La sussidiarietà orizzontale: esperienze e modelli a confronto

1. La sussidiarietà orizzontale: esperienze e modelli a confronto L’attuazione della sussidiarietà orizzontale in Lombardia Alberto Ceriani Osservatorio sulla riforma amministrativa e il federalismo

2. Condizioni che influiscono sul governo regionale: la scala europea Con 9.328.000 residenti (2005) la Regione Lombardia supera per dimensione demografica: 27 dei 44 Paesi europei • 6 dei Paesi membri dell’Unione Europea a 15 • 7 dei 10 nuovi membri dell’Unione a 25

3. Dipendenti pubblici totali: 400 mila di cui dipendenti Regione Lombardia e degli Enti regionali 5000 (12%) Incidenza spesa regionale sul Pil regionale: 3.9% (5.7% con le retribuzioni) Spesa pubblica regionalizzata: 157 miliardi di euro di cui spesa regionale: 17 miliardi di euro  10% Compresenza di grandi e piccoli enti con propri interventi di programmazione: Ministeri, Ferrovie, Autostrade, Servizi elettrici e utilities, 11 province, 1546 comuni, 30 comunità montane, 65 Unioni di Comuni Attivo tessuto sociale: 3500 organizzazioni di volontariato, 600 associazioni senza scopo di lucro, 1100 coop. Sociali, 495 Ipab Condizioni che influiscono sul governo regionale: un sistema policentrico

4. Sussidiarietà, libertà, trasparenza La persona e le formazioni sociali vengono prima dello Stato e sono per natura titolari di diritti che lo Stato è chiamato a riconoscere e non a concedere Non è lecito che gli enti di livello superiore si assumano compiti che possono essere più efficacemente svolti dagli enti inferiori Sostegno alle formazioni sociali e libertà di scelta Vanno garantite condizioni di trasparenza dei processi decisionali, valorizzata la conoscenza sui bisogni e meglio organizzate le informazioni Visione unitaria della Lombardia, orientata da programmi condivisi I principi guida

5. “Politiche e programmi sono ipotesi. Questo è ciò che essi sono e questo è il modo in cui essi dovrebbero essere trattati. Essi sono asserzioni di fatto nella forma ‘se…allora’ il cui valore di verità non è stato ancoradeterminato. Essi appartengono perciò alla classe delle assunzioni non verificate e non possono essere accettate a priori. Un piano per sua natura non è un fatto e perciò, porta con sé una elevata probabilità di errore” (Landau, 1973, p.539) Da ciò consegue che l’applicazione di una politica altro non è che un esperimento; un esperimento durante il quale si verifica “in corso d’opera” se, e in che misura, l’ipotesi che sta alla base della legge è valida Il paradigma “sperimentale”

6. Quattro “modelli guida” adottati in Lombardia: 1. Pura esternalizzazione dei servizi (outsourcing con convenzioni) l’ente pubblico (comune, asl, ecc.) mantiene programmazione e leve strategiche e affida l’esecuzione del servizio ai privati. Dal punto di vista dei soggetti privati, l’attività svolta in convenzione con l’ente pubblico esaurisce l’orizzonte operativo e strategico del soggetto convenzionato 2. Sussidiarietà “per progetti” con coinvolgimento di cooperative sociali le leve strategiche dell’intervento restano in mano all’ente pubblico, la stipula della convenzione avviene dopo l’espletamento di una gara nella quale esso fissa gli obiettivi di fondo e assegna le risorse senza coinvolgersi nella programmazione dei singoli servizi. L’approvazione del progetto da parte dell’ente pubblico influenza, ma non determina, l’attività e la sopravvivenza dei soggetti privati (cooperative) convenzionati Sussidiarietà orizzontale: i 4 modelli

7. 3. Valorizzazione delle iniziative dei privati(scuole materne, oratori) l’ente pubblico riconosce e sostiene, per via legislativa, le iniziative di privati che si impongano all’attenzione della società in quanto benemerite ed eccellenti. Il soggetto sussidiato progetta e realizza secondo l’originalità del suo metodo; l’ente pubblico, sostenendolo senza ingerenza, gli consente di mantenere nelle proprie mani quelle leve strategiche che danno dignità e forza alla sua compagine 4. Redistribuzione delle risorse senza apparato istituzionale di gestione (monetarizzazione) la pubblica amministrazione restituisce ai privati l’iniziativa in quei settori nella quale lo richiedono e si mostrano preparati. Gli strumenti utilizzabili a tal fine sono: il voucher; il buono servizio; la riduzione fiscale Sussidiarietà orizzontale: i 4 modelli(segue)

