应急预案。 • （5）突发事件重大活动应急预案，关于大坝、船闸等的重大集会、节庆、庆典、会展等活动，按照“谁主办，谁负责”的原则制定的应急预案。

应急预案的编制程序 （1）成立预案编制小组。（2）风险分析与能力评估。 (3)确定预案的种类。 (4)确定应急响应级别。 (5)应急预案的评估与审批应急预案的评估：应急预案的完备性；应急预案的适用性；应急预案的可操作性；应急预案处置的快速性；应急预案处置的灵活性；应急联动的有效性；应急联动的潜在冲突性。

7.三峡坝区应急联动程序 （1）接警。 • 突发事件接警主要渠道有： • ①坝区设置专线接警号码； • ②来自监控地点的电话或密码传真报告； • ③群众通过接警电话、设置网页和网址等报警。 • 接警中心接到警报后，即时着手两件事： • ①即时进行初步的突发事件等级判断，并将接警情况及等级判定结果立即向坝区应急联动中心报告。②建立跟踪监测专线，即时对突发事件现场情况监控，并不断的把信息传递给应急联动指挥中心。

（2）对突发事件等级的识别。 • 应急联动指挥中心接到报告，需要立即做三件事： • ①立即对突发事件等级进行最后确定。 • ②立即将突发事件情况及突发事件等级报告第一责任人，建议并组织召开不同类型的紧急情况下的对策会议。 • ③按照有关规定，将情况向坝区相关部门传达，以便联动部门进行充分的准备和前往事发地点。

（3）召开对策会议。 • 接到报告的部门负责人根据有关规定，立即前往突发事件应急联动中心，参加由第一责任人召集的对策会议，成立现场指挥部。对于比较重大的事态，第一责任人亲自担任指挥长。同时，专业救援如消防、医疗救援机构等部门立即开始行动。对策会议的内容一般涉及：突发事件情况及等级通报；需要动用的资源（包括人力资源）；突发事件处理小组的组成；现场指挥部的设立及人员组成；调查小组的组成；可能出现的意外情况；意外情况的补救措施；财政支持等等。

（4）联动单位的响应。 • 突发事件处理程序一旦启动，意味着现场救援大规模的开展。公共秩序肯定受到破坏，需要警方参与维持秩序，需要医护人员和急诊急救服务，需要消防人员参与解救人员或处理灾情等，需要陆上和水上运输工具，需要精通有害物质管理和处理的专家，需要检控追究责任人员，需要熟悉技术设备的工业机构人员，还需要志愿人员，等等。

（5）对事件现场状态和潜在危害的监测和评估。（5）对事件现场状态和潜在危害的监测和评估。为有效地进行现场控制，要做好 • ①评估突发事件的性质。 • ②现场潜在危害的监测。 • ③现场所需应急资源的估计。 • ④人员伤亡评估。 • ⑤周围环境与条件的评估。

（6）善后处理和恢复重建。 • 应急处置结束并不意味着应急管理过程已经完结，要进行善后处理和恢复重建工作。 • 对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。 • 应急联动指挥中心要对特别重大突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。

应急联动的主要单位 • (1)三峡通航局海事局和长航公安。 • 突发事件发生后，海事和公安人员要在第一时间赶到现场，根据事件情况，联系并组织对伤亡人员的即时抢救。这项工作可能不是他们的专长，但对生命的尊重和重视是作为一名海事或公安人员的天职；控制现场秩序，对现场进行保护；对现场周围进行交通管制，为医疗急救车、救援物资车辆及其他救援队伍快速进入现场争取时间；在需要征用社会资源时，进行协助。

(2)消防。 • 在涉及到火灾可能性的突发事件中（重大事件即使没有火灾也要参加），消防指挥中心接到报案或指示后，立即根据突发事件的初步等级情况，派遣辖区消防队伍及邻近消防队伍前往救灾。消防队伍应根据事件等级，携带高等级所需的救灾设备，以防事件等级升高时物质缺乏；携带备用发电机及战备用油，确保抢救现场的电力及无线电的畅通。

