MASTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CAMBIO Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

1. MASTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CAMBIO Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL LECCIÓN 8: LA DESCENTRALIZACIÓB DEL SECTOR PÚBLICO Jesús Ruiz-Huerta Carbonell Universidad Rey Juan Carlos (Santo Domingo, 19 de octubre de 2008)

2. PRINCIPIOS DE FEDERALISMO FISCAL • ÓPTIMA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS • Atención al coste más bajo de suministro • Correspondencia entre jurisdicciones y áreas beneficiadas • Definición clara de tipos de competencias y límites • PREEMINENCIA DE LOS GOBIERNOS DE NIVEL INFERIOR (Subsidiariedad) • Aprovechar el mejor conocimiento de las demandas de servicios públicos y costes • Mayor agilidad del proceso de toma de decisiones • ADECUADA REPRESENTACIÓN DE PAGADORES YBENEFICIARIOS • Correspondencia entre las competencias de gasto y de obtención de recursos tributarios • Principio de responsabilidad • REPARTO EQUITATIVO DE LA CARGA • Garantía de un nivel similar de prestación de servicios para un esfuerzo fiscal similar • Compensación de diferencias territoriales de capacidad fiscal mediante transferencias verticales y horizontales.

3. APLICACIÓN AL CASO ESPAÑOL: ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

4. PREEMINENCIA DE GOBIERNOS DE NIVEL INFERIOR

5. ADECUADA REPRESENTACIÓN DE PAGADORES Y BENEFICIARIOS

6. REPARTO EQUITATIVO DE LA CARGA

7. DESCENTRALIZACION DEL GASTO Y FEDERALISMO FISCAL • Reglas generales: ¿qué dice la teoría del federalismo fiscal? • “devolución” de competencias en ámbitos en los que los gobiernos subcentrales pueden generar ganancias de bienestar gracias a un mejor ajuste de la provisión de servicios públicos a las preferencias de sus ciudadanos. • centralización (o coordinación) de bienes públicos puros, servicios generadores de externalidades positivas y/o con fuertes efectos redistributivos, así como de las políticas de estabilización económica (atención a unaperspectiva global)

8. DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO: ¿SE CUMPLEN LAS RECOMENDACIONES DE LA TEORÍA? • Con carácter general, los bienes públicos puros y los servicios generadores de externalidades positivas (defensa, asuntos exteriores, regulación comercial y financiera, políticas de salud pública) están centralizados en todos los países. Algunas de esas competencias se ceden a gobiernos supranacionales (Ej. Unión Europea) • La provisión de las prestaciones en especie de bienes preferentes está descentralizada en todos los casos: la sanidad y la educación universitaria son gestionadas por los gobiernos intermedios y la educación no universitaria y la vivienda suelen estar en manos de los gobiernos locales. Los servicios sociales son gestionados en todos los países por algún nivel subcentral de gobierno. • Las transferencias monetarias vinculadas a los sistemas de Seguridad Social suelen estar en manos de los gobiernos centrales, de manera mayoritaria, así como las políticas de estabilización.

9. LA DESCENTRALIZACION DE LOS INGRESOS: FORMULAS PARA LA FINANCIACION DE LOS GOBIERNOS SUBCENTRALES • Espacios fiscales separados: cada nivel de gobierno explota, con independencia de los demás, determinadas bases imponibles. Para gobiernos locales, deben ser bases relativamente inmóviles. Importa la autonomía tributaria. • Taxsharing: dos o más niveles de gobierno comparten los rendimientos de un impuesto determinado. • Transferencias: • Revenuesharing (corrige desequilibrios verticales): los niveles inferiores de gobierno perciben un porcentaje determinado del conjunto de recursos tributarios del nivel superior del gobierno. • Transferencias de nivelación: cesión vertical u horizontal de recursos para garantizar niveles de servicios públicos potencialmente similares en todos los territorios. • Transferencias para el desarrollo: cesión vertical de recursos para reducir las diferencias ínter territoriales en los niveles de desarrollo.

10. UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA TRIBUTARIA • Capacidad para tomar decisiones sobre: a) Los ingresos recaudados (esencialmente tributos) b) La gestión tributaria c) La regulación de los elementos tributarios • La autonomía es mayor cuando se avanza desde a) hacia c) • Ordenación de recursos según grado de autonomía: tributos propios, cedidos con capacidad normativa y/o de gestión, Impuestos participados, transferencias incondicionadas, transferencias condicionadas.

11. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN LOS SISTEMAS COMPARADOS. CONCLUSIONES (I) • Coexisten diversos grados de descentralización fiscal, desde los modelos muy centralizados (Australia) hasta los plenamente descentralizados (Estados Unidos, Suiza). • No hay un único sistema de distribución de impuestos entre niveles de gobierno: conviven los sistemas de separación (Australia), de superposición (Canadá) y mixtos (Suiza, Estados Unidos). • Con carácter general: • Los derechos de aduanas, los impuestos sobre consumos específicos y los impuestos sobre las ventas tipo IVA se asignan al nivel central. • Los impuestos sobre las ventas minoristas, sobre transmisiones patrimoniales y sobre vehículos se asignan al nivel intermedio. • Los impuestos sobre la propiedad se atribuyen al nivel local

12. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN LOS SISTEMAS COMPARADOS. CONCLUSIONES (II) • Los impuestos sobre la Renta y sobre Sociedades se utilizan por todos los niveles de gobierno, con diversas fórmulas: • Tarifas provinciales sobre el Impuesto Federal (Canadá) • Participación (Alemania) • Sistemas independientes (Suiza, Estados Unidos –con deducción en el impuesto federal) • En general, cada nivel de gobierno regula su propio sistema de tributos. No suele ocurrir así en el caso de los gobiernos locales

13. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN LOS SISTEMAS COMPARADOS. CONCLUSIONES (III) • Cada nivel de gobierno –salvo el local- administra su propio sistema fiscal. La excepciones son tanto de administración central de impuestos regionales (Canadá) como de administración regional de impuestos centrales (Canadá, Alemania). • También coexisten diversos grados de preocupación por la nivelación de servicios, desde los modelos que carecen de transferencias de nivelación (Estados Unidos) hasta los que tienen sistemas de nivelación muy completos (Australia). • Algunos sistemas de nivelación corrigen sólo las diferencias en la capacidad para generar recursos (Alemania, Canadá). Otros, también las diferencias en las necesidades de gasto (Suiza y, sobre todo, Australia)

14. EL CASO ESPAÑOL:LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN ESPAÑA

15. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN ESPAÑA • Un proceso intenso de descentralización en un período muy corto (desde 1978) • Circunstancias históricas e institucionales condicionantes (período autoritario tras la guerra civil, diferentes lenguas, comunidades muy consolidadas, diversidad de desarrollo económico…) • Dos modelos de acceso a la autonomía (Artículos 143 y 151 de la Constitución española) • Dos sistemas de financiación: el foral (País Vasco y Navarra) y el de régimen común (15 comunidades) • Paralelo proceso de integración en la Unión Europea (desde 1986)

16. COMPETENCIAS Y GASTO: CONSIDERACIONES SOBRE EL CASO ESPAÑOL

17. ESPAÑA: LA FINANCIACIÓ DE LAS COMUNIDADES: RÉGIMEN COMÚN COMUNIDADES AUTÓNOMAS NG INGRESOS TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS AGE ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

18. ESPAÑA: LA FINANCIACIÓ DE LAS COMUNIDADES: EL MODELO DE RÉGIMEN FORAL COMUNIDADES AUTÓNOMAS ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO NG INGRESOS TRIBUTARIOS CUPO

19. - - - - T. CEDIDOS T. CEDIDOS T. CEDIDOS T. CEDIDOS T. CEDIDOS ) ) SISTEMA DE FINANCIACIÓN: LOS RECURSOS 1982-1987 1992-1996 1997-2001 2002 1987-1991 15% cuota IRPF 15% tarifa IRPF PIE 33% tarifa IRPF PIE 15% cuota IRPF PIE Transf. INSALUD Transf. INSALUD PIE Particip. Territor. IVA e IE Transfer. Condicionadas Transf. INSALUD Transfer. Condicionadas Transf. INSALUD FCI FS + FAIT FCI FCI Fond. UE FCI Fond. UE FCI Blanco: Ingresos con cpt.norm.; Gris: Transferencias; Degradado: sin cpt.norm. pero más automático que transferencias Fond. UE Fond. UE

20. IV.HACIENDA LO CAL:Ranking de las Fuentes de Ingreso según la Autonomía Local 1.- Impuestos propios : Base y tipos bajo control local 2.- Impuestos solapados: Base fijada por el Estado y tipos bajo control local 3.- Impuestos compartidos: Base y tipos fijados por el Estado. Localidad participa en recaudación 4.- Subvenciones generales: El gobierno local decide en qué gastar 5.- Subvenciones específicas: El gobierno central decide en qué gasta el gobierno local

