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努 力 健 全 政 策 性 农 业 保 险 制 度 庹 国 柱

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努 力 健 全 政 策 性 农 业 保 险 制 度 庹 国 柱. 目 录. 政策性农业 保险试验的成就. 一. 新阶段的新要求. 二. 建立和完善省级政策性农业保险制度. 三. 加速制定政策性农业保险的监管规则. 四. 加大财政税收的支持力度. 五. 加快建立大灾风险管理制度. 六. 提高微观经营和管理水平. 七. 一、政策性农业保险的试验的成就. ( 一 )在我国现代农业风险管理体系建设中迈出重要一步

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目 录

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政策性农业保险试验的成就

新阶段的新要求

建立和完善省级政策性农业保险制度

加速制定政策性农业保险的监管规则

加大财政税收的支持力度

加快建立大灾风险管理制度

提高微观经营和管理水平

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一、政策性农业保险的试验的成就
  • (一)在我国现代农业风险管理体系建设中迈出重要一步

近20年来,我国传统农业加快了向现代农业转变的步伐,包括农业科学技术研究和应用、耕作制度、经营规模、机械化作业等方面,都在发生重要进步和变化,唯独农业风险管理手段比较落后,而传统的多种经营、间作、轮作、休耕以及集体经济等分散农业风险的耕作制度和经营制度、经济制度已经改变或者消失,这与我国现代农业体系的建设和发展的要求极不相称,也与我国整体经济和社会风险管理制度建设的步伐极不协调。

商业保险公司在这个过程中曾经努力把保险这种现代风险管理工具和手段引入我国迅速变革的农业经济制度,但是没有取得预期的成功。

2007年以后政策性农业保险的迅猛发展,表明了各级政府和广大农民对农业风险管理制度建设认识的升华,更反映了农业生产和农业经济使用保险这种现代风险管理工具的适应和渴求。为我国建立现代农业风险管理制度奠定了一个良好的基础。

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在不同国家,农业保险有不同的供给体制,例如美国,上个世纪九十年代中期之前都是有政府公营的“联邦农作物保险公司”(简称FCIC)全方位提供农业保险服务,之后逐步把业务经营几乎全部交由商业保险公司经营,FCIC只负责风险研究和产品开发,条款费率规章的制定,保险费和保险公司管理费的补贴预算和执行等。加拿大从一开始到现在都是国有公司供给体制。而日本则是以政府支持下的农村合作保险组织经营为主,没有商业保险公司参与。

我国农业保险从一开始就是由商业保险公司在试验,逐步形成了所谓“4+3”的商业保险主渠道供给结构,包括安信、安华、阳光相互、国元四家农业保险公司和人保财险、中华联合、中航安盟三家综合性财产保险公司。同时,作为辅助供给组织,也还有中国渔业互保协会、浙江、江苏等省的渔业互保协会,陕西和湖北的“农机风险互助”协会等提供特殊农业保险业务(主要是“涉农保险”业务)的服务,这样,目前我国已经完成了农业保险供给体制的基本布局。这是我国农业保险实践发展的合乎中国国情的一个自然成果。

(二)初步建立了以商业保险公司为主的供给体制

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保险的最直接的意义就是组织补偿基金并对灾害损失进行补偿。在这方面,我国政策性农业保险在这五年里初步发挥了它的经济补偿职能。据中国保监会的统计,2007至2011年,我国农业保险累计收取保险费收入 超过600亿元,为农户提供风险保障6523亿元。开办政策性农业保险的区域已经覆盖到全国31个省、自治区和直辖市。

承保的标的已经覆盖到农、林、牧、渔等领域。2011年,参保的农户有1.69亿户次,投保的作物播种面积达到7.87亿亩,占全国播种面积的33%左右。在内蒙古、新疆、江苏、吉林等粮食主产区,基本粮棉油作物承保覆盖率达到50%以上,黑龙江垦区、安徽省等地基本实现100%的覆盖。承保林木9.2亿亩,牲畜7.3亿头(羽)此外,农房保险、农机保险、渔船保险等险种也都在稳步试验和推进,其中农房保险在近20个省、自治区开展,浙江、福建、广西等省区基本实现全覆盖。

2007-2011年五年中,农业保险共计向7000多万户农民支付保险赔款超过400亿元,户均赔款600元,约相当于农户人均纯收入的10%。农业保险补偿已经成为农民灾后恢复生产和安定生活的最重要的资金来源之一,在那些参与率较高的地区,农业保险赔款已经成为当地农业再生产的最主要的资金来源。

