Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid Hva vil vi med kommunene?

1. Jan Fridthjof Bernt:Kommunaldemokratiets fremtidHva vil vi med kommunene? Foredrag på Fagforbundets konferanse Ny Kommunereform - Demokratireform eller statlig styring? Comfort Hotel, Runway, Gardermoen 22. Januar 2014

2. Problemstilling og ramme for foredraget Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

3. Fire reformprosjekter som må ses i sammenheng • Kommuneloven • Bestemmelsene om kommunenes indre organisering • Kommunalt selvstyre vs. statlig kontroll • Rettslig og forvaltningsmessig styring • Oppgavefordeling – Hvem har ansvaret for hva? • Statsforvaltning, fylkeskommune og kommune • Kommuneinndeling Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

4. Hvorfor kommunaldemokrati? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

5. Skiftende begrunnelser for kommunaldemokratiet • Historisk: Lokal utgiftskontroll • Ønske om kontroll av utgiftsnivået på funksjoner som allerede ble lokalt finansiert • I dag irrelevant. Kommuneskatten samme for alle. Ca. 60 %av virksomheten finansiert over statsbudsjettet • Demokratisk arena: • Et håndterlig politisk rom, saklig og deltakermessig • Legmannsstyre som ideal • Lokalmiljøet som felles «offentlig rom» rundt kommunalpolitikken • Nærhetsprinsipp: Desentralisering av forvaltningen • Bedre tilgjengelighet for borgerne • Koordinering av sektorer • Tynnere vegger mellom etatene enn i staten Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

6. Det indre liv:Demokratisk kontroll eller faglighet? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

7. Folkevalgt kontroll vs. faglig kompetanse • Historisk utgangspunkt: • Folkevalgte treffer alle vedtak • Et legmannsstyre med minimalt innslag av tilsatt administrasjon • Stor skepsis overfor delegering til administrasjonen til langt inn på 70-tallet • Hjemmel for delegering til administrasjonssjefen først i 1980 • Delegering av avgjørelsesmyndighet til spesialiserte faste utvalg i stedet for til formannskapet for å øke politikermakten • Fører til en økende oppsplitting av styringsapparatet • Sektorpolitikere og sektorbyråkrater i allianse mot andre sektorer Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

8. Fra sektorstyring til konsernledelse • Kommuneloven 1992 • Styrking av sentrallinjen både politisk og administrativt • Særlovorganer og særlovadministrasjon fjernes • Enerådmannsystem – Etatsjefer direkte underlagt rådmannen • Parlamentarisme • Problemer: • Volumet at kommuneadministrasjonen blir så stort at både faglig og politisk kontroll fra toppen blir stadig vanskeligere • Sterke forbindelseslinjer til statlig sektoradministrasjon på sentrale områder • Statlig byråkrati styrer kommunal byråkrati • Gjennom klageordninger, godkjenning, lovlighetskontroll og tilsyn Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

9. Politisk arena eller tjenesteyter? • Kommunen ansvarlig for oppfyllelse av velferdsstatlig fastsatte rettigheter for borgerne • I første rekke innen utdanning, helse og sosial • Styring på disse områdene blir driftsledelse uten nevneverdig prioriteringsfrihet når det gjelder ytelsens kvalitet • Enkeltsaker avgjøres utenfor en politisk ramme, av administrasjonen eller spesialiserte utvalg • Det politiske ansvar et rent organiseringsansvar: • Effektivitet, måloppnåelse og tilstrekkelige ressurser • Preger velgernes oppfatning av sitt forhold til kommunen • Ser seg selv om «kunder», ikke som borgere • Kommunen oppfattes som en tjenesteleverandør, ikke som et politisk beslutningsnivå • Stadig økende faglige og kapasitetsmessige krav til tjenestene og administrasjonen av disse • Blir en viktig drivkraft i debatten om kommunestørrelse Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

10. Rettslig, forvaltningsmessig og politisk ansvar:Statlig styring og kontroll vs. lokaldemokrati Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

11. Begrunnelser for statlig kontroll • Statlig kontroll med økonomiforvaltningen for å beskytte kommunene mot seg selv • Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten i et nasjonalt perspektiv • Statlig kontroll for å ivareta miljøinteresser • Statlig kontroll for å sikre kvaliteten av kommunale beslutningsprosesser • Statlig kontroll for å sikre borgernes rettssikkerhet • Statlig kontroll for å sikre grunnleggende velferdsstatlige rettigheter • Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn • Rentemaksimum, skattøre Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

