Zum Stand der Umsetzung der EU – Richtlinie zur Einführung des Handels mit Treibhausgasemissionen

1. Zum Stand der Umsetzung der EU – Richtlinie zur Einführung des Handels mit Treibhausgasemissionen • von • Dipl. Volksw. Dipl. Betriebsw. Franzjosef Schafhausen • Ministerialrat im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin • anlässlich des • Arbeitsgesprächs zum Emissionsrechtehandel • veranstaltet vom • Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg • am 5. Mai 2003 • in Potsdam

2. Die anspruchsvollen Klimaschutzziele • Kyoto-Protokoll “Kyotogase” minus 5,2 Prozent 2008 – 2012 gegenüber 1990 • Europäische Union “Kyotogase” minus 8 Prozent 2008 – 2012 gegenüber 1990 • Deutschland CO2-Emissionen minus 25 Prozent bis 2005 gegenüber 1990 “Kyotogase” minus 21 Prozent 2008 – 2012 gegenüber 1990 „Kyotogase“ minus 40 Prozent 2020 gegenüber 1990, sofern sich die EU zu einem 30 % Ziel verpflichtet

3. Die Instrumentenpalette – wichtig für die Äquivalenz zwischen Betroffenen und Nicht-Betroffenen • Ordnungsrecht • Steuern und Abgaben - Preisregulierung • Zertifikatskonzepte – Mengenregulierung (“Emissionshandel”) • Sonstige wirtschaftliche Anreize (staatliche Förderungsmaßnahmen wie Marktanreizprogramm erneuerbare Energien, neues KfW-Programm “Klimaschutz im Gebäudebestand”, EEG, KWK-Vorschaltgesetz, KWK-Ausbaugesetz) • Sonstige flankierende Maßnahmen (F+E-Aktivitäten, Aus- und Fortbildung, Information und Beratung) Nicht Instrument um des Instrumentes willen, sondern fairer Wettstreit der Instrumente! Ziel ist die Gestaltung eines möglichst widerspruchsfreien Maßnahmenbündels.

4. Die flexiblen Mechanismen Die flexiblen Mechanismen Klimarahmenkonvention (1992/1994) Kyotoprotokoll (1997) Activities implemented jointly projektbezogen emissionsbezogen Pilotphase ab 1995 Joint Implementation Clean Development emissions trading Mechanism Art. 6 Kyoto Protokoll Art. 12 Kyoto Protokoll Art. 17 Kyoto Protokoll ab 2008 nutzbar ab 2000 nutzbar ab 2008 nutzbar zwischen Industrie- zwischen Industrie- zwischen Industrieländern ländern ländern und Entwicklungsländern

5. Der Emissionshandel – Wie funktioniert er eigentlich? • Festlegung einer insgesamt zulässigen Emissionsmenge („cap“) • Aufteilung dieser gesamten Emissionsmenge auf die einzelnen Emittenten (Erstallokation der Emissionsrechte) • Formulierung von Rahmenbedingungen für einen transparenten und liquiden Markt und um Wettbewerbsbarrieren zu verhindern • Schaffung eines Monitoringsystems („ökologische Buchführung“) • Ob, Wo, Wann und Wieviel Emissionen vermieden werden, entscheidet der Markt Ergebnis: Der Emissionshandel erlaubt das Ausnutzen von Kostendifferenzen zwischen den Emittenten. Die führt zur optimalen Allokation knapper Ressourcen.

6. Der Stand in Brüssel

7. Der Vorschlag der EU-Kommission

8. Der Auslöser • Ergebnisse von Analysen Anfang 2000: Im „business as usual“ Fall wird EU ihr Kyoto-Ziel weit verfehlen: Statt minus 8 % wird die EU bei plus 1 % landen* • Es werden rund 400 Mio. t CO2-Äquivalente fehlen ( das entspricht dem gesamten Emissionsvolumen Spaniens + Griechenlands im Jahre 1990) • Vorstellungen einer Sozialisierung der Leistungen CO2-mindernder MS (DK im Ministerrat Dezember 2001) • Startschuss für das ECCP – Nach Kosteneffizienz ausgewähltes Maßnahmenbündel • Emissionshandel kein Patentrezept, aber ein wichtiges Instrument (erfasst 46 % der CO2-Emissionen der EU in 2010) * Derzeit Rückgang der bereits erzielten THG-Reduzierung ( 1999 minus 4 % - 2000 minus 3,5 %)