8. Modelli operativi e principi ordinatori: ad esempio il binomio accreditamento/voucher Realizzare esempi positivi, best practices da seguire e riprodurre: ad esempio sostegno della gestione associata dei piccoli enti locali e rapporto enti locali - onlus Formare una mentalità ed una prassi sussidiaria nella Pubblica Amministrazione: costruire accordi territoriali Esempi concreti /1

9. In campo sociale: La riforma della sanità Il “buono scuola” Il buono socio sanitario La legge sulla famiglia La riforma dei servizi per l’impiego I patti locali per la sicurezza Esempi concreti /2

10. In campo economico-produttivo: Il voucher tecnologico I distretti industriali Le antenne per l’internazionalizzazione delle imprese Lo sviluppo del capitale umano e della competitività Esempi concreti /3

11. In campo infrastrutturale e territoriale: Il project financing I servizi di pubblica utilità Il governo del territorio I Progetti integrati di sviluppo locale I programmi di prevenzione e protezione civile Le politiche per la montagna e l’agricoltura Esempi concreti /4

12. . Scuole materne Cooperative sociali Ipab Sussidiarietà fiscale Buono scuola Bre.Be.Mi Aggregazione multiutilities Nuova Fiera di Milano Accreditamento e sistemi di regolazione Approfondimenti

13. Su 1546 comuni, 821 (53,1%) hanno attivato almeno una convenzione con una scuola materna privata, per una media di 0,95 scuole materne autonome per comune Il fenomeno interessa 107.240 alunni utenti, 4.521 sezioni, 5.350 insegnanti, 3.068 ausiliari e 711 operatori amministrativi (per un totale di 9.129 collaboratori) Le amministrazioni che più applicano il principio di sussidiarietà in materia di scuole materne, indirizzando a queste ultime un numero elevato di alunni, sono quelle dei comuni più piccoli. Mentre i comuni con meno di 20.000 abitanti fanno registrare valori superiori alla media, quelli di dimensione maggiore fanno registrare i valori più bassi Gli oscillatori variano da una punta minima di 4,46 alunni di scuola materna autonoma ogni 1.000 abitanti per il comune di Milano ad una punta massima di 15,41 alunni per 1.000 abitanti nei comuni con popolazione compresa tra i 5.000 e i 10.000 Scuole materne: un servizio per i piccoli centri

14. Scenario: in tutta Italia le scuole materne autonome stanno chiudendo perché la crisi di vocazioni religiose e la generale sostituzione di personale volontario con personale dipendente rende instabile l’equilibrio economico scaricando i costi sui promotori (che chiudono) o sulle rette (che allontanano fasce crescenti di utenza e costringono a chiudere) Scuole maternel’aiuto regionale ad un settore in sofferenza Scuole materne non statali in Italia dal 1971/72 al 2001/02. Numeri indice 71=100 Scuole Alunni Intervento regionale: la l.r. 8/99 ha come obiettivo il contenimento delle rette poste a carico delle famiglie.

15. Le scuole autonome lombarde sono suddivise in modo abbastanza equilibrato fra realtà gestite dagli enti locali (28%), dagli istituti religiosi (40%) e da organizzazioni non religiose (32%) La Lombardia è la regione italiana con il più alto numero di iscritti alla scuola dell’infanzia (243.405 alunni). Le scuole dell’infanzia autonome attraggono il 58% della domanda di istruzione privata e paritaria e presentano un numero di iscritti superiore a quello delle scuole di infanzia autonome di qualsiasi altra regione (142.760 allievi) Scuole maternel’aiuto regionale ad un settore in sofferenza