12. (i) Statlig forsvarlighetskontroll – Det store og det lille • Lovlighetskontroll med budsjettet – Kravet om realisme • «Formuesbevaringskrav». Kapitalinntekter skal ikke brukes til å finansiere løpende drift • Bestemmelse i Koml. § 48 nr. 2 om dette opphevd ved lov nr. 71 2000. • Gjeninnført av departementet med «hjemmel» i regnskapsforskriften og «god kommunal regnskapsskikk • § 52 nr. 3: Forbud mot pengeplasseringer som «innebærer vesentlig finansiell risiko» • «under hensyn til at kommunen og fylkeskommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall» • To krav – likviditet og tapsbeskyttelse • «Tilfredsstillende avkastning», men ikke forbudt å være forsiktig • Ny forskrift 2010, skrevet av Ole Brumm - eller Pontius Pilatus? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

13. (ii) Statlig kontroll for å styre innretningen av den kommunale virksomheten • Problem: Kommunen kan eller vil ikke det Staten vil: • Eldreopprør og svømmebassengsyndromet • Øremerkede tilskudd • Fordreiningsvirkninger • Hjemmesykepleie og hjemmehjelp • Ulike boligformer for pleietrengende og psykisk utviklingshemmede • Klage-, godkjennings- og innsigelsesmyndighet • Fylkesmannen som håndhever av statlige styringssignaler og faglige standarder i miljø- og plansaker • Lovfestede krav om tilbud som skal gis • Sosialforvaltning, skole, helsevern • Problem: Hvilke virkemidler har staten når tilbudene ikke gis? • Mulig virkemiddel: Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

14. (iii) Rettskrav for den enkelte borger til velferdsstatlige ytelser? • Rettighetslovgivning, klageordninger, lovlighetskontroll • Rettslig styring av ressursbruk • Se Koml. §§ 46 og 47, begges nr. 1: • Kravet om budsjetthjemmel for alle utbetalinger gjelder ikke «utbetalinger kommunen fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta • Problem 1:eller • Når noen skyves frem i køen, skyves andre bak • Problem 2: • Hvem har ansvaret hvis ressursene ikke strekker til? • Fører over i: Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

15. (iv) De økonomiske rammene for kommunens virksomhet • Statlig kontroll med volumet av kommunesektoren ut fra makroøkonomiske hensyn • Tidligere kontroll med det samlede volum av låneopptak, nå styring gjennom: • Kontroll med de kommunale inntekter • Kommuneskatten fastsettes av Stortinget, og er i realiteten en øremerket statsskatt • Tak på kommunalt skattøre, i praksis så lavt at ingen kommune går under • Kommunene i stor utstrekning avhengige av statlige tilskudd over statsbudsjettet • Ca. 60 % av kommunale inntekter overføringer over statsbudsjettet • Omfanget av det kommunale selvstyret fastsettes over statsbudsjettet Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

16. Forsvinner Kommunaldemokratiet mellom to stoler? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

17. Fra lokalpolitisk legmannsstyre til utførende tjenesteleverandør • Oppgavefordelingens dynamikk: • Kommunene blir spydspiss og utførende organ for velferdsstaten • Oppgavefordelingens nødvendighet: • Desentralisering nødvendig av kapasitetshensyn • Oppgavefordelingens konsekvenser for kommunen: • Stadig større del av økonomisk og arbeidsmessig volum utføring av velferdsstatlige tjenester • Staten treffer de politiske valgene i lovs form • Statsbyråkratiet kontrollerer oppfyllelse av lovpålagte plikter • Stortinget fastsetter de økonomiske rammebetingelsene • Lokalpolitikernes handlingsrom stadig mindre Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

18. Kommunene sett fra Oslo • Skjebnen til forslag om kommunalt selvstyre i Grunnloven • «Den statlege styringa av kommunane og fylkeskommunane skal baserast på rammestyring, rettleiing og dialog.» (Meld. St. 12, 2011-2012, s. 5) • Kommunene skal styres, spørsmålet er bare hvordan • Krav om hjemmel i lov for statlig styring, men: • Statlige organer fortsatt klageinstans på sentrale saksområder • Tettere rettslig regulering av tradisjonelle lokalpolitiske valg som dispensasjoner fra egne planer og budsjettet • Fortsatt bruk av tilskuddsordninger som insentiv • Økende bruk av fylkesmannens innsigelseskompetanse i plansaker • Stedvis svært aktiv fylkesmannsstyring • Styringsdialogpregede møter mellom fylkesmann og kommuner Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