9. Der ursprüngliche Vorschlag vom 23.10.2001 – wenig gelitten • Verbindliches Konzept • Anlagenbezug bei Erfassung energieintensiver Sektoren (Hauptabgrenzungskriterium: Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von größer als 20 MW) (Anhang I) – Abgrenzung angelehnt an die IPPC-RL • Prinzipiell alle „Kyotogase“ – Start mit Kohlendioxid (Anhang II) • Einführungsphase 2005 – 2007 • Endgültige Phase 2008 – 2012 • Aufstellung „Nationaler Allokationspläne“ für alle Sektoren - Notifizierungspflicht • Allokationsmethode „grandfathering“ • Allokationsregeln (Anhang III) – Berücksichtigung der technischen Potenziale, von „early action“ sowie des Bedarfs/Wachstums • Spürbare Sanktionsmaßnahmen

10. Der EU - Rat

11. Der „Gemeinsame Standpunkt“ des Umweltministerrates vom 9.12.2002 und 18.3.2003 • Verbindliches Konzept ab 2008 • Zwei Phasen: 2005 – 2007 und 2008 – 2012 (verbindliche Einführung) • Kostenlose Allokation bis 2012 möglich („grandfathering“ „at least 90 %“) • „opt out“ von Anlagen und Branchen 2005 – 2007 • „opt in“ von Anlagen, Branchen und anderen Treibhausgasen ab 2008 • „early action“ mit frühestem Basisjahr 1990 • JI und CDM werden einbezogen – weiterer RL-Vorschlag im Frühjahr 2003 • „banking“ möglich (Art. 13) • Kein „Einheitspool“ und kein „Zwangspool“ – freiwillige Bündelung aber zulässig • Vetorecht der Kommission für den „Nationalen Allokationsplan“ • AAU‘s nicht beliebig einzuschleusen

12. Deutsche Forderungen weitgehend erfüllt (nahezu identisch mit der Position der Bundesregierung und der AGE im September 2001) • Konditioniertes „out-out“ in der Einführungsphase 2005 – 2007 – Herausoptieren bei Umsetzung alternativer Instrumente mit vergleichbaren klimaschutzpolitischen Ergebnissen • „opt-in“ sowohl für weitere Treibhausgase sowie für Anlagen und Sektoren • Übernahme von Strukturelementen der „Vereinbarung der deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge“ – kollektive Beteiligung am EU-Emissionshandel – die freiwillige „Poollösung“ • Kostenlose Allokation 2005 – 2012 („at least 90%“) • Berücksichtigung von „early action“ – frühestes Basisjahr 1990 (Deutsche Protokollerklärung) • Berücksichtigung von „emission credits“ aus JI und CDM • „banking“ möglich

13. Deutsche Forderungen weitgehend erfüllt (nahezu identische Position der Bundesregierung und der AGE im September 2001) • Verbindliches System ab 2008 • AAU‘ können nur kontrolliert eingeschleust werden • Wettbewerbskontrolle (Missbrauchsaufsicht) durch die Kommission

14. Das EU - Parlament

15. Beschlüsse des EU-Parlaments vom 10. Oktober 2002 zur Änderung des RL-Entwurfs I Zentrales Anliegen: Sicherstellen von nationalen Maßnahmen durch • Verhindern von Überallokation • Begrenzung von Emissionsgutschriften aus JI – und CDM – Projekten sowie aus „nationalen Ausgleichsprojekten“ 104 Änderungsanträge • Einbezug der Aluminiumindustrie und der Chemischen Industrie mit Anlagen, die ein Emissionsvolumen von 50.000 t/a überschreiten. • Hybrid-System: 15 % gegen Zahlung und 85 % „grandfathering“ • CDM erst ab 2008