16. I contributi pubblici alle scuole dell’infanzia autonome rappresentano una voce di entrata indispensabile per la loro sopravvivenza. Nell’a.s. 2001/02 esse costituivano il 45,7% delle entrate complessive aggregate Il 48,6% dei contributi sono versati dai comuni, il 10,2% dalla Regione, e il 41,3% dallo Stato (come disposto dalla legge 62/00) Nel triennio 1999/02 i contributi pubblici sono cresciuti del 25,5%. La loro composizione è variata nel tempo, registrando una riduzione dei contributi erogati dagli Enti Locali, ed un incremento di quelli erogati dallo stato Il sistema dei contributi ha consolidato un servizio per le famiglie Scuole maternel’aiuto regionale ad un settore in sofferenza

17. Scenario: Le cooperative sociali (1100) rispondono alle esigenze manifestate dalla società con un’offerta innovativa, contribuendo a realizzare un’imprenditorialità dall’impostazione solidaristica e favorendo l’emergere di iniziative in forma volontaristica e associazionistica. La diffusione di iniziative di questo tipo ha smosso l’attenzione delle amministrazioni locali, spingendole ad instaurare e stringere convenzioni con le cooperative sociali per stabilizzare la fornitura di questi servizi L’Osservatorio ha compiuto un monitoraggio dell’andamento dei rapporti convenzionali tra cooperative sociali e enti pubblici Cooperative sociali il tentativo di alleggerire la gestione burocratica in un settore dinamico Intervento regionale:l.r. n. 21/2003

18. Convenzioni complessivamente stipulate: 4.287 il 75,4% appartiene all’ambito istituzionale della gestione di servizi socio-sanitari, educativi ed assistenziali (coop. soc. di tipo A) il 23,8% all’ambito istituzionale dell’inserimento lavorativo di persone svantaggiate (coop. soc. di tipo B) i Comuni sono l’ente pubblico più importante per la partnership delle cooperative sociali le cooperative lombarde che stipulano convenzioni con i comuni sono 783 rilevante il ruolo della contrattualistica per ridurre i rischi di esternalizzazione opportunistica Cooperative sociali il tentativo di alleggerire la gestione burocratica in un settore dinamico

19. Scenario: Le IPAB (Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza) sono state oggetto negli ultimi anni di un importante processo di trasformazione e di riorganizzazione che dovrebbe aver portato tali enti ad assumere un assetto istituzionale ed organizzativo più consono alla loro natura. Intervento Regionale: Legge Regionale 13 febbraio 2003 IPABil tentativo di restituire un assetto giuridico consono alla loro natura

20. La Regione Lombardia ha prodotto la Legge Regionale 13 febbraio 2003, n. 1, che propone due alternative di forma giuridica per le ex Ipab: ·  la trasformazione in ente con personalità giuridica di diritto privato; · la trasformazione in Asp, Aziende di Servizi alle Persona, mantenendo la connotazione pubblica. Il principale nodo emerso è quello della sussidiarietà fiscale e quello del rapporto con il territorio. In particolare si tratta di rivendicare il diritto della Regione di definire come debba essere inteso il concetto di assistenza pubblica e se esso debba riguardare o meno, ad esempio, l’assistenza agli anziani. Un diritto che non può essere negato e assegnato allo stato centrale per il solo fatto che una norma di quest’ultimo fa discendere da questa qualifica la definizione di onlus e i relativi benefici fiscali. IPABil tentativo di restituire un assetto giuridico consono alla loro natura

21. Scenario: Le ONLUS, Organizzazioni non lucrative di utilità sociale, sono state introdotte nel nostro ordinamento, dal Decreto Legislativo 4 dicembre 1997, n. 460. Nell’ambito di un’attività di riordino della legislazione fiscale degli enti non commerciali e degli enti non profit in genere la figura dell’Onlus è stata istituita per individuare un’ampia categoria di soggetti cui il fisco riconosce un trattamento di particolare favore. L’appartenenza alla categoria delle Onlus non si basa, infatti, sulla mera previsione della mancanza dello scopo di lucro nell’attività dell’ente, caratteristica comune a tutti gli enti non profit. Accanto a tale requisito deve infatti emergere una finalità ed una operatività che presenti particolari aspetti di utilità per l’intera collettività. Intervento Regionale: Legge Regionale 18 dicembre 2001, n 27 Onlusl’impatto dell’esenzione dall’IRAP