19. Oppgavefordelingens rikspolitiske konsekvenser • «Ei viktig føremon ved å ha kommunar som gjennomførarar av statleg velferdspolitikk, er at lokale politikarar kan gje legitimitet til vanskelege prioriteringar innafor budsjettrammer som aldri vil kunne gje plass til alle ønske og behov.» (Meld. St. 12 s. 6) • Statlig fastsatte budsjettrammer. Kommunene kan ikke ta politiske valg for å utvide disse. • Demokratisk ansvarlighet eller ansvarspulverisering? • Driftsansvar for kommunene utydeliggjør det statlige ansvar • Dysfunksjoner i velferdsstaten søkes omdefinert til konsekvenser av lokale prioriteringer • En ond sirkel: Ansvaret for funksjonssvikt kommer tilbake til rikspolitikerne • Rikspolitikerne svarer med økt statlig styring Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

20. Kommunereform- en beslutningsmodell Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

21. Første trinn. Gjennomgang av oppgavefordeling stat – kommune.Klare ansvarsforhold. • Trekke presise grenser mellom kommunalt og statlig ansvar • Statlig ansvar for stønad, kommunalt for tjenester? • Presis lovgivning som definerer kommunenes ansvar • Samme presisjon og håndheving for kommunehelsetjenesten som for spesialisthelsetjenesten • Statlig beslutningsmyndighet ved selvstendige vedtak etter lov, ikke ved klagesaksbehandling eller instrukser • Alle statlige klageordninger utelukkende lovlighetskontroll. • Kommunene kan få overprøvd riktigheten av kontrollinstansens lovforståelse og konkrete avgjørelse • Uten å trekke inn private parter i saken, uten rettstap for part Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

22. Andre trinn: Avklaring av hva som skal skje med fylkeskommunes oppgaver – og fylkesmannen • Dagens fylkeskommuner står for fall,men hva vi får i stedet? • Regioner, slik det er gjort i Danmark, som et mellomnivå? • Neppe aktuelt med et direkte valg ”regionting” • Fylkeskommunene ikke levedyktige som demokratisk arena • Tilbake til et mellomnivå som er ”kommunenes kommune”? • Et indirekte valgt styre i stedet for direkte valgt fylkesting? • Overordnet ansvar for regional planlegging, kommunikasjon, næringsutvikling, samferdsel, videregående utdanning, kultur – og spesialisthelsetjenester • Fylkesmannsembetene erstattes med regiondirektorater • Med ansvar for lovlighetskontroll og tilsyn, samt fylkesnemndene • Utreder for departementene i regionale saker Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

23. Tredje trinn: Opprydding i interkommunale ordninger • En lite gjennomtenkt og uoversiktlig katalog over ulike typer fellesorganer • Aksjeselskaper • Interkommunale selskaper • Interkommunale styrer • Administrativt vertskommunesamarbeid • Verstskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd • Samkommune • Nødvendig med en gjennomgang og sanering • Ut fra et forvaltningsmessig og et demokratisk perspektiv • Både saksområder og organisering Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

24. Fjerde trinn: En ny kommunelov • Mangel på en enhetlig forståelse av kommunaldemokratiets rettslige og demokratiske karakter • Klargjøring av kontrollutvalgenes rolle og kompetanse • Hjelpeorgan for kommunestyret, eller selvstendig kontrollinstans? • Avklaring av ugyldighet til skade for private parter • Gjennomgang av reglene om nemnder og utvalg • Med sikte på mer avklart organisering og ansvarsforhold • Ny vurdering av reglene om kommunale foretak • Ikke, bare egen administrasjonsmodell. Men uklarhet, og EØS-problematikk • Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal finansforvaltning • Terra-sakene: Skal kommuner gå inn i et risikofylt finansmarked? • Prinsipiell diskusjon av reglene om kommunal parlamentarisme • Spenning mellom forvaltningsmodell og demokratisk deltakelsesmodell. Uklart forhold mellom byråd og nemnder Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid

25. Nødvendig med et helhetlig grep på reformprosessen • Kommunaldemokratiet altfor viktig til å bli et partipolitisk kamptema • Og vi må hindre at særinteresser river reformarbeidet i småbiter • Vi trenger sterk politisk styring med solid faglig forankring for å samordne de ulike utredningsløpene • En ny hovedkomité for kommunalreform? • Med en blandet sammensetning av fagfolk av politikere fra både regjeringsside og opposisjon? • Som skal ta utgangspunkt i det prinsipielle spørsmål som utgangspunkt og referanseramme for alle deldiskusjoner: • Hvilken rolle ønsker vi norske kommuner skal ha i vårt demokrati? Jan Fridthjof Bernt: Kommunaldemokratiets fremtid