16. Beschlüsse des EU-Parlaments vom 10. Oktober 2002 zur Änderung des RL-Entwurfs II • JI und CDM ohne Senken und Kernenergie • „opt out“ bis 2007: ja – weitergehende Vorstellungen von „opt out“: „nein“ • Stillegungen (partiell und total): Einziehen der Emissionsrechte • Produktionsbezogene Emissionen weiter Gegenstand der Richtlinie • Sektoraler Ansatz und „Poollösung“ abgelehnt • Abstimmung zwischen bereits wirksamen Maßnahmen (z.B. Steuern und Abgaben oder Selbstverpflichtungen) und dem Emissionshandel gefordert • Bonus für KWK • Einbezug von anderen Treibhausgasen von Beginn an • Aufkommen aus Sanktionen: Steht MS zu und soll für klimaschutzpolitische Zwecke eingesetzt werden (Ankauf und Stillegung von Emissionsrechten bzw. Förderung von klimaschutzpolitischen Maßnahmen)

17. Der Berichterstatter – 14 Änderungsanträge bleiben! • Betonung des Vorrangs nationaler Maßnahmen – Abblocken von JI und CDM bzw. Festlegung einer quantitativen Höchstgrenze (Anträge 1 und 10) • Einbeziehung weiterer Treibhausgase (Antrag 2, 9 und 14) • Verhinderung der Überallokation (Antrag 3) • Einführung des Hybridsystems (5 % der alloziierten Menge gegen Zahlung) (Antrag 4) • Änderung der Allokationskriterien des Annex III nur noch im Mitentscheidungsverfahren (Anträge 5 und 7 ) • Aufnahme weiterer Sektoren bereits ab 2005 / Begrenzung der Ausdehnung auf weitere THG (Antrag 6) • Verzicht auf „opt out“ 2005 – 2007 (Antrag 8) • Einbezug von Aluminiumhütten und der Chemischen Industrie (Anträge 12 und 13)

18. Absolute „caps“ existieren – Die Ziele von Kyoto

19. Absolute „caps“ existieren – Das EU burden sharing

20. Potentielle Käufer – Potentielle Verkäufer

21. Absolute „caps“ existieren – Die Klimaschutzvereinbarung mit der deutschen Wirtschaft • Klimaschutzvereinbarung vom 9. November 2000 Minderung der spezifischen CO2-Emissionen bis 2005 um 28 % (Basisjahr 1990) sowie Minderung der spezifischen Treibhausgasemissionen bis 2012 um 35 % (Basisjahr 1990) Minderung der CO2-Emissionen bis 2005 um zusätzlich 10 Mio. t (Basisjahr 1998) Minderung der Treibhausgasemissionen bis 2012 um zusätzlich 10 Mio. t (Basisjahr 1998) • KWK-Vereinbarung von Juni 2001 Minderung der CO2-Emissionen bis 2010 um insgesamt 45 Mio. t (Basisjahr 1998)

22. Einzelfragen

23. Permits (Registrierung) Standortspezifisch Nicht transferierbar Begründet Monitoring- und Berichtspflichten Gibt Anforderungen vor, um „allowances“ zu halten, damit die jährlichen Emissionen abgedeckt sind Permit nicht übertragbar und nicht handelbar Allowances Zuteilung nach Maßgabe nationaler Allokationspläne durch Mitgliedsstaaten Berechtigung zur Emission einer Tonne CO2-Äquivalente EU-weit handelbar Nachweis im Rahmen eines nationalen Buchführungssystems Der Weg zu den Emissionszertifikaten

24. Vereinbarkeit mit anderen Instrumenten • Emissionshandel und Selbstverpflichtung grundsätzlich vereinbar – Grundlage für die Erstallokation: Von der Wirtschaft im Rahmen der Klimaschutzvereinbarung selbst angebotenen 45 Mi. t CO2-Minderung bis 2010 (Basisjahr 1998) • Emissionshandel und Ökologische Steuerreform – Differenzierung zwischen Beteiligten und Nicht – Beteiligten • Emissionshandel und EEG • Emissionshandel und KWK – G • Emissionshandel und IVU – Ausmaß ordnungsrechtlicher Anforderungen an Treibhausgasemissionen und Energieeffizienz

