第六章政策制定

第六章政策制定 本章要点： ●引言：概念和问题 ●政策制定的主要环节及其影响因素 ●政策方案规划的原则与程序 ●政策方案选择 ●具有中国特色的政策制定的基本经验

Harold Laswell说的真话 • 人们发现，在任何给定的时期，所有大型社会中的决策权都典型地掌握在若干少数人手里。此发现证明了这样一个基本的事实：无论是以少数人的名义，还是以某个人的名义，或者是以很多人的名义，一个政府总是由那么一些少数的人所操纵控制。————哈罗德.拉斯维尔（Harold Laswell）

§1.引言：概念和问题 政策制定指的是为了解决某个问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。广义的政策规划或制定相当于政策分析，即包括政策问题确认与政策议程；狭义的政策规划则不包括这些内容，由专指政策方案的设计、论证与抉择。（胡平仁，前揭书，P173-174）周树志（2000，P132）认为，公共政策策划或制定是“有关组织和个人为了解决公共政策问题而设计政策目标、拟定政策措施，起草和论证公共政策方案的运筹构思出谋划策的活动”。张国庆（2004，P187）则认为，公共政策制定一般是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的整个过程，一般包括目标确定、方案设计、方案评估和论证、方案抉择等这样几个相互关联的环节。

政策制定到底意味着什么？政策制定在政策过程中的位置与范围边界是如何界定的？不同政策决策或过程的政治结构或决策规则会对政策制定产生什么样的影响和决定作用？即西方立宪民主制下的政策制定环节同民主集中制下的政策制定环节有什么样的区别或不同？不同类型或不同层级的组织机构如国家、地方政府或非政府组织在制定政策方面是否存在特征性区别（差异）？影响政策制定的因素有哪些？政策制定到底意味着什么？政策制定在政策过程中的位置与范围边界是如何界定的？不同政策决策或过程的政治结构或决策规则会对政策制定产生什么样的影响和决定作用？即西方立宪民主制下的政策制定环节同民主集中制下的政策制定环节有什么样的区别或不同？不同类型或不同层级的组织机构如国家、地方政府或非政府组织在制定政策方面是否存在特征性区别（差异）？影响政策制定的因素有哪些？政策制定与政策备选方案的形成是否是一回事？即两者的联系和区别分别是什么？

政策过程 政策问题确定政策议程设定制定公共政策公共政策合法化公共政策执行公共政策评估公共政策终结确定政策目标设计政策方案论证评估方案抉择政策方案政策制定过程图4-1 政策过程与政策制定过程的关系 § 2 政策制定的主要环节及其影响因素

2.1 政策制定的主要环节或阶段 2.2 影响政策制定的主要因素 1、政策决策层与制定者：组织的领导者 2、政党和政党制度 3、利益集团 4、社会公众：听政制度 5、新闻媒体 6、专家学者与权威人士 7、政策制定体制（决策的立宪基础）：集权制与立宪分权

§ 3 确定政策目标 • 1、政策目标的含义及作用 • 2、政策目标的性质和特性 • 3、确定政策目标过程中遇到的难题

§ 4政策方案设计与规划 • 4.1 政策方案设计 • （1）政策方案设计的规则 • （2）政策设计的路径和内容 • （3）政策设计过程中参与者

4.2. 方案规划 1、方案规划的含义所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。方案计划有如下几个特征：第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。

2、方案规划的原则 （1）信息完备原则。信息是方案规划的基础和依据。方案规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划方案)——输出的过程。信息的搜集、加工和处理，贯穿于方案规划的整个过程。政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，方案规划就越具有科学性。（ 2）系统协调原则。在方案规划时，要从系统论的观点出发，进行综合的分析。要将整体利益与局部利益、内部条件与外部条件、眼前利益与长远利益、主要目标与次要目标相结合。要注意各项政策之间的相互联系、相互影响、相互制约关系，从而使各项政策成为一个有机整体，相互支持，协调配套。

（3） 科学预测原则。所谓科学预测，就是在正确的理论指导下，按照科学的原则、程序和方法对未来情况进行估计的活动。方案规划中只有运用科学预测，对于未来条件变化、方案执行结果及其影响等方面进行预测分析，才有可能制定出正确的政策，避免政策失误。（4）现实可行原则。政策总是要付诸实施的，要实施就得具备实施的现实条件，即具有可行性。而政策问题的决策，包含了诸多复杂的因素，只有通过综合的全面的可行性分析，才能得出方案是否可行的结论。

（5） 民主参与原则。方案规划中的民主原则首先就体现在政策是否能真正反映人民的要求和愿望，是否能最终使群众获得利益。其次要求政策能保障人民在国家政治、经济、文化生活等各个领域中，享有同等的权利和利益分配；再次是要重视发挥专家智囊团的作用。（6）稳定可调原则。政策既要保持连续性和稳定性，考虑与原有政策的衔接或过渡，避免朝令夕改，大起大落；又必须随环境的变化而做出相应的调整与变动，在方案规划时要从长远出发，给政策留有余地，并准备好应变措施。 3、方案规划的程序从程序上讲，方案规划包含问题界定、目标确立、方案设计、后果预测和方案比较与抉择五个相互关联又相互区别的阶段或环节（这将在政策分析的程序中加以讨论）。

§ 5. 评估、论证政策方案 • 1、政策方案评估、论证的含义 • 2、政策方案评估、论证的基本内容 • 3、政策方案评估、论证的标准 • 4、方案评估应注意的问题

§ 6. 抉择政策方案 • 1、政策方案的比较 • 2、政策方案的抉择标准 • 3、抉择政策方案的规则

§7. 具有中国特色的政策制定的基本经验 　　一、实事求是的思想路线中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验，就是坚持实事求是的思想路线。在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。　　二、从人民的利益出发的根本宗旨坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。

　　 三、民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。　　四、调查研究的优良作风在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风，是具有中国特色的政策制定的又一基本经验。在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确政策的重要保证。

　　五、从群众中来到群众中去的基本方法一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是中国共产党在八十年的斗争中形成的群众路线。“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众中去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一。　　六、循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为：“摸着石子过河”，这是一种适合我国改革开放的实际情况的决策模式。我国新时期的政策制定也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石子过河”的政策制定模式。这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。

［思考题］ 1.什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节? 2.什么是政策方案规划？如何进行政策方案规划? 3.用实际案例说明方案规划的基本程序及其功能活动环节。 4.具有中国特色的政策制定的基本经验有哪些？

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