22. Negli studi di caso le risorse liberate sembrerebbero essere state prontamente impiegate nel processo produttivo, contribuendo allo sviluppo del settore Gli effetti economici della riduzione dell’Irap risultano distribuiti tra: migliore remunerazione dei lavoratori dipendenti minori prezzi praticati, a vantaggio delle pubbliche amministrazioni clienti, senza incidere in modo significativo sulla remunerazione degli enti non profit. Onlus l’impatto dell’esenzione dall’IRAP

23. Dirigenti scolastici pubblici condividono la finalità della parità ma non lo strumento del buono scuola e la priorità che la regione assegna a tale strumento Gestori di scuole paritarie e private apprezzano le finalità e lo strumento che incide sull’utenza della scuola paritaria nel senso che in Lombardia “tengono” gli iscritti mentre altrove declinano. Apprezzano misure a favore dei portatori di handicap. Sull’andamento delle rette segnalano la forte influenza dei costi Genitori beneficiari apprezzano le finalità e lo strumento con aspettative di maggior copertura e avvicinamento dei costi tra pubblico e privato. Osservazioni critiche ad alcune fasi operative (precarietà annuale, dopo la scelta della scuola; pagamenti a rimborso che non evitano l’esborso all’iscrizione) Buono scuolavalutazione qualitativa

24. I redditi (ISEE) delle 48.160 famiglie percipienti nell’A.S. 2002/2003 : Valore medio: ISEE € 31.350 Valore mediano: ISEE € 16.790 Valore modale: ISEE € 18.468 L’86% delle famiglie che hanno percepito il buono scuola ha redditi inferiori alla media Il valor medio è molto influenzato da poche famiglie molto abbienti La maggior parte delle osservazioni si addensa nella fascia compresa tra € 11.000 e € 34.000 (ISEE) Altre caratteristiche della distribuzione: Il 50% si colloca sotto la soglia di € 16.790 Il 36% si colloca tra € 16.790 e € 31.350 Il 14% si colloca oltre € 31.350 Buono scuola valutazione quantitativa

25. Buono scuola modello IBIR (Indice di Benessere indotto dalla Regolamentazione) per la collettività/ beneficiari diretti dell’intervento e istituti scolastici indicatori Informazione di impatto Valutazione ex post Valutazione ex post indicatori di efficacia indicatori SERVIZIO Collettività Collettività di contatto IMPATTO Beneficio netto Efficacia Efficacia indiretto indiretto percepita percepita indicatori di fiducia indicatori indicatori di efficienza di beneficio COMUNICAZIONE COMUNICAZIONE Efficienza Efficienza /CONTATTO /CONTATTO FIDUCIA FIDUCIA percepita percepita nel sistema nel sistema pubblico pubblico BENEFICIO EFFETTO indicatori di utilità DIRETTO NETTO Utilità Utilità PERCEPITO PERCEPITO indicatori di pertinenza VALORE Pertinenza Pertinenza percepito DENUNCE DENUNCE INDICE INDICE di di DISSERVIZI DISSERVIZI BENESSERE BENESSERE indicatori INDOTTO percepito indicatori di riferimento di valore percepito indicatori indicatori ATTESE/ ATTESE/ di benessere di disservizio Sostenibilità Sostenibilità sociale

26. E’ il progetto di costruzione dell’autostrada diretta Brescia-Bergamo-Milano, opera nata da uno studio congiunto delle Camere di Commercio di Brescia, Bergamo e Milano alla fine degli anni ‘90 E’ finalizzata a risolvere vari problemi sulla tratta autostradale tra i quali: Sicurezza Inquinamento Deperimento della qualità della vita Costi economici aggiuntivi per le aziende Il progetto “Bre.Be.Mi.”/1

27. Il grande elemento di novità di quest’opera consiste nell’essere interamente ideata in project financing: Iniziativa del privato che interviene mediante il finanziamento dell’opera assumendosi il relativo rischio. Le leggi italiane prevedono in cambio la concessione per il rientro delle spese (legge Merloni-ter) Il progetto “Bre.Be.Mi.”/2

28. Il ruolo centrale nella fase iniziale dell’opera è svolto dal promotore (privato)non più solo dallo Stato (pubblico) Imprese, dirigenti e Pubblica Amministrazione sono chiamati a costruire insieme per rendere il servizio pubblico sempre più accessibile a tutti Un esempio di forte innovazione nel campo infrastrutturale Il progetto “Bre.Be.Mi.”/3

