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行政處分與行政爭訟程序及實務. 主講人 : 饒斯棋律師 中華民國九十八年八月十一日. 壹、行政處分. 行政處分意義. 本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。 前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。 有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。 （行政程序法第92條）. 一、行政處分之意義.
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行政處分與行政爭訟程序及實務 主講人:饒斯棋律師 中華民國九十八年八月十一日
行政處分意義 • 本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。 • 前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。 • 有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。 （行政程序法第92條）
一、行政處分之意義 • 所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之定義，係指行政機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施，對外直接發生法律效果之單方行政行為。 • 據此規定分析行政處分之構成要素有六：行政機關、單方性、公權力、具體性、法效性、表意行為。欠缺其中任一要素即「非行政處分」。 • 至於處分書之用語（有稱為通知書）、形式（有使用公文函稿之形式）以及是否有後續行為（通知書之後另有正式裁決書或處分書），或無記載不得聲明不服文字，則非判斷之標準。
二、瑕疵行政處分之概念辨異 行政處分有違法或不當，人民得提起訴願將之撤銷。行政機關受理訴願案件，首要進行政程序法序審查，審查該訴願之提起是否有訴願法第77條應為不受理決定之情形，其中最易產生問題者，乃訴願標的是否為行政處分。如非行政處分，訴願機關應為不受理決定。經認定為行政處分，繼而才就實體部分審查該處分之合法性與適當性，一旦該處分之作成機關、方式、程序或實質內容等不符法律規定，則構成行政處分之瑕疵。行政處分之管轄錯誤、作成方式不符規定、未踐行法定程序、事證不明、要件不符或裁量瑕疵等，均屬常見之瑕疵類型，有的瑕疵情節輕微，原處分機關可依更正或補正程序加以治癒；有的瑕疵明顯重大，已構成法定無效之事由；而多數瑕疵均屬得撤銷之情形。
（一）非行政處分 行政行為欠缺行政處分六要素任何一項，即非行政處分，故如機關政策決定、制定規章、私權爭執之處理、聘顧臨時人力、簽訂補償協議、觀念通知等均非處分。人民雖有不服，只能透過請願、陳情、民事爭訟或一般給付訴訟等方式求濟，不得起訴願。 例如人民請求經濟部關閉己建核能電廠，並禁止再建新核能電廠，經濟部未就該人民之陳情函事項予以答復。此非屬人民依法有權請求行政機關為一定之行為之事項，因此，經濟部未就陳情事項予以答復，自亦無應作為而不作為之行政處分之可言。 再如行政機關受理人民陳情案件，如認為人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人。（行政程序法172條）此告知之性質並未發生准駁之法效果，非屬行政處分；如機關已明確答覆，而人民仍一再陳情，依法行政機關得不予處理。（行政程序法173條）由於此非屬人民依法有權請求行政機關為一定行為之事項，因此機關之不予處理，自亦無應作為而不作為之行政處分之可言。
最高法院92.08.19聯席會議決議 • 按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，為土地法233條前段所規定。需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力，亦經司法院釋字第110號解釋在案。又依民國89年2月2日制定公布之土地徵收條例第20條第3項前段規定：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。」細繹上開「徵收土地核准案失效」之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果，從而原核准徵收機關所為函復不生徵收失效情事，僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分。
最高法院93.02.17聯席會議決議 • 甲公司參加乙機關辦理之工程採購招標案，並於91年8月16日之公開招標程序，以總標價新台幣ⅩⅩ元為最低標得標。原預定訂約日為同年月26日，嗣甲公司於訂約日前以其標價偏低，純係筆誤，請求乙機關准予不決標於甲公司並發還押標金；乙機關則於同年月30日函復「歉難同意，並請依限辦理訂約手續，否則將依採購法第101條第1項第7款規定辦理」。其後並以甲公司已逾訂約期限，遂依政府採購法第101條第1項第7款規定，將其事實及理由通知甲公司，另將甲公司刊登政府採購公報列為不良廠商，並沒入押標金。甲公司不服，認乙機關並未客觀審查其是否有不能誠信履約之虞，率爾沒收押標金並刊登其為不良廠商於政府採購公報，於異議駁回後，再向行政院公共工程委員會提出申訴，復遭審議判斷駁回，乃依審議決定書之行政救濟教示，向管轄之高雄高等行政法院提起撤銷訴訟，受訴之法院應如何裁判？