2012年,全国保险费收入达到创纪录的240.7亿元,比前一年增长38%,与2006年相比,年均增长74%。

(三)保险的经济补偿作用得到有效发挥

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保险区别于救济的一个重要方面就是它具有独特的保险再分配作用。政府对农业灾后的救济在很大程度上取决于政府财力,无论过去和现在,这种救济不仅带有平均分配的意义,而且这种政府财政预算安排是无法和实际灾害损失相匹配的。灾害救济虽然对受灾农户有一定帮助,但无法较好解决农业再生产和农户特别是主要靠农业生产收入生活的农户的需要。广泛和普遍建立的政策性农业保险制度在很大程度上,借助保险的独特再分配功能,不仅放大了政府支持农业保险资金的补偿力度和效果,而且使受灾农户的再生产(虽然是简单再生产)得以及时恢复。

就资金筹集意义上说,虽然在174亿元(2011年)的保险费中,中央政府拿出了66亿元,地方政府也配套补贴了60多亿元 ,但是也还从农民那里筹集了近40亿元的资金。这种独特的再分配功能使农业保险补偿基金得到放大。从风险保障总规模意义上说,中央财政所支出的这笔预算,最终获得了6532亿元的风险保障,放大效应是100倍。从农民的角度,他们每支付一元钱的保险费可以得到150多元的风险保障。这是任何其他财政和金融手段不可能达到的。

更重要的是,就目前的保障水平设定,农业保险的赔偿,对因灾受损的农户是根据保险合同约定的额度,也就是简单再生产的需要所进行的补偿。它所起到的生产和生活保障作用也比其他任何财政和金融手段都更加及时和有效,虽然现在的保障水平还不高,这种保险补偿还不是很充分。

(四)充分体现了独特的保险再分配功能

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从上个世纪九十年代,我国经济已经进入工业反哺农业的发展阶段,在整个经济和社会发展战略中,政府的强农惠农政策日益增多,继取消农业税、增加种粮补贴、农机补贴、柴油补贴等重要财政支持计划之后,推行和发展农业保险实际上已经成为最新的最重要的强农惠农政策之一,各级政府将其作为保障和改善民生,加强社会保障制度建设的重要措施来实施,不少省已经将农业保险的发展水平列入省、地、县政府的“民生工程”和“折子工程”,并作为政绩考核指标。

农业保险产品的开发和农业保险的发展,在很多领域和一定程度上,解决了政府通过其他手段和措施难以解决的问题。安华在吉林、辽宁、内蒙等省所做农业保险业务,得到这些省政府和农民的充分肯定和赞扬。保险上海通过开发和推出政策性蔬菜价格保险,努力解决多年来难以解决的“菜贱伤农,菜贵伤民”的难题,得到上海市政府的高度认可。

(五)农业保险成为各级政府“三农”工作的重要“抓手”

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金融抑制是大多是发展中国家的通病,我国也不例外。金融抑制造成农村和农业金融供给不足,制约了农村和农业经济的发展。

农业保险一方面使农户在投保农作物和家畜、家禽等受灾后的损失得到及时经济补偿,可以迅速恢复生产和生活,增强了抗风险能力,有效提高了农户的偿债能力。

另一方面农业保险与农村信贷的结合,改善了农村信用环境,进一步提高了农户的信贷地位,促进了农村信贷的发展,在一定程度上解决了农民的借款难问题。近5年来,在保监会、银监会的支持下,保险机构围绕建立银保互动机制进行了多方探索,取得了积极的成果。例如,人保财险与陕西省政府联合开办的“银保富”保险产品、国元农业保险公司在安徽创造的“草莓保险+信贷”的服务模式,都是通过政府资金引导,政府和保险公司承担主要风险的农村信贷支持方式,促进了农村金融的改革和发展。

(六)为深化农村金融体制改革做出贡献

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二、新阶段的新要求

《农业保险条例》的实施,标志着我国农业保险结束试验,正式进入在全国普遍推行的新阶段。

进入全面推行的新阶段,我国农业保险特别是政策性农业保险的发展面临与试点阶段大不相同的发展环境和要求,主要涉及五个方面:

——中央政府对任何愿意开展政策性农业保险的省份都会给予保险费补贴,补贴标的会逐步扩大,根据中央一号文件精神,中央财政将会照顾不同地区特别是中西部地区的农业发展状况、财政能力以及农产品生产的特殊要求。

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——在法律上,农业保险的供给主体多元化了,必然引起市场格局的一定范围的调整,同时,包括市场准入、产品管理、会计核算、保险机构偿付能力、巨灾风险管理等方面,都给保险监管部门提出了新的课题。

——对政府各有关部门来说,如何根据《农业保险条例》的要求,更好地“协同推进”政策性农业保险的发展,也是一个需要在实践中探讨的问题。

——各省、直辖市和自治区要根据《农业保险条例》的要求,设计制定或者完善本地的政策性农业保险制度方案。有计划地尽快地把政策性农业保险做起来,不断提高农户的参与率和险种的覆盖面,完善本地和全国的农业风险管理制度。

