Pravni izvori upravnog prava, podzakonski općenormativni akti

1. Pravni izvori upravnog prava, podzakonski općenormativni akti

2. Općenito o pravnim izvorima • Kada govorimo o pravnim vrelima, odnosno izvorima prava, javljaju se dva smisla: materijalni i formalni. • Pravno vrelo u materijalnom smislu jest ona stvaralačka snaga kojim se razvija pravo, stvarni društveni činioc koji izaziva nastajanje prava kao društvene pojave. • Pravno vrelo u formalnom smislu čine pravne norme, tj. pravna pravila koja reguliraju ponašanje društvenih subjekata kojima se apstraktno reguliraju društveni odnosi i koja vrijede za sve slučajeve koji su u njima predviđeni nezavisno od toga koliko će se puta te norme doista i primijeniti.

3. Ne možemo pronaći nikakvu bitnu razliku između vrela upravnog ili nekog drugog prava, pravna vrela koja se javljaju za sve pravne gane vrijede i za upravno pravo. • Određene razlike postoje, činjenica je da tijela državne uprave primjenjuju podzakonske općenormativne akte mnogo više nego primjerice sudovi i taj je oblik pravnog vrela od posebnog značenja za upravu, dok ga sudovi koriste rijetko. • Nadalje, pravne norme na temelju kojih djeluju upravna tijela su brojne i relativno nesistematizirane, dok su pravne norme koje primjenjuju sudovi uglavnom sistematizirane i kodificirane u jedinstvenim zakonima. • Zatim, ono što diferencira norme upravnog prava od normi sudskog prava je njihova česta promjena koja nastaje kao rezultat dinamičnosti razvoja upravnog prava.

4. VRSTE PRAVNIH VRELA • Ustav Republike Hrvatske • Zakoni • Poslovnici i drugi opći akti Hrvatskog sabora • Opći akti predsjednika Republike • Opći akti Vlade Republike Hrvatske i ministara • Opći akti tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave • Opći akti pravnih osoba • Kolektivni ugovori • Međunarodni ugovori • Običajno pravo • Praksa državnih tijela • Pravila znanosti

5. 1. Ustav RH • Ustav je temeljni zakon države i predstavlja osnovno pravno vrelo. Njime svaka država uspostavlja politički i pravni poredak, budući da je on prema svom karakteru i politički i pravni dokument. • Ustav je na vrhu piramide pravnih pravila u njihovoj hijerarhiji i svojim odredbama utvrđuje sadržajne odnose u kojima prema njemu moraju stajati zakoni i drugi propisi. Tako prema našem Ustavu zakoni moraju biti u skladu s ustavom, a svi drugi propisi moraju biti u skladu s ustavom i sa zakonom.

6. Ustav kao vrelo upravnog prava može biti neposredan ili posredan izvor. • Ustav kao neposredno vrelo – tijela državne uprave neposredno primjenjuju odgovarajuću ustavnu normu, tj. svoje akte ili radnje zasnivaju neposredno na ustavnim odredbama. • Tijela državne uprave rijetko neposredno primjenjuju ustavne norme pa je tako ustav najčešće posredno pravno vrelo budući da ustavne norme općenito propisuju načela za djelovanje i organizaciju državne uprave i sadrže temeljna načela kojih se tijela uprave moraju pridržavati pri svom djelovanju.

7. Odredbe Ustava od velikog značaja za upravu su one koje se odnose na strukturu državne vlasti i međusobne odnose tijela državne vlasti, odredbe koje se odnose na načelo zakonitosti uprave, te one kojima se jamči pravna zaštita protiv akata koje donose tijela uprave, odredbe o hijerarhiji o pravnim vrelima, Vladi RH itd.

8. 2. Zakoni • na hijerarhijskoj ljestvici pravnih pravila, zakon dolazi nakon Ustava, a u praksi predstavlja najvažnije i osnovno pravno vrelo. • Razlikujemo dvije vrste zakona: organski zakoni – zakoni koji se donose posebnom procedurom (traži se kvalificirana većina zastupnika) i zakoni koji se donose uobičajenom procedurom i za donošenje kojih se traži većina glasova nazočnih zastupnika.

9. 3. Poslovnik i drugi opći akti Hrvatskog sabora • Hrvatski sabor svojim poslovnikom uređuje unutarnje ustrojstvo i način rada Sabora, a i postupak donošenja drugih akata iz njegove nadležnosti. Donosi ga većinom glasova svih zastupnika.