25. Der „Pool“ – Einer für alle, alle für einen ? • MS können zulassen, dass Anlagenbetreiber einen „Pool“ bilden. • Von den MS zugelassener „Treuhänder“ gewährleistet Erfüllung der „cap“ des Pools. Höhe der Beiträge und Maßnahmen werden intern geregelt. • Zwar keine anlagenbezogene Allokation „issueing“– aber „bottom up“ – Festlegung der „Pool – cap“ („allocationg“). • Statt der Anlagenbetreiber hält der Treuhänder die Gesamtheit der Emissionsrechte. • Die nach der RL den Anlagenbetreiber treffenden Pflichten (vor allem Registrierung, Monitoring, Sanktionen) finden entsprechend auf den Treuhänder Anwendung. • Anlagenbezogene „permits“ • Anlagenbezogenes Monitoring und Verifizierung • Kommission hat Vetorecht

26. Der Nationale Allokationsplan – Die strategische Herausforderung • Zahlreiche betroffene Anlagen (> 20 Mwtherm.) in energieintensiven Produktionszweigen – Schätzung : zwischen 3.000 und 4.000 Anlagen in Deutschland • große Heterogenität (Produktionszweige und Anlagen) • early action in sehr unterschiedlicher Ausprägung • Sehr unterschiedliche Branchentrends • Berücksichtigung des Kernenergieausstiegs • Ost-West-Problematik (Erneuerung des Kapitalstocks) • Zeitlich voneinander abweichende Investitionszyklen Dies ist aber nicht völlig neu – ähnliche Fragen stellten sich bereits bei der Entwicklung und Umsetzung der Selbstver-pflichtungserklärung der Deutschen Wirtschaft zur Klimavorsorge

27. Der „Nationale Allokationsplan“ - Die Anforderungen • Übereinstimmung mit den Anforderungen der Richtlinie • Transparenz • Praktikabilität • Politische und gesellschaftliche Akzeptanz Dies heißt: • Partizipation aller Akteure ( „AGE“) • Transparenz und Akzeptanz der Prämissen und Ausgestaltungsdetails (Konzept, Ausgangsdaten, Methodik) • Offenlegung der ökologischen und ökonomischen Effekte • Frühzeitige Festlegung des rechtlichen und institutionellen Rahmens • Antizipation der zeitlichen Rahmenbedingungen und der Umsetzungsoptionen

28. Ablauf und kritische Punkte 1. Ebene Nationales Emissionsbudget top Zusage SV, Politikszenarien III, IKARUS down 2. Ebene Sektorale Emissionsbudgets (Energie – Industrie – GHD – Haushalte – Verkehr – Berücksichtigung einer Reserve) bottom up Umrechnung und Abgrenzung – Branchenkonjunktur, technologische Entwicklung, Vermeidungskosten 3. Ebene Anlagenbezogene Emissionsbudgets historische Werte, spezifische Größen, benchmarking, pauschale Ansätze, Pools, Stillegungen, New entrants, KWK, Erfüllungsfaktoren

29. Entwicklung des NAP • Breit akzeptierte Grundregeln und Leitlinien • Basisdaten (historische Entwicklungen – Referenzpfade – technologische Trends – Investitionszyklen – Wachstumserwartungen) • Vermeidungsoptionen/-potentiale – Vermeidungskosten • Branchenallokation • Anlagenbezogene Allokation • Wirkungsanalyse - Emissionen – Transaktionen – Investitionsausgaben – Kosten

30. Systematische Entwicklung des NAP NAP („burden sharing“-Beitrag D: minus 21 % THG 2008 – 2012) Private Haushalte Verkehr Energiewirtschaft Produzierendes + Kleinverbrauch Gewerbe minus 45 Mio. t CO2-Emissionen bis 2010 (Basisjahr 1998) Nicht Anhang I Anhang I Anhang I Nicht Anhang I Emissionshandel