決議 • 沒收押標金部分，係因採購契約履約問題所生之爭議，屬私權糾紛而非公法爭議，行政法院無審判權，應以裁定駁回。 • 通知廠商將列為不良廠商於政府採購公報部分，則係行政機關依採購法第一○一條規定所為處分，屬公法事件，受訴法院應為實體判決。
各級行政法院93年度行政訴訟法律座談會法律問題各級行政法院93年度行政訴訟法律座談會法律問題 • 甲所有之土地因屬既成道路而具公用地役關係，乃向該管鄉公所請求擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，經該鄉公所函復尚乏財源拒絕所請，甲循序訴請撤銷訴願決定及該鄉公所函，並請求該鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，問該鄉公所函是否為行政處分？
決議 • 按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第九十二條所明定。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。經查鄉公所並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，甲請求鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係請求需地機關作成事實行為，該聲請未經內政部核准前尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，依上開說明被告所為拒絕之答復為觀念通知，亦屬事實行為而非行政處分。
重覆處分與第二次裁決 • 高雄高等行政法院93年度訴字第583號判決： • 「重覆處分」，係行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由，均屬重覆處分，不生任何法律效果。重覆處分，當事人不得得對之提起行政爭訟（94年判字第1118號判決） • 「第二次裁決」，係指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更先前處分即所謂第一次裁決之事實及法律狀況，如有任何變更則非第二次裁決而為全新之處分。第二次裁決實質上為另一行政處分，得對之提起行政爭訟（94年判字第209號判決）
（二）未發生效力之行政處分 • 依據行政程序法之規定，書面行政處分自送達相對人及已知利害關係人起，依送達之內容對其發生效力。非畫面行政處分，則以其他適當方法通知或使其知悉時起，依通知或使其知悉之內容對其發生效力。一般處分原則上係自行政機關公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但另訂日期者除外。
而有關送達之程序，其他行政文書，皆依行政程序法規定為之。行政機關於作成處分後若未通知並送達予被處分人，被處分人因他案透過地方法院檢察署偵辦而知悉該處分之內容，法院認為，被處分人仍得本於利害關係人之地位提起撤銷之訴（台北高等行政法院判決90年訴字第6442號）。則提起撤銷訴訟二個月不變期間，非自送達後起算，而應自知悉時起算。因此，未經合法送達予公司代表人，則對該公司不生送達效力，上訴人得不以此即謂該二處分有違誤之處，而得據以請求撤銷，處分既未合法送達，即屬未發生效力之行政處分，仍應依法再為送達（最高行政法院92年度判字第638號判決）。而有關送達之程序，其他行政文書，皆依行政程序法規定為之。行政機關於作成處分後若未通知並送達予被處分人，被處分人因他案透過地方法院檢察署偵辦而知悉該處分之內容，法院認為，被處分人仍得本於利害關係人之地位提起撤銷之訴（台北高等行政法院判決90年訴字第6442號）。則提起撤銷訴訟二個月不變期間，非自送達後起算，而應自知悉時起算。因此，未經合法送達予公司代表人，則對該公司不生送達效力，上訴人得不以此即謂該二處分有違誤之處，而得據以請求撤銷，處分既未合法送達，即屬未發生效力之行政處分，仍應依法再為送達（最高行政法院92年度判字第638號判決）。
送達方式有多種，較有爭議者為送達之生效日，究係應受達人知悉或實際上受領文書之日期，抑或完成法定程序之日期？實務上有一案例，某聲請人稱其並未收到郵局領取掛號通知書，直到一個月後到派出所領取他案掛號，始得知而併同領取云云，則寄存達之生效日，則寄存達之生效日，係應受送達人實際上受領文書之日期，抑或寄存之日期？ 目前行政實務上常因未能舉證證明已踐行法定程式，而採實際上受領文書之日期為送達生效之日，此種從寬認定之作法，固係有利於人民，但卻可能開啟違法僥倖之徒規避法律義務之途，且不符行程序法第七十四條之規定。 參照法院見解，無論應受送達人實際上於何時受領文書，均以寄存日期視為收受送達之日期而發生送達之效力（最高行政法院92年度裁字1082號裁定）。
三、方式瑕疵之處分 （一）顯然錯誤 行政處分之表現內容與作成機關之意思不一致，例如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，處分機關得隨時或依申請更正之。（行政程序法101）。 而更正之方式，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。
（二）漏未記載或記載不全 行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。（行政程序法95）