(3)医疗急救单位。 • 从前方的现场急救，到后续的医疗服务，再到更上级的大型医疗机构和上级政府派遣来的急救医疗队而形成整个系列。急救的对策不应该是由上而下，而应该是由下而上。 • 医疗救援的一般程序是：急救中心接到指令，迅速出动相应规模的医疗队前往救治，并根据事件等级可能涉及的人员伤亡情况通知相关医院做好抢救准备；到达现场开始按伤员的病情轻重进行抢救，并把现场伤亡情况报告联动指挥中心和急救中心，以最快速度将伤员送到指定医院。

(4)工程技术专家。 • 较高等级的突发事件都需要专业的工程技术设备专家参与救援。这是因为：对事件现场的技术因素有一个基本的判断，能迅速找到控制灾害的关键点，减少措施和救灾成本；能够判断事件可能出现的新情况，把握事件蔓延的可能性及危害程度，避免救援人员的牺牲或伤亡；为调查提供依据和为灾后重建提出建设性意见。

(5)其他联动单位。 • 在接到事件信息通报后，应按照要求，成立紧急应变处理小组，投入并参与救援行动。公共卫生部门要确保现场人员的食品、饮水等的卫生安全，并负责对现场附近环境卫生的监测与防范；工程部门应立即排除交通故障，使所有参与救援的车辆快速驶入现场，展开抢救及善后处理事宜；民政部门应根据事件等级，动用赈灾储备物资妥善安置受灾人员，并帮助他们度过难关。在必要的时候，可以依据法律就近征用社会物资赈灾等等。

8.三峡坝区应急资源的储备和调度 三峡坝区所应具有的应急物资资源有：（1）水上监控装备。 • 根据坝区水域特点及管理需求，建设覆盖三峡水域和葛洲坝枢纽水域的VTS雷达交管系统；建设从待闸锚地至船闸和其他辖区重点水域的视频监控系统，满足船闸安全运行和水上通航管理的需要；建设三峡坝上、两坝间、葛洲坝下三个船舶自动跟踪识别监控中心；建设辖区船舶GPS定位系统，先期实现对自有管理船舶和辖区内重点船舶的跟踪监控。在直升飞机和部分巡逻船上配置遥感监控设备，利用雷达、视频等手段实现移动监控，作为传统巡航和岸基S监控的有效补充。

（2）危险品锚地与船舶遇险冲滩区的应急资源。 • 按照2004年的数据计算，三峡船闸每天平均要通过一级危险品1052.6吨，其中油品危险品436.7吨，化学危险品615.9吨。根据通过三峡船闸危险品的种类，可以将过闸危险品分为两大类，即油品危险品和化学品危险品。 • 按照两大类的构想建设多元化的危险品锚地。①分类建设：建设油品危险品锚地和化学品危险品锚地。②分级建设：在每类锚地中又按一级、二级差分建设，间隔必须的安全距离。

（3）船舶过闸失火的应急物资。 • 船闸在灭火设备上应安装固定式或移动式泡沫灭火装置。永久船闸油轮（驳）发生火灾时使用特种专用泡沫消防车、消火栓和移动式水炮，对火油轮(驳)相邻舱喷水进行冷却。

（4）水域污染的应急物资。 • 配备监测、采样车,用于有毒化学品的快速采样分析。配备污染物控制和清除设施:围油栏、清油设施、消油设施等。对其它有毒化学品,可根据船舶运载的主要品种,配备相应的控制和清除设施。同时根据需要配置一定数量的清漂船。

（5）水上应急搜救的物资资源。 • 建议建立专门的搜救基地并配置相应的搜救设施和设备，以及高速摩托艇、水上搜救艇和搜救指挥艇等应急物资。

三峡坝区应急资源调度 • （1）应急资源储备基地选址。主要储备消防、救生、防污类的应急物资。同时为满足快速响应的需要，在容易发生突发事件的地段以及重要水域、危险品锚地、船闸等地，设置前方站点储备部分应急物资。 • （2）应急资源的调度。为做好救援物资的筹集、运输、配送等工作而建立的一个应急物资储存调度部。应急物资储存调度部通过物流信息平台进行应急物资供应、运输。

三峡坝区突发公共事件 应急管理研究