31. Zu lösende Fragen I

33. Handlungsbedarf

34. Zu lösende Aufgaben I • Genehmigung nach Art. 4 (Genehmigungspflicht, Opt in / opt out, Genehmigungsvoraussetzungen, Verfahren, Pflichten) • Verifizierung der Emissionsberichte gemäß Art. 15 (Emissionsberichtspflicht, VO-Ermächtigungen, Emissionsüberwachung, Berichterstattung, Verifizierung, Datenaufbewahrung) • Entgegennahme der Berichte, Prüfoption (Stichproben), Weiterleitung • Berichterstattung an die EU-Kommission • Zulassung der Verifizierer • Erstellung des nationalen Allokationsplans gemäß Art. 9 • Entscheidung über die Reservebildung (Wofür verwenden? Woraus bilden? Statische oder dynamische Ausgestaltung?) • Zuteilung der Emissionsrechte gemäß Art. 11 • Kontenführung/Register gemäß Art. 19

35. Zu lösende Aufgaben II • Überwachung der Rückgabe/Löschung der Emissionsrechte gemäß Art. 12 (Nachweispflicht, Stillegungen) • Feststellung von „non compliance“ • Verhängung von Sanktionen • Feststellung des Veräußerungsverbots bei Verstößen gegen die Berichtspflichten gemäß Art. 15 • JI und CDM – Einbindung • Errichtung einer Handelsplattform • Übergangsbestimmungen • Verordnungen (Anwendungsbereich, Allokationskriterien und –regeln, Emissionsüberwachung und Berichterstattung, Verifizierung und Akkreditierung)

36. NAP – Institutionelle Ausgestaltung

37. Alternative Umsetzungsmodelle

38. Aufstellung des Mengengerüsts – Das „Drei-Schritte-Konzept“ • Länder liefern anlagenscharfe Daten der Emissionserklärung 2000 an BMU nach Prüfung auf Plausibilität (Schritt 1) • BMU ermittelt anlagenbezogene CO2-Emissionen • BMU schreibt jeden der mehr als 4000 Anlagenbetreiber an, teilt die ermittelten CO2-Emissionen mit, bittet um Überprüfung und gegebenenfalls zu begründende Korrektur sowie um ergänzende Angaben aus den Jahren 2001 und 2002 (Schritt 2) • Anlagenbetreiber melden Daten zurück • Daten werden - gegebenenfalls unter Mitwirkung der Landesimmissionsschutzbehörden - auf Plausibilität geprüft (Schritt 3) • Daten werden der Ermittlung der Allokationsmenge zugrunde gelegt

39. Zeitplan auf EU-Ebene • 2003 Entwicklung und Abstimmung des NAP • 2003 Schaffung der rechtlichen und institutionellen Voraussetzungen zur Umsetzung der RL in nationales Recht • 30.9.2003 EU Guidelines Monitoring und Reporting • 31 12.2003 Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht (EU15 und EU25) • 31.12.2003 Leitlinien über Allokationsregeln und Allokationskriterien • 31.3.2004 Notifizierung und Veröffentlichung des NAP u.U. Veto der Kommission Überarbeitung und erneute Vorlage Zustimmung und Umsetzung • 1.1.2005 Start des Emissionhandels „opt out“ – „opt in“ – JI/CDM – IET • 2006 – 2007 Überprüfung und ggfls. Modifizierung (review clause)

40. Derzeitige Strukturen • Task forces im BMU und BMWA • AGE mit ihren vier UAG‘n • BMU - Projekt „Erarbeitung des NAP“ (Öko-Institut, DIW, ISI) • BDI – Projekt „Erarbeitung des NAP“ (RWI) • Projekt „Rechtliche Evaluierung“ (ecologic) • Einzelprojekte in den Ländern (Hessen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Bayern, Baden-Württemberg) • EU-Kommission: Vorbereitung der JI und CDM-Regeln, Leitlinien für die Allokation, das Monitoring und die Verifizierung; Entwicklung eines Registrierungssystems • Parlament: Vorbereitung der zweiten und dritten Lesung mit dem Ziel der Verabschiedung noch vor der Sommerpause