行政處分以書面為之者，應記載下列事項： • 一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證 統一號碼、住居所或其他足資辦別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。 • 二、主旨、事實、理由及其法令依據。 • 三、有附款者 ，附款之內容。 • 四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。 • 五、發文字號年、月、日。 • 六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。
處分理由說明應記載內容之解譯 • 作為處分理由應記載之內容，須符合以下三項原則 • 1.處分理由之內容，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因（處分理由簡易明白性） • 2.應記載之內容則包括法令之引述與必要之解釋、對案件事實之認定、案件事實涵攝於法令構成要件之判斷，以及法律效果斟酌之依據等內容。 • 3.於判斷具體個案之行政處分在說理由上是否符合上述要求時，應為實質上之判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務。
處分事實 1.適用法令之要件事實 • 台北高等地方法院91年度訴字第532號判決指出：「作為處分事實應記載之內容，除違規之行為外，有關違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載。 • 行政罰，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令之事項有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷。
再按「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。‧‧‧」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」行政程序法第96條第1項第2款、第114條第1項、第2項分別定有明文。是則書面行政處分應記載事項中之「事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於前開法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。此經本院93年度判字第1624號判決釋明在案。是以書面行政處分應記載事項 中事實之補正，並不因行政訴訟採職權探知主義，而認行政法院有依職權補正違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，是以行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處 分，例如行政處罰，依行政程序法第96條第1項第2款之規定，應記載事實。而所謂事實，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等與適用法令有關之事項，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，為有瑕疵之違法行政處分，而應予撤銷
且按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法 之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能 認為合法。」「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此 項證據法則，自為行政訴訟所適用。」「按當事人主張事 實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實 之證明，自不能認其主張之事實為真實。所謂證據，自以 積極而洽當，且對應證事實確能證明者始足當之，自非僅 憑消極之迂迴證明，可以推定事實之真偽。」復為最高行 政法院39年判字第2號判例、60年判字第70號判 例及71年度判字第461號判決足資參照。而科處罰 鍰屬於侵益處分，其要件事實應由主管機關負客觀之舉證 責任。本件被告僅能證明原告有設置空墳行為，然未能舉 證證明原告有埋葬屍體或骨骸之情形，則其處分書逕記載 該違章事實，即有可議。
處分事實 • 2.明確性原則 -台中高等行政法院92年訴字第857號判決 「要求行政機關所記載之處分事實必須明確，如處分事實記載未明確又未舉證指明，則該處分事實之記載即具有瑕疵 」 • 3.變更處分事實之限制-最高行政法院90年判字第2464號判決 ：處分事實之記載具瑕疵遭判決撤銷後，行政機關重新為另一處分時，行政法院認為為維護人民對公權力行使之信賴，除非有更正原事實認定記載之理由，否則不得任意變更該事實認定之記載，「縱使違章建築完成程度為多少，不影響違規之成立，惟行政機關任意變更公文書之記載，揆諸前開明，仍非適法」。而要求行政機關針對以程序瑕疵撤銷知處分，如行政機關於重新作成處分之理由說明中變更原記載之處分事實，須說明變更記載之理由，否則縱使該記載之事實不影響原來認定事實之違法，未針對該事實記載說明理由之部分，仍違反行政程序法第九十六條第一項第二款之規定。