10. 4. Opći akti predsjednika Republike • Predsjednik Republike može, na osnovi posebnih ustavnih ovlasti za ratnog stanja donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelju i u okviru ovlasti koje je dobio od Sabora, a jednako tako predsjednik može u neposrednoj ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti donositi uredbe sa zakonskom snagom na prijedlog i uz supotpis predsjednika Vlade.

11. 5. Opći akti Vlade RH i ministara • Od podzakonskih općenormativnih akata najvažniji izvor upravnog prava su akti Vlade koja prema Ustavu donosi uredbe za provedbe zakona, donosi svoj poslovnik, odluke, rješenja i zaključke o pitanjima koje se uređuju uredbama. • Ministri i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provođenje zakona i drugih propisa kada su za to izričito ovlašteni.

12. 6. Opći akti tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave • Predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donose statut kojim se podrobnije uređuje samoupravna obilježja tih jedinica, javna priznanja, ustrojstvo ovlasti i način rada tijela itd. Donosi se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela. • Predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donose i svoj poslovnik kojim uređuju svoje unutarnje ustrojstvo i način rada. • Osim toga, predstavnička tijela donose i odluke i druge opće akte.

13. 7. Opći akti pravnih osoba • Postoje mnogi opći akti pravnih osoba od kojih su za upravno pravo kao pravni izvori posebno važni oni koje donose ustanove i trgovačka društva.

14. 8. Kolektivni ugovori • Kolektivni ugovori su kao izvor upravnog prava važni u svojoj primjeni u službeničkom pravu.

15. 9. Međunarodni ugovori • Međunarodni ugovor je sporazum utemeljen na sukladnom očitovanju najmanje dvaju međunarodnih subjekata koji je uređen međunarodnim pravom i koji je u pisanom obliku. • Sklapanje međunarodnih ugovora u nadležnosti je, ovisno o naravi i sadržaju ugovora, Hrvatskog sabora, predsjednika Republike i Vlade. • One međunarodne ugovore koji traže donošenje ili izmjenu zakona, međunarodne ugovore vojne i političke naravi i međunarodne ugovore koji financijski obvezuju RH potvrđuje Sabor. • Međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine dio unutarnjeg pravnog poretka i po snazi su iznad zakona.

16. 10. Običajno pravo • U modernom svijetu rijetko se primjenjuje kao izvor prava, nalazi svoju primjenu pri popunjavanju tzv. «pravnih praznina». • No, u pravu Europskih zajednica govori se o nepisanom pravu koje čine opća pravna načela i koja čine običajno pravo Zajednica koje je usvojio Sud pravde.

17. 11. Praksa državnih tijela • Načelno ona nema karakter neposrednog pravnog vrela.

18. 12. Pravila znanosti • Ona mogu dobiti obilježje posebnog pravnog vrela ako se pravnim propismo upućuje tijela državne uprave da se pridržavaju pravila određene znanosti.

19. PODZAKONSKI OPĆENORMATIVNI AKTI

20. Potreba za POA • Svi društveni odnosi morali bi biti regulirani pravnim pravilima. Najprihvatljiviji oblik pravnog pravila za reguliranje društvenog ponašanja je zakon budući da u hijerarhiji pravnih normi uz Ustav dolazi na prvo mjesto. • No, propisivanje pravila ponašanja isključivo zakonom nije ostvarivo, pa se različita područja reguliraju i drugim pravnim pravilima, nižima po rangu od zakona, a to su tzv. podzakonski općenormativni akti.

21. Osim nemogućnosti zakonodavca da regulira sve oblike društvenog ponašanja samo zakonima, postoji i tehnički razlog koji potiče na podzakonsko normiranje. Naime, potrebno je da zakonski tekst bude jasan, precizan, nedvosmislen i pregledan. • Kada bi se pokušalo sve normirati unutar zakona, zakonski tekst nikako ne bi mogao biti pregledan, jasan i nedvosmislen, te se razrada zakonskih normi postiže podzakonskim općenormativnim aktima.

22. Podzakonski općenormativni akti iznimno su važni za državnu upravu iz dva razloga. Ponajprije, među pravnim pravilima upravnog prava veliki je broj pravila podzakonske prirode, te je njihova primjena svakodnevna pojava u djelovanju uprave. • Drugo, podzakonski općenormativni akt može biti akt same uprave. Naime, tijela državne uprave često imaju ovlast donošenja pravnih pravila. Ta ovlast je u različitim državama različita, pa tako imamo primjera da uprava gotovo potpuno zamjenjuje zakonodavca, a imamo i primjere gdje uprava može donositi općenormativne akte isključivo za provedbu zakona.