29. La sussidiarietà può esprimersi non solo attraverso il ritiro del Pubblico a vantaggio del Privato ma anche mediante l’ausilio alla sua azione per svolgere insieme un ruolo pubblico: migliorare l’efficienza e l’efficacia dei servizi di rete per il cittadino (energia, rifiuti, trasporti) Il progetto di aggregazione delle Utilities Lombarde/1

30. Come il pubblico potrebbe non essere sussidiario? Attraverso l’imposizione a tutti di un progetto “regionale” Attraverso aggregazioni meramente finanziarie o attraverso le quali il soggetto più grande ingloba il più piccolo Attraverso la privatizzazione massiccia in cui il pubblico “fa solo cassa” disinteressandosi della qualità del servizio Ignorando il problema e applicando un idea astratta di laissez-faire liberista Il progetto di aggregazione delle Utilities Lombarde/2

31. Qual è la posizione di Regione Lombardia? Con la Legge regionale 26/2003 ha disciplinato il settore dei servizi pubblici come di interesse economico generale e ha previsto autorità di garanzia e controllo ha promosso un progetto di aggregazione delle Utilities basato sul rispetto delle realtà territoriali e sul ruolo centrale dei soggetti locali Il progetto di aggregazione delle Utilities Lombarde/3

32. La nuova Fiera di Milano: trenta mesi per cambiare il volto di un territorio(con: Stato, Provincia, Comuni, Agip, Soc.Autostrade)

33. Ente guida: Fondazione Fiera Milano, soggetto economico privato costituito a seguito di legge regionale Esigenze: rispondere alle esigenze di trasformazione del sistema fieristico milanese per favorire la crescita dell’economia in Lombardia e in Italia, consolidare la leadership internazionale nel mercato fieristico, permettere una maggior vivibilità dell’area di Milano in cui la Fiera è storicamente insediata Affrontare un progetto molto complesso per presenza opera di bonifica del terreno e della falda, modello organizzativo, tempi dell’operazione, dimensioni, tipo di infrastrutture Il progetto

34. Le tappe della trasformazione – La raffineria Agip - inizio 2001

35. Il primo passo: la bonifica Il Nuovo Polo di Fiera Milano è sorto su un’area un tempo occupata da unaraffineria Agip. Era uno deiterritori più inquinati della provincia di Milano. La bonifica si è svolta in due fasi distinte: 31 dicembre 2001: completamento prima fase 17 ottobre 2003: ultimazione lavori, in contemporanea alla costruzione dei padiglioni. 19 dicembre 2003: certificazione di avvenuta bonifica

36. Il general contractor Responsabilità unica della progettazione, realizzazione e service Uno schema contrattuale che contempla una chiara allocazione di rischi e responsabilità Tempi di realizzazione più brevi e costi certi

37. L’innalzamento del primo pilone – 6 maggio 2003

38. Il Nuovo Polo di Fiera Milano – novembre 2004

39. Nuova S.P. n. 46 “Rho-Monza” Nuova viabilità di accesso al Polo Prolungamento Metropolitana Fermata Alta Capacità e Linee Ferroviarie esistenti Linea Alta Capacità Stazione MM di Rho-Fiera Stazione MM di Pero Le infrastrutture Nord Tangenziale Ovest A8 Milano-Laghi S.S. n. 33 “del Sempione” Infrastrutture di viabilità esistenti Metropolitana Linea 1 Linee ferroviarie esistenti COMUNE DI RHO NUOVO POLO DI FIERA MILANO A4 Milano-Torino COMUNE DI PERO COMUNE DI MILANO Tangenziale Ovest Molino Dorino

40. Le dimensioni finali Superfici: fondiaria: 2 milioni di metri quadrati costruita: 530.000 metri quadrati Lunghezza asse centrale:1,3 Km Parcheggi:20.000 posti auto Sale convegno: 80 Ristoranti: 21 Bar: 60 Area a verde pubblico: 180.000 metri quadrati

41. Ricerche sul territorio  conoscenza Comunicazione  trasparenza Rapporto con le istituzioni  condivisione, sussidiarietà Integrazione risorse finanziarie Risultati di un metodo costruito con