——各参与和准备参与农业保险经营的保险机构,需要按照《农业保险条例》的要求,完善或制定适应政策性农业保险经营的经营和管理机制和规范。

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三、建立和完善省级政策性农业保险制度

《农业保险条例》第三条第三款规定,“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”,这就是说,各省、自治区、直辖市要自行制定本地举办政策性农业保险的制度方案。

从目前的实际情况看,有的省已经有了自己的制度方案,而且在实践中不断完善,例如,北京、上海、浙江、江苏、安徽、四川、湖南等省、市,他们的方案都具有本地的特点。但是也有不少省份或者还没有意识到制定本地方案的必要性和重要性,或者不完全了解政策性农业保险的特点和要求,还没有制定本地完整的制度方案。

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根据我对政策性农业保险的理解,一个好的政策性农业保险制度方案,应当包括以下六类制度要素:

第一,有比较严格和明确的的游戏规则,主要是有法律法规。确立推行农业保险的性质、目标、原则、政策、经营模式和操作方式等。由于政策性农业保险不同于商业性保险,适用于商业保险的经营规则不适用或不完全适用于政策性农业保险,必须给政策性农业保险单独制定游戏规则。

第二,明确界定在政策性农业保险制度中,保险人、投保人(被保险人)和协助推进农业保险的政府三方的角色定位和行为边界。特别是规定中央和地方政府的职责分工,政府各部门如何配合农业保险经营机构“协同推进”农业保险。如果是商业性保险就不需要政府帮忙。公司自己到市场上推销自己的产品就行,消费者买账,就前进,消费者不买账,就退出。

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第三,有一定力度的财政税收支持政策,解决农业保险“市场失灵”的难题。农业保险产品具有高风险、高成本和高价格的特点,而消费者农民又是相对低收入的人群,农业保险的最终利益是外在的,就是经济学所说的具有正的“外部性”,在这种条件下,农业保险是“供需双冷”的。如果没有财政给予保险费、经营管理费和再保险的支持,政策性农业保险及其发展就是一句空话。

第四,明确政策性农业保险市场上的保险经营组织及其结构。市场上有众多保险组织,保险公司,保险合作组织,保险中介组织等,在一个地方市场上如何合理配置这些组织和发挥他们的市场组织作用,需要做出选择和规定。

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第五,完善的经营农业保险的巨灾风险管理的制度安排。经营农业保险的风险是经营一般财产保险风险的十倍,根据国内外经验,要使农业保险经营有可持续性,必须在政府支持甚至主导下建立比较完善的巨灾风险转移分散机制和制度,制度中既包括政府也包括企业。

第六,根据本地自然地理气象等特点,政府部门要协助制定农业风险区划和农业保险费率分区,以便公平合理地厘定保险费率,有效防止投保人的逆选择。这是农业保险能否科学管理和可持续经营的技术条件之一。

这六个制度要素,有的可以在法律和法规中具体规定,有的就需要另订实施细则。各省应该根据《条例》,至少在这些方面做出具体的规定和安排。

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四、加速制定政策性农业保险的监管规则

虽然政策性农业保险有别于商业性农业保险,但它还是保险,就必需根据其自身特点对其进行严格的监管,以维持公平的市场交易,特别是保护投保农户的切身利益。

根据《条例》的规定,保监会是我国政策性农业保险的监管机关,保监会要对保险机构的经营进行全方位的监管,包括对保险经营机构市场行为的监管,偿付能力的监管和公司治理结构的监管。因此,保监会需要制定与《条例》相配套的政策性农业保险的监管规章,包括保险机构准入规定,经营政策性农业保险的产品管理办法,保险机构基层服务网络建设办法,保险机构的准备金评估规定,偿付能力报告编报规则,再保险业务管理办法等。

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现在,全国有25家商业性财产保险公司在试验经营农业保险,还有几家不受保监会监管的合作保险组织也在经营养殖业和涉农保险,例如中国渔业互保协会、浙江渔业互保协会、广东渔业互保协会、陕西农机风险互助会,湖北农机风险互助会等。

根据《条例》规定,如果这些机构要经营由政府补贴的政策性农业保险业务,就必须获得监管部门的准许。而且拥有支持其业务的足够的合格的基层网络,机构的准备金提取和偿付能力都必须合乎规定,要经营的政策性农业保险的险种也必须经过保监会的审批或备案,还要有分散巨灾风险的业务安排,例如再保险、大灾风险准备金的安排或其他允许的融资方式等。这些配套规章的制定和实施将能较好规范保险经营机构的农业保险业务活动,并保证农业保险市场的公平、稳健和安全运行。