如第一款之資料漏記、誤記，如不致有識別之錯誤，不影響行政處分相對人身分之認定，似尚不致影響行政處分之效力。 若不能由書面處分中得知處分機關者，無效（行政程序法1111） 如為處分理由漏記，可依行政程序法第一百十四條規定「必須記明之理由已於事後記明者。」將之補正治癒。補正行為，僅得於訴願程序終結前為之：得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（行政程序法114 Ⅱ）。但無論係程序上的理由補正或救濟中的追補理由，該理由必須在作成行政處分時即已存在，且不得改變行政處分的性質，同時不得妨礙當事人的攻擊防禦。（臺北高等行政法院91年度訴字第3366號判決參照） 如係漏記救濟教示或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，則自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。（行政程序法98Ⅲ）
四、程序瑕疵之處分 • （一）陳述意見程序 行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除己依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。（行政程序法102）例如行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。行政機關得不給予陳述意見之機會。（行政程序法第103條第5款）。
（二）調查程序 • 行政機關非依法律規定不得進行行政調查程序（例如商業登記法第6條、第8條第2項得逕行派員隨時抽查，負責人或其從業人員不得妨礙或拒絕）
五、實質內容瑕疵之處分 行政處分第四種瑕疵類型，係指行政處分實質內容違法之情形。包括處罰對象錯誤（商號經營權移權但未辦理負責人變更登記，其違規經營責任應由後手承擔；或公司違法責任不應處罰執行職務之個人）、事證不明、要件不該當、以及裁量瑕疵等情形。就裁量瑕疵部分，近來行政法院裁判有朝向更周延保障人民權利嚴格審查行政裁量權行使之趨勢，值得注意。 又「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。
七、結語 民主法治國家，行政權來自法之授與，行機關本於法之授權或法定職權作成行政處分，無論其內容是授與利益或限制剝奪人民自由權利，都是影響人民受憲法合障之基本權利，執法人員應本同理心，審慎從事，避免錯誤。是從作成機關是否有管轄權、作成方式是否符合規定、是否踐行法定程序、處分依據之事實是否查證屬實，該事實與構成要件是否相符，裁量權之行使是否合法於法之目的與一般法律原則，均應本於嚴謹之立場一一自我審查。
訴願 不受 理 訴願 駁回 撤銷 或變 更原 處分 決 定 後 15 日 內 送 達 訴 願 決 定 書 委 員 會 議 審 議 決 議 為 訴 願 決 定 全 體 委 員 或 三 人 以 上 分 組 委 員 審 查 承 辦 人 員 擬 具 處 理 意 見 訴願 不合 法 不可補正 如：當事人不適 格、訴願逾期等 訴願不合 法 向受理訴 願機關提 起訴願 程序審查 未補 正 可補正經 通知補正 如：欠缺請求事 項、訴願理由、未 簽章 訴願 無理 由 已補 正 請原 處分 機關 於20 日內 先行 審查 訴願合法 10日 內將 訴願 書送 訴願 管轄 機關 審理 實體審查 訴願 有理 由 訴 願 之 提 起 20日內自行撤銷、變 更原處分或檢卷答辨 未具訴 願理由 先 行 審 查 經由原處 分機關提 起訴願 附具訴 願理由 10日 內將 該事 件移 送原 處分 機關 言詞辨論 訴願法§65§66 訴願參加 訴願法§28~§30 閱覽卷宗 訴願法§49§50§75 陳述意見 訴願法§63§64 向其他 機關提 起訴願 撤回訴願 訴願法§60 承受訴願 訴願法§87§88 停止訴願程序 訴願法§86 調查證據 鑑定勘驗 訴願法§28~§30
「訴願答辯書」之撰寫 • 一、答辯聲明 • 二、事實經過（人、事、時、地、物，並按時間之先後順序） • 三、與行政處分有關之法律規定及相關函 釋 • 四、將上開法律規定之構成要件與事實結合套用（並將相關之文件及證據依序編號置於訴願答辯文內） • 五、結語
參、行政訴訟 一、行政法院審理行政訴訟進行之流程 （一）高等行政法院 1.簡易程序（標的20萬元以下）（由獨任制法官審理） 2.一般程序（由三個法官合議審理）－準備程序→言詞辯論程序 （二）最高行政法院（採書面審理主義）
行政訴訟代理人資格之變動 • 行政訴訟法第49條規定 • 當事人得委任代理人為訴訟行為。但每一當事人委任之訴訟代理人不得逾三人。 • 行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：……三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 • 委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。第二項之非律師為訴訟代理人，審判長許其為本案訴訟行為者，視為已有前項之許可。 • 前二項之許可，審判長得隨時以裁定撤銷之，並應送達於為訴訟委任之人。訴訟代理人委任複代理人者，不得逾一人。
行政訴訟答辯狀之撰寫 • 一、答辯聲明（1.原告之訴駁回2.訴訟費用由原告負擔） • 二、事實經過（人、事、時、地、物，並按時間之先後順序） • 三、與行政處分有關之法律規定及相關函釋 • 四、將上開法律規定之構成要件與事實結合套用（並將相關之文件及證據依序編號置於訴願答辯文內） • 五、結語