23. Vrste podzakonskih općenormativnih akata • Podzakonski općenormativni akti prema posebnom ovlaštenju • Podzakonski općenormativni akti za izvršenje zakona • Podzakonski općenormativni akti koji dopunjuju i koji zamjenjuju zakon • Spontani podzakonski općenormativni akti

24. 1. Podzakonski općenormativni akti prema posebnom ovlaštenju • Ovi se POA donose prema posebnoj ovlasti sadržanoj u višoj pravnoj normi. Ta ovlast može biti dana u obliku ustavne ili zakonske ovlasti generalno ili za pojedine situacije, može biti vremenski uvjetovana ili ne. Ključno je za ove POA da određeni subjekt (najčešće predstavničko tijelo) propušta regulirati određenu materiju koju inače regulira i ovlašćuje drugo tijelo da ono regulira tu materiju. Radi se o delegaciji nadležnosti za pravno normiranje s višeg na niže tijelo. • Naš Ustav izričito predviđa ovu mogućnost na način da omogućava delegiranje zakonodavne nadležnosti sa zakonodavca na izvršno tijelo (Vladu), ali s određenim ograničenjima.

25. 2. POA za izvršavanje zakona • Ovi POA služe za što lakše i uspješnije izvršavanje zakona i oni se izvode iz samog zakona. Zakon postavlja određena načela koje ovakvi POA detaljnije razrađuju i osiguravaju stručno-tehnički dio njihove realizacije. • Izrazito su vezani sa sam zakon pa u slučaju prestanka važenja zakona prestaju važiti i POA doneseni za njegovo izvršenje.

26. 3. POA koji dopunjuju i koji zamjenjuju zakon • Ovim POA dopunjuju se već postojeće zakonske odredbe ili se njima propisuju sasvim nova pravila koja zamjenjuju zakonski tekst. • Ovakvi POA su izrazito sporni s ustavnopravnog gledišta.

27. 4. Spontani POA • Ovlast za donošenje ovih POA je utvrđena u nekoj višoj pravnoj normi (ustavu ili zakonu), dijelimo ih na samostalne ili nesamostalne.

28. Ratifikacija POA • Ovo je institut kojim predstavničko tijelo naknadno potvrđuje POA koje su donijela druga državna tijela. • Ako donosilac POA¸propusti podnijeti POA u roku na ratifikaciju, dolazi do nemogućnosti daljnje njegove primjene, jednako kao i u slučaju uskrate ratifikacije od strane predstavničkog tijela. • Ratifikacija može biti potpuna ili djelomična.

29. Kontrola ustavnosti i zakonitosti POA • Donosioc POA dužan je da se pri njihovom donošenju pridržava načela zakonitosti i zakonitosti. POA mora biti donesen u skladu s danim ovlastima, uz poštivanje procedure, dok njihov sadržaj mora odgovarati načelima sustava koja su izražena u ustavu i zakonu. • Cilj je ove kontrole da se onemogući donošenje odnosno primjena onog POA koji bi bio protivan ustavu ili zakonu. • Kontrolu POA, tj. njihovu sukladnost s Ustavom i zakonom kod nas provodi Ustavni sud. • Osim USRH, pojedini zakoni daju i drugim državnim tijelima mogućnost da kontroliraju ustavnost odnosno zakonitost određenih općih akata, npr. Vladi, ministarstvima id.

30. Sankcije protiv protuustavnih i nezakonitih POA • Postoje dvije vrste sankcija koje se primjenjuju prema POA koji proturječe ustavu ili zakonu: objektivno stavljanje van snage i ekscepcija ilegalnosti. • POA se stavlja izvan snage poništavanjem ili ukidanjem. • Poništavanjem POA poništavaju se i sve pravne posljedice koje je taj POA proizveo od svog stupanja na snagu (djelovanje ex. tunc), dok se ukidanjem POA on ne može više ubuduće primjenjivati, ali se ukidanjem ne diraju pravne posljedice koje je taj POA proizveo do trenutka kada je ukinut (djelovanje ex. nunc

31. Ekscepcija ilegalnosti • Ovaj oblik kontrole prema općim aktima provodi određeno državno tijelo (u pravilu sud) koji odbija primjenu POA ako utvrdi da je u suprotnosti s višom pravnom normom. Tada se predmet rješava na osnovi zakona. POA čija je primjena odbijena ovim oblikom kontrole ne stavlja se van snage nego vrijedi sve dok ga nadležno tijelo u propisanom postupku stavi van snage (bilo da ga se ukine, bilo poništi).