41. Ökonomische Vorteile

42. Ökonomische Vorteile • Europäische Kommission Energiewirtschaft 1.084 Mio. Euro oder 33 % günstiger* andere Energieerzeuger 599 Mio. Euro oder 29 % günstiger* Industrielle KWK 485 Mio. Euro oder 38 % günstiger* Eisen und Stahl 209 Mio. Euro oder 50 % günstiger* Zement, Glas, Keramik 31 Mio. Euro oder 38 % günstiger* Papier und Zellstoff 2 Mio. Euro oder 36 % günstiger* • British Petrol Einsparungen im Zeitraum 1998 – 2001 insgesamt 500 Mio. $ * Einsparungen gegenüber dem alternativen Einsatz von Ordnungsrecht oder Steuern und Abgaben unter der Prämisse gleicher CO2-Minderungswirkungen

43. Ergebnisse GETS3 (Simulationsprojekt eurelectric unter Beteiligung von E.on AG und RWE AG) • Politik ohne Emissionshandel verfehlt Klimaschutzziel und führt im Vergleich zu einer anderen Instrumentierung zu den höchsten Kosten der Implementierung • Emissionshandel unter Beteiligung aller Wirtschaftssektoren innerhalb der EU reduziert die Vollzugskosten um 80 Mrd. EURO gegenüber einer alternativen Klimaschutzpolitik • Ausstieg wichtiger EU-Mitgliedsstaaten führt zu 6 – 8 fach höheren Vollzugskosten • Einführung eines limitierten Emissionshandels („concrete ceiling“) lässt die Vollzugskosten radikal ansteigen

44. Kosten alternativer Instrumente • Vollzug der Klimaschutzvereinbarung der Deutschen Wirtschaft vom 9. November 2000 verursacht Investitionsausgaben im Zeitraum 2000 bis 2012 in Höhe von 35 – 50 Mio. EURO (Quelle: Schreiben des BMF an die EU-Kommission) • Bezogen auf die von der Wirtschaft zugesagte Minderung der Treibhausgasemissionen von 45 Mio. t bis 2010 (Basis 1998) errechnen sich hieraus spezifische Investitionsausgaben von 780 – 1.100 EURO/t CO2äquiv • Unter Berücksichtigung der Betriebs- und Wartungskosten und einer Abschreibungsdauer von 15 – 20 Jahren ergeben sich daraus THG-Minderungskosten von 75 – 110 Euro/t CO2äquiv • Der maximale Zertifikatspreis im Rahmen eines EU-weiten Emissionshandels (d.h. ohne Öffnung für JI und CDM) wird auf 20 – 33 EURO/t CO2äquiv geschätzt – andere Schätzungen gehen von deutlich niedrigeren Zertifikatspreisen aus

45. Fairer Wettstreit der InstrumenteWas sagt die IGBCE-Studie? • Zwischenergebnis Frühjahr 2002: Wachstumseinbuße und Jobverluste vorhergesagt Grund. Unglückliche Auswahl der Prämissen. Sensitivitätstest mit günstigeren Prämissen fand nicht statt: kein „grandfathering“ und Emissionspreis von 30 Euro/t CO2äquiv • Endgültiges Ergebnis deutlich positiver für den Emissionshandel: - Erwarteter Zertifikatspreis nicht 30 Euro/t CO2äquiv, sondern lediglich 5 – 15 Euro/t CO2äquiv - Kosten der Klimaschutzvereinbarung der deutschen Wirtschaft: 100 Euro/t CO2äquiv • Ergebnis: Der Emissionshandel braucht den fairen Wettbewerb nicht zu fürchten. Ganz im Gegenteil!

46. Die Chancen • Verlässlichkeit durch Fixierung der „caps“ in rechtlich verbindlichem NAP • Zuweisung klarer Verantwortlichkeiten • Kostenkappung durch Zertifikatspreis • Anstoßen eines systematischen Such- und Innovationsprozesses

47. Ständige Informationen Um die Ergebnisse der Arbeiten der Nationale Emissionshandels-gruppe (Arbeitsgruppe „Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffekts – AGE -“) der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen informiert das Bundesumweltministerium auf seiner homepage unter „Emissionshandel zur Bekämpfung des Treibhauseffekts“ über den jeweils aktuellen Stand. Hier sind auch die in der Gruppe bereits abgestimmten Dokumente abzurufen. Ziel ist der Anstoß eines breiten Diskussionsprozesses. http://www.bmu.de