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實施績效預算計畫： 一個動態系統的觀察

實施績效預算計畫： 一個動態系統的觀察. 一九九四年，佛羅里達州通過州政府績效與課責法案 (Government Performance and Accountability Act) ，要求全州實行績效計劃預算 (performance-based program budgeting) ： 政府的支出必須以計劃來分類 計劃必須要言明任務 (mission) 與目標 (objectives) ，而輸入，輸出，以及計劃結果的衡量標準必須與上述的任務與目標相連。

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實施績效預算計畫： 一個動態系統的觀察

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Presentation Transcript

  1. 實施績效預算計畫： 一個動態系統的觀察

  2. 一九九四年，佛羅里達州通過州政府績效與課責法案 (Government Performance and Accountability Act)，要求全州實行績效計劃預算(performance-based program budgeting)： • 政府的支出必須以計劃來分類 • 計劃必須要言明任務(mission)與目標(objectives)，而輸入，輸出，以及計劃結果的衡量標準必須與上述的任務與目標相連。 • 撥款的額度與計劃所承諾要達成的產出(output)與結果(outcome)有直接相關。計畫的執行結果也會關係到來自立法機構的獎勵與懲罰。

  3. 本研究的目的是企圖採用系統思考的觀點來分析如何使佛州的預算改革可以成功。本研究的目的是企圖採用系統思考的觀點來分析如何使佛州的預算改革可以成功。 • 本研究從政策執行的角度出發，採用Edwards (1980)「由上而下」的政策執行觀點，認為影響政策執行的因素有四︰ • 溝通(Communication), • 資源(resources), • 政策執行者的習性與態度(the dispositions and attitudes of the implementers), • 官僚結構(bureaucratic structure).

  4. 溝通 • 在「政府績效與課責法」中，把課責規定得相當清楚 • 一個單位在提出預算要求的同時，都必須繳交衡量各計畫績效的標準。 • 「政策分析與政府績效辦公室」必須要審核每一個計畫的進行是否符合原定的標準。 • 州長辦公室可以建議一些獎懲的方式。

  5. 溝通（續） • 雖然在立法上規定得很清楚，但如何實際運作卻很模糊。 • 立法規定州長辦公室需要訂定各機關設定績效程度的指導原則，但是這個指導原則必須經過其他五個機關共同同意才行。 • 五個機關：政策分析與政府績效辦公室、參眾兩院的撥款委員會(appropriation committee)、以及參眾兩院的substantive committee (形同我國立法院中的各個審查委員會).

  6. 資源：人力、資訊、權威 • 人力的問題 • 在州長辦公室中，「計畫與預算辦公室」(Office of Planning and Budgeting)是預算改革的主導者，工作量很大但人手不足。 • 資訊的問題 • 各個單位對於衡量績效的標準有不同的意見，使得在設定統一的績效標準上困難重重。因此，當各預算單位在發展其衡量標準時，常常必須提供大量的（甚至過多的）標準來讓各單位滿意。當然，結果是衡量標準越多，預算單位的未來工作量就會越重。

  7. 資源：人力、資訊、權威 • 權威的問題： • 政策執行者必須要有權威來確保預算執行的成功。州長辦公室對於各預算單位的績效衡量標準有最後的建議權，但是立法單位有最後的同意權。一般相信，長久與立法機構關係良好的單位比較容易有效通過預算。 • 研究顯示，若立法機構無法有效地根據政策執行結果的好壞來給予獎懲，那麼預算改革的結果將不如預期，因為這關係到預算改革執行者對於立法機構預算改革態度的認知。

  8. 執行者的習性與態度 • 這關係到行政單位與立法單位在預算改革上的態度，而這些態度與組織文化顯然相關。 • 立法機構：假如立法者的組織文化不認為績效預算是值得鼓勵的，而且他們也不在意有關執行績效的任何資訊的話，那麼這個預算改革就很難成功了。 • 行政單位：單位主管的管理模式（如果他們認為有關績效的資訊可以幫助他們未來的表現，那麼他們就比較願意支持一套績效資訊資料庫的發展。）

  9. 討論：對於執行力欠佳的單位，是否應該給予更多的補助幫助其上軌道，或是減少其補助來懲罰他？執行力好的單位，是否需要錦上添花給予預算上的獎勵？討論：對於執行力欠佳的單位，是否應該給予更多的補助幫助其上軌道，或是減少其補助來懲罰他？執行力好的單位，是否需要錦上添花給予預算上的獎勵？

  10. 官僚結構 • 組織的分權 • 佛州政府是個高度分權的政府，特別是在預算的過程上。正如前述，有六個單位必須共同決定績效衡量的標準。高度分權需要更多的協商與協調，然而，最困難的部分在於沒有一個人是主掌協調者。所以，對於預算單位而言，要協調到一個大家都同意的衡量標準是一件苦差事。 • 預算的標準作業程序 • 預算的標準化作業程序也可能是阻礙預算改革的原因之一。

  11. 佛州的績效預算相關單位整理如下： 行政單位 • Executive Office of the Governor (州長辦公室) 　 －Office of Planning and Budgeting (OPB)負責領導執行預算改革。 --出版相關手冊(program identification and performance measurement mannuals) --舉辦workshop訓練單位人員 　 －recommend incentives and disincentives, programs and associated performance measures給立法單位，立法單位有最後的 　　 同意權。 　 －establish guidelines for establishing current performance levels(諮 　　 詢撥款委員會) 　 －與撥款委員會共同發展program budget instructions讓各單位在編製 　　 預算時可以依循。 　 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。

  12. 獨立監督單位 • Office of Program Policy Analysis and Government Accountability －這是一個獨立於行政體系之外的單位，但是此單位由Joint Legislative Auditing Committee監督。 －監督的功能︰(compliance-monitoring function) --派遣人員提供技術上的協助，藉由計劃的評估以及司法上的review, 來幫助州政府的單位與立法單位發展績效衡量的標準以及預算的 大綱。這些績效標準必須先檢測其信度與效度，才能上呈州長辦 公室。 --建立資料庫(Florida Government Accountability Report)來支援上述 的工作。 --Review各單位是否朝向其計劃的績效標準邁進。 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。

  13. 立法單位 立法單位有基於績效資訊來撥款以及分配資源的權力，也有懲罰的 權力。 • 參議院各審查委員會 　 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。 　 － • 眾議院各審查委員會 　 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。 　 － • 參議院撥款委員會 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。 － • 眾議院撥款委員會 －與其他六個單位共同同意各單位提出的績效衡量標準。

  14. 結論 • 建立一套有意義的，大家都同意的績效標準 • 可能會增加很多的行政負擔 • 績效預算制度中的績效，是否真的影響了立法機關在分配資源時的態度？ • 資源的多寡影響了立法機關是否會使performance information來分配資源的態度。如果資源短缺，那麼performance information就會被大量使用。

  15. 佛羅里達州預算因果關係圖

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