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五、加大财政税收的支持力度

财政税收对农业保险的支持及其力度是政策性农业保险取得成功的最主要的前提条件之一。

如上所述,在过去6年里,财政的支持力度在不断加大,补贴比率、补贴险种、补贴区域、补贴总额都在不断提高。

第一个问题是,中央补贴的范围需要继续扩大,不仅将全国所有省、自治区、直辖市都纳入补贴范围,而且需要继续扩大补贴的保险标的目录。从各地反应的意见来看,还有许多目前由地方财政补贴的保险标的,例如,蔬菜、水果、农作物制种、鸡、鸭、鱼、虾等种植业和养殖业产品的生产,还有与农民的经济收入密切相关的涉农保险标的,如农房、农机、渔船和其他农业设施等,也都有保险的强烈需求呼声。

因此,2013年中央一号文件极具针对性地提出,要“开展农作物制种、渔业、农机、农房保险 和重点国有林区森林保险保费补贴试点”。只有使补贴特别是中央财政补贴的范围在合理范围内尽可能扩大,才能调动各地推行政策性农业保险的积极性,也才能够吸引更多更广泛的农民参加保险。

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第二个问题就是,需要调整中央和地方的农业保险的保费补贴结构。目前的中央财政的补贴规定是,对于列入中央财政补贴目录的保险标的,其中央财政补贴保险费35%—40%(其中对东部地区补贴35%,对中西部地区补贴40%),省财政补贴不少于25%。而省财政又要求地、县也提供20%-30%的配套补贴。

从多地调查的情况来看,中西部地区,特别是粮食大省大县,承保的播种面积大、保费数额多,保费的补贴负担相应比较重,而这些地区一般来说其财政收入不多,甚至是所谓“吃饭财政”。他们要提供部分农业保险补贴就有点心有余而力不足。

2013年中央一号文件提出,“加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度 ,适当提高部分险种的保费补贴比例”。我理解其中意义之一是,加大中央支持力度特别是提高对中西部地区的农业大县农业保险的财政补贴比例,而减少或不要地县提供补贴。以促进和加快这些地区农业保险的发展。从而使全国农业保险得到快速和平衡发展。

大家可能已经知道,财政部最近提高了育肥猪的补贴标准,中央财政对中西部地区保费提高到50%,东部地区提高到40%。

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另一个问题是税收优惠问题。目前对政策性农业保险的税收优惠政策主要是免征营业税、印花税,另外,对于保险公司建立的大灾准备金,其积累规模在本年保费收入的25%之内的部分免除企业所得税,对征收企业所得税时,税基按90%计算。

但是,从实际出发需要争取更多的优惠税收政策。例如,大灾风险准备金的免税额度,可以大大提高。

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六、加快建立大灾风险管理制度

建立政策性农业保险制度必需要有完善的大灾风险管理制度做后盾。国际经验表明,如果没有这个制度,农业保险制度的稳定性必然很差。特别是政策性农业保险是要解决农业风险保障问题和农民的收入稳定问题,这些其实正是政府的社会政策重要目标之一。政策性农业保险经营机构如果破产比一般商业性保险公司破产的影响会更广泛更深刻。必须保证这个制度的稳健性和安全性。

我国这六年试验实践中,也有不少省、自治区、直辖市也已经建立了本地农业保险的大灾风险管理制度。不过我们还没有在国家层面建立这种制度。

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七、提高微观经营和管理水平

农业保险最终要由保险机构来经营,虽然农业保险有与一般财产保险经营共同的规则和规律。但农业保险有一些不同于一般财产保险经营的特点。农业保险的标的主要是种植和养殖业保险的标的,都是活的生物,保险利益是预期利益而且在整个保险期间是不断变动的。同时,标的的风险特征也很不同。加上农业生产在广阔的地域上进行,投保农户高度分散,我国的农户经营规模很小。这些特点给农业保险的微观经营带来很多困难。例如,精算价格比较困难,展业、定损和理赔困难,如果没有特殊的营销体制,成本会很高,经营的稳定性很差。

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健全我国政策性农业保险制度是一个紧迫而具体的课题,需要更多地同人结合实际加以研究和探讨。以期不断提高制度建设的水平,真正有效服务于“三农”。

所以,农业保险的微观管理制度建设的任务实际上很艰巨。

首先是人才队伍的建设和培养。目前的农业保险机构,其人员的专业结构和专业素质还难以适应迅速推展和扩大的农业保险业务。

其次,保险机构要充分依靠地方政府和涉农机构,扎扎实实加强从上到下的经营网络建设,在此基础上,特别是做好展业管理和定损理赔管理,不断提高服务质量。

第三,充分利用现代技术,把农业保险业务做得更科学、更有效率。例如我们利用GIS核保、采用的无人飞机航测,协助查勘、定损等。

第四,保险经营机构要在政府支持下,做好本地的农业风险区划和农业保险的费率分区,要将农业保险经营建立在科学和公平的基础之上。

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