21. DESCENTRALIZACIÓN DE IMPUESTOS EN ESPAÑA CORPORACIONES LOCALES • Ayuntamientos • Impuestos Obligatorios • Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Imp. Catastro • Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) • Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica • Impuestos Potestativos • Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana • Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras • Impuesto sobre Gastos Suntuarios por el Aprovechamiento Privado de Cotos de Caza y Pesca • Tributos basados en el principio del Beneficio • Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares • Recargo sobre el IAE • Tributos basados en el Principio del Beneficio

22. EL SISTEMA DE TRANSFERENCIAS • Transferencias Incondicionales • PIE • Problemas de Suficiencia y de Equidad • Fórmula de Distribución altamente inequitativa • Participación en Ingresos de las CC.AA. • En la práctica inexistente • Transferencias Condicionales • Necesidad de reordenación • Transporte • Medio Ambiente • Fondos Comunitarios

23. PARTICIPACIÓN EN LOS TRIBUTOS DEL ESTADO • Provincias y a los municipios que sean capitales de provincia o de Comunidad Autónoma, ó que tengan más de 75.000 habitantes , se les cede una parte del IRPF, del IVA y de los impuestos especiales sobre alcoholes, hidrocarburos y labores del tabaco (entre el 1% y el 2%, aproximadamente, dependiendo del impuesto y de si se trata de un municipio ó una provincia). • “Municipios turísticos“: aquellos que, no cumpliendo los requisitos para acceder al sistema de cesión de impuestos, sin embargo: • tienen una población superior a 20.000 habitantes y • un número de viviendas de 2ª residencia superior al de viviendas principales Se financian mediante una participación en los tributos del Estado de carácter mixto ya que además de participar en el modelo general de variables se incluyen elementos relacionados con la cesión de rendimientos de los impuestos especiales sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del tabaco imputables a los mismos.

24. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE EL CASO ESPAÑOL • Proceso intenso de descentralización con problemas significativos y en un contexto de crecimiento. • Pérdida de peso del gobierno central. Revisión del papel del Estado. Es preferible un Estado “fuerte” a un Estado “grande”. Importancia de la Administración Central y debate Bilateralidad versus Multilateralidad. • Nuevas demandas de descentralización. Descentralización óptima frente a descentralización máxima. • Atención al ejercicio de la autonomía y a los límites de la nivelación. • Garantizar la cohesión territorial respecto a posibles desequilibrios. • Principio de lealtad institucional de doble recorrido y articulación institucional. • Transparencia: la información debe estar garantizada en la doble dirección.

25. UTILIDAD DE LA EXPERIENCIA DE DESCENTRALIZACIÓN ESPAÑOLA • Atención a los problemas no económicos (lenguas, sensibilidades políticas, sentido de pertenencia, instituciones..) • Preocupación por la mejora de la gestión (ventajas de la descentralización) y necesidad de aplicar cautelas para evitar despilfarros y corruptelas • Reparto adecuado y razonable de competencias (atención al grado de capacitación para la gestión) • Garantizar la autonomía de gestión y, en lo posible, recursos financieros autónomos (Atención a la disponibilidad de recursos) • Cuando los ingresos públicos son limitados el traspaso de competencias tributarias debería ser restringido • Importancia de los mecanismos de equilibrio y compensación territorial • No perder de vista la perspectiva global

26. ANEXOS

27. Nueva PIE (a partir de 2004) • Municipios : Sistema Dual • Mayores de 75.000 habitantes y Capitales de Provincia • Participación en Cesta de Impuestos • 1,6875 % de Cuota Líquida del IRPF • 1,7897 % de Recaudación Líquida del IVA • 2,0454 % de Impuestos Especiales (Alcoholes, Hidrocarburos y Tabaco) • Fondo Complementario de Financiación • Resto de Municipios • Municipios Turísticos • Participación del 2,0454 % I. Hidrocarburos y Tabaco • PIE distribuida según fórmula • PIE distribuida según fórmula • Diputaciones, Cabildos y Consejos • Participación en Cesta de Impuestos • 0,9936 % de Cuota Líquida del IRPF • 1,0538 % de Recaudación Líquida del IVA • 1,2044 % de Impuestos Especiales (Alcoholes, Hidrocarburos y Tabaco) • Fondo Complementario de Financiación

28. TRIBUTOS. LIMITACIONES • Artículo 6 TRLRHL: • Limitaciones derivadas del principio de territorialidad: • No someter a gravamen bienes situados, actividades desarrolladas, rendimientos originados ni gastos realizados fuera de su territorio • No gravar negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera de su territorio, ni el ejercicio o la transmisión de bienes, derechos u obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio. • Libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales: • Los tributos no pueden implicar obstáculo alguno para esta libertad. • No deben afectar a la fijación de la residencia de las personas o la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español Este límite no obsta para que las entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio.

