第 9 章公共危机管理

第9章公共危机管理 9.1 公共危机管理概述 9.2 公共危机管理机制 9.3 公共危机管理法制公共管理学 21世纪公共管理系列教材 1

本章教学目的 公共危机管理是当代公共管理的重要内容。本章主要介绍公共危机管理的前沿理论与前沿实践问题、公共危机管理在各个阶段上的具体工作内容、公共危机管理的各种运行机制、公共危机管理法治等内容。本章采用理论学习与实践调查相结合、教师讲解与案例讨论相结合等多种教学方式，要求学生树立公共危机管理的意识，全面掌握公共危机管理的前沿理论与实践问题，培养学生应对突发事件的能力。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 2

本章学习的重点问题 •突发事件与公共危机的关系 •公共危机管理的组织结构、管理体制与职能 •公共危机管理的过程 •公共危机管理机制 •公共危机管理中行政紧急权力的法律规制公共管理学 21世纪公共管理系列教材 3

本章主要参考资料 1．[美]罗伯特•希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉、金瑛译，中信出版社，2001年版。 2．龚维宾：《公共危机管理》，新华出版社，2004年版。 3．张小明：《公共部门危机管理》，中国人民大学出版社，2006年版。 4．肖鹏军：《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版。 5．薛澜、张强、钟凯斌：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，清华大学出版，2003年版。 6．韩大元、莫于川：《应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究》，法律出版社，2005年版。 7．黄顺康：《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 4

9.1 公共危机管理概述 9.1.1 公共危机的内涵 1.突发事件（1）突发事件的含义：突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。（2）公共危机的含义：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 5

9.1.1 公共危机的内涵 （3）突发事件与公共危机的关系公共管理学 21世纪公共管理系列教材 6

9.1.1 公共危机的内涵 2.公共危机的特征（1）突发性和紧急性（2）高度不确定性（3）影响的社会性（4）决策的非程序化公共管理学 21世纪公共管理系列教材 7

9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 1.公共危机管理的含义公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 8

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 2.公共危机管理组织结构公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。

9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 3.公共危机管理体制（1）公共危机管理体制建设要解决的核心问题（2）公共危机管理体制建设 •建立公共危机管理的统一指挥体制 •建立分级响应和属地管理相结合的体制 •建立健全危机管理联动协同体制公共管理学 21世纪公共管理系列教材 11

9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 4.公共危机管理职能公共管理学 21世纪公共管理系列教材 12

9.1.3 公共危机管理过程 1.公共危机管理阶段根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 13

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.1.3 公共危机管理过程公共危机管理阶段图

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.1.3 公共危机管理过程 2.公共危机管理系统公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。

9.1.3 公共危机管理过程 3.公共危机的动态管理模式公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。努纳梅克(Jay Nunamaker)强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。（1）危机爆发前的活动（2）危机爆发时的活动及设备（3）危机解决后的活动公共管理学 21世纪公共管理系列教材 16

9.2 公共危机管理机制 9.2.1 公共危机预警机制 1.公共危机预警的含义公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 17

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.2 公共危机管理机制公共危机预警流程图

9.2.1 公共危机预警机制 2.公共危机预警机制的框架体系（1）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统（2）公共危机预警的咨询系统（3）公共危机预警的组织网络（4）完善的法规体系公共管理学 21世纪公共管理系列教材 19

9.2.2 公共危机管理决策机制 1.公共危机管理决策的特点（1）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。（2）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。（3）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 20

9.2.2 公共危机管理决策机制 2.公共危机决策的主体（1）中枢决断系统（2）参谋咨询系统（3）协调系统公共管理学 21世纪公共管理系列教材 21

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.2.2 公共危机管理决策机制 3.公共危机决策制度规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：（1）谁是决策主体；（2）决策主体的决策权限；（3）决策的程序；（4）最终决策采用的方式。公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功率。

9.2.3 公共危机资源配置与保障机制 1.公共危机管理资源及其配置问题公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 23

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.2.3 公共危机资源配置与保障机制 2.公共危机管理的资源配置与管理机制（1）公共危机管理资源的整合机制（2）公共财政预算与支付制度（3）公共危机管理的监督与审计

9.2.4 公共危机新闻发布机制 1.新闻发布应急响应机制 2.新闻发布机制 3.中外记者采访管理机制 4.境内外舆情跟踪和通报机制 5.互联网信息安全管理机制 6.公共危机事件分类处理新闻发布机制公共管理学 21世纪公共管理系列教材 25

9.2.5 公共危机管理的控制处理机制 1.公共危机管理的控制公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 26

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.2.5 公共危机管理的控制处理机制 2.公共危机处理（1）公共危机的开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调查；第三，制定危机处理计划的方案。（2）公共危机的蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。

9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制 1.公共危机善后处理机制（1）灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；（2）按照程序清算损失；（3）赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；（4）对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；（5）进行事故调查与危机直接责任人员的处理。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 28

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制 2.公共危机管理的评估机制公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结果包括做了什么——业绩；做得怎么样——质量、水平、效率；社会影响和公众的反应。公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。

9.3 公共危机管理法制 9.3.1 公共危机管理法制体系 1.公共危机管理法制的含义和特点（1）公共危机管理法制的含义：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权，又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 30

9.3.1 公共危机管理法制体系 1.公共危机管理法制的含义和特点（2）公共危机管理法制的特点 •内容和对象上的综合性、边缘性 •适用上的临时性和预备性 •实施过程具有很强的行政紧急性 •立法目的上更强调对权利的保障性 •法律制裁具有更大的严苛性公共管理学 21世纪公共管理系列教材 31

9.3.1 公共危机管理法制体系 2.我国公共危机法制体系的组成（1）战争与政治突发事件法律规范；（2）恐怖性突发事件法律规范；（3）骚乱社会突发群体事件危机法律规范；（4）灾害性突发事件法律规范；（5）各种安全事故引发的危机法律规范；（6）其他有关危机管理的法律规范。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 32

9.3.1 公共危机管理法制体系 3.我国公共危机管理法制的原则（1）我国公共危机管理法制的基本原则 •法治原则 •应急性原则 •基本权利保障原则（2）我国公共危机管理法制的具体原则 •公共利益原则 •比例原则 •主动性和防范性原则 •积极责任原则 •权益救济原则公共管理学 21世纪公共管理系列教材 33

9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 1.公共危机管理中的行政职责在公共危机事件出现后，政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 34

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 2.公共危机管理必须依法行政公共危机管理必须依法行政的原因在于：（1）紧急行政权同样存在被滥用的可能；（2）紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持；（3）紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。

公共管理学 21世纪公共管理系列教材 9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 3.行政紧急权力法律规制的内容（1）范围规制（2）程度规制（3）程序规制（4）目的和条件规制

9.3.3 公共危机管理中的公民权利保障 1.公共危机管理中公民权利保障的必要性（1）公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性；（2）无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障；（3）我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用。公共管理学 21世纪公共管理系列教材 37

9.3.3 公共危机管理中的公民权利保障 2.公共危机管理中的公民权利及其救济（1）不可克减的基本人权（2）知情权（3）监督权（4）紧急救助请求权（5）申请行政复议或提起行政诉讼权（6）补偿和赔偿请求权公共管理学 21世纪公共管理系列教材 38

第 9 章 公共危机管理