42. Accreditamento e regolazione nel sistema della formazione professionale

43. Come reagiscono singole parti del sistema quando si pongono regole di riferimento? Una volta che si è “obbedito” alle regole, come ci si attrezza per dar luogo a ulteriori processi di miglioramento? Come si generano esperienze di autovalutazione e miglioramento e cosa producono di realmente positivo? Come l’ente regolatore regionale può favorire eventuali fattori di sistema? Che parte riveste nella regolazione regionale e degli enti l’attenzione agli utenti? Le ipotesi di lavoro Individuare leve efficaci a far evolvere il “Sistema Formazione e Orientamento” dai requisiti minimi ai requisiti di eccellenza ponendosi domande sul suo funzionamento

44. Autovalutazione presente in tutti gli enti con procedure classiche (customer, prestazioni, rapporti con esterno, programmazione, ecc.) e numerosi strumenti operativi (possibilità archivio esperienze) Adesione al modello accreditamento – UNI EN ISO ed eventualmente evoluzione e personalizzazione Processi interni influenzati dalla regolazione esterna Attenzione standard all’utenza Frequenti occasioni di miglioramento nelle quali l’ente regolatore è sempre parte Risultati sintetici

45. Si migliora con legami forti con l’accreditamento

46. Contributi al miglioramento • NUOVI RAPPORTI CON ENTI – ARTIGIANI – IMPRESE. EFFETTI ANCHE SUL PERSONALE • PARTECIPAZIONE BORSA LAVORO CON RISULTATI POSITIVI ORIENTAMENTO PERSONALE • LAVORO SUI PUNTI DEBOLI DEI DOCENTI • ANALISI CURRICULUM E PRESTAZIONI DEL PERSONALE INTERNO (60) • NUOVI PROFILI ORGANIZZATIVI E CONTRATTUALIZZAZIONE • INVESTIMENTI IN FORMAZIONE. DEFINIZIONE NUOVE FIGURE (coordinatore, progettista, tutor) NUOVA CONSAPEVOLEZZA – CENTRALITA’ RISORSE UMANE Requisiti profili professionali Investimenti in formazione Valutazione del personale interno - esterno Effetti sulla qualità formativa

47. Si migliora con alte culture professionali

48. Contributi al miglioramento SISTEMA ORGANIZZATIVO • ADESIONE GLOBALE AL MODELLO DELL’ACCREDITAMENTO • FORTI INNOVAZIONI ORGANIZZATIVE • NUOVE PROSPETTIVE DEL COORDINAMENTO TRA GLI OPERATORI • AGGIORNAMENTO METODI DI CUSTOMER • RUOLO STRUMENTALE DELLE TECNOLOGIE INFORMATICHE ALTO IMPATTO DELL’ACCREDITAMENTO SUL PROFILO ORGANIZZATIVO Integrazione professionale Ruolo delle tecnologie informatiche Migliore reporting

49. Si migliora a seguito del protocollo Regione - Miur SPERIMENTAZIONE TRIENNALE • I CORSI TRIENNALI METTONO SOTTO TENSIONE TUTTE LE PROCEDURE E TUTTO IL CONSOLIDATO DEI CENTRI (sicurezza, obiettivi formativi, monte ore, crediti formativi, rapporti con l’utenza) • FORTE CAMBIAMENTO DI RUOLO DEI CENTRI E DEGLI OPERATORI • EFFETTI ANCHE SULL’OFFERTA FORMATIVA TRADIZIONALE • NUOVI PROCESSI DI GESTIONE E DI RAPPORTO OPERATORI / TUTOR / COORDINATORI (confronti pratici / teorici) EFFETTI DI UNA FORTE SPERIMENTAZIONE DIDATTICA Percezione di crescita della “dignità” operativa e sociale della FP Pressione su tutte le dimensioni operative Ruolo e assetto dei Centri Effetto apprendimento

50. Tutti si riconoscono in un processo fatto di regole formali e informali, procedure, modi di fare, norme, valori, credenze, aspettative che ha dato forma ad un “sistema”. L’idea di “processo” e “sistema” sono incorporate nei centri Aspettative di incisività dell’accreditamento definite sulla base dei comportamenti del soggetto regolatore Ruolo dei confronti con le prestazioni di organizzazioni simili Modello contributo – incentivi (quanto conviene investire in relazione a quanto è possibile ottenere o si spera di ottenere) Una sintesi: la percezione di appartenere ad un “sistema accreditato”