29. Impuestos - IBI • Base – Dependencia del Catastro • Tipo – Libremente fijados por los Ayuntamientos • Últimas Novedades • Bienes Inmuebles Especiales • Tratamiento Especial a Viviendas Desocupadas • Tipos Diferenciados para Inmuebles según Usos • Nuevas Bonificaciones

30. Impuestos - IBI

31. IAE Justificación y Regulación Previa a la Última Reforma • Justificación tradicional • Principio del Beneficio • Proporcionalidad entre actividades económicas y determinados servicios prestados por los Ayuntamientos • Impuesto que grava el mero ejercicio de actividades económicas (incluso ocasionales) a partir de indicadores estándar (elementos tributarios) y con amplia autonomía de decisión para los gobiernos locales • Heredero de las antiguas Licencias Fiscales y del Impuesto de Radicación • Coeficientes de Incremento • Índices de Situación

32. Impuestos – IAE (2) • Grava mero ejercicio de actividades económicas indiciariamente • Principales elementos tributarios Potencia instalada • Número de obreros (sólo profesionales de oficio, especialistas y peones afectos a la producción objeto de la empresa) • Turnos de trabajo diarios • Población de derecho del municipio • Aforo de locales de espectáculos • Superficie de los locales .... • Tarifas básicas fijadas por la Administración Central con libertad local para fijar • Coeficientes de Incremento • Índices de Situación • Recargo provincial

33. Impuestos - IVTM • Características • Impuesto Directo • Impuesto Real • Impuesto Patrimonial • Impuesto Objetivo • Tarifas básicas fijadas por la Administración Central con libertad local para fijar incrementos • Posible asunción del impuesto por parte de las Comunidades Autónomas • Art 6.3 LOFCA • D.A. 5ª LRHL • La compensación no puede suponer merma en sus posibilidades de crecimiento futuro (D.A. 5ª.3 LRHL)

34. Fórmula de distribución de la PIE

35. COMPETENCIAS DE GASTO EN EL MARCO COMPARADO

36. DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS PUBLICOS (1)

37. DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS PUBLICOS (2)

38. DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS PUBLICOS (3)

39. DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS PUBLICOS (y 4)

40. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

41. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES (2)

42. EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA Y DE LA POBLACIÓN

43. Evolución de los recursos del Sistema Incremento desde el año 1999 100,0% 93,6% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 71,8% 50,0% 40,0% 51,8% 30,0% 38,2% 20,0% 10,0% 25,5% 0,0% 02/99 03/99 04/99 05/99 06/99 EVOLUCIÓN RECURSOS DEL SISTEMARecursos percibidos para financiar las competencias ejercidas en cada uno de los años

45. ESPAÑA: REPARTO TERRITORIAL DEL GASTO PÚBLICO.Evolución de la participación en el gasto no financiero de las administraciones públicas en España. 1982 1996 2007 Adm Territ.14,5 % Adm Central22 % Adm Territ.33,6 % Adm Central37,2 % Adm Central53 % Adm Territ.49,3 % S.Soc. 32,5 % S.Soc. 28,7 % S.Soc. 29,2 %

46. GRADO DE AUTONOMÍA/DEPENDENCIA

47. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES DE RÉGIMEN FORAL: SISTEMA ACTUAL CJ APORTACIÓN O CUPO ENTREGADO POR LA COMUNIDAD AUTÓNOMA “J” AL ESTADO YJ RENTA RELATIVA DE LA COMUNIDAD “J” NGC NECESIDADES DE GASTO DE LOS ÓRGANOS CENTRALES DEL ESTADO (Cubiertas con tributos concertados o convenidos) NGT NECESIDADES DE GASTO DEL CONJUNTO DEL ESTADO TJ TRIBUTOS CONVENIDOS O CONCERTADOS DE LA COMUNIDAD “J” FJ INGRESOS TOTALES DE LA COMUNIDAD “J” CJ = YJ * NGC = YJ [NGT – ΣNgi] FJ = TJ - CJ