提高执政能力加强地方审计机关建设 —— 怎样当好审计局长余效明 2006 年 3 月 7 日

提高执政能力加强地方审计机关建设 ——怎样当好审计局长余效明 2006年3月7日

今天讲课的主要内容 一、审计局长工作的特性 • 所处地位的重要性 • 工作关系的双重性 • 完成工作的独立性二、提高审计局长的执政能力主要是提高审计局长带领审计人员依法审计的能力包括四种能力： • 围绕中心、服务大局、突出重点的能力 • 探索规律、自主创新、开拓工作的能力 • 推广应用计算机开展辅助审计的能力 • 改进审计管理、激发审计人员工作热情的能力

一、审计局长工作的特性 （一）所处地位的重要性 1、审计局是地方政府的重要组成部门 2、审计是建立和完善社会主义市场经济的重要保障 3、审计是推进民主和法制建设进程的一项重要工具

（二）工作关系的双重性 1、双重领导 2、双重责任本级政府上级审计机关负责并报告工作行政领导业务领导地方审计机关

（三）完成工作的独立性 1、依法审计的独立性这种独立性有两方面的基本要求: 一是审计机关和审计人员履行职责时应始终保持应有的独立性。二是有关方面应该根据法律的要求为审计的独立性创造外部环境。 3、审计局工作自主安排的独立性两个涵义：一是审计局长可以自主安排审计工作。二是审计局可以自主安排审计计划。 2、审计监督独立于经济管理活动审计监督是独立于经济管理活动，由专门机构或专职人员对各项经济管理活动的综合经济监督。

审计局工作的好坏，关键在于审计局长的执政能力。审计局工作的好坏，关键在于审计局长的执政能力。从审计局长的工作特性可以得出：在于局长如何带领全体审计干部自主地发挥审计监督作用，为促进地方经济的发展和社会的和谐服务，既得到地方党政领导重视与肯定，又赢得人民群众拥护与支持。 • 有作为才有地位。这个作为，取决于审计局长的主观能动性的发挥程度。 • “兵熊熊一个，将熊熊一窝”。只有一个好的审计局长，才可能带出一支优秀的审计队伍，推动审计工作的持续发展。

讲第一个问题，有两个目的： • 正确认识审计局长的地位和作用，增强责任感和使命感。 • 促进提高审计局长自身素质，提高执政能力和水平。

二、提高审计局长的执政能力主要就是提高审计局长领导审计人员依法审计的能力和水平二、提高审计局长的执政能力主要就是提高审计局长领导审计人员依法审计的能力和水平贯彻落实中共中央十六届四中全会提出的加强党的执政能力建设这项决定，落实到审计中，就是要提高依法审计的能力，规范审计行为，提高审计工作的质量和水平。对审计局长而言，就是要提高审计局长带领审计人员依法审计的能力和水平。

市县级审计机关总体要求 根据审计署发展战略要求,把握市县级经济特点,以科学发展观为指导,以提高审计质量为重点,以推进信息化建设为抓手,以党风廉政建设为保证,继续加大审计执法力度,加强专项审计调查,积极探索效益审计路子,逐步推进审计结果公告制度。

实现总体要求，提高四种能力 • 围绕中心、服务大局、突出重点的能力 • 探索规律、自主创新、开拓工作的能力 • 推广应用计算机开展辅助审计的能力 • 改进审计管理、激发审计人员工作热情的能力

（一）围绕中心、服务大局、突出重点的能力 围绕中心、服务大局与突出重点，是相互依存的关系： • 审计工作要围绕中心、服务大局，会有很多的事情需要去做，而在我们力量很有限的情况下，就要去做最重要的、最能见效的、最有影响的事情，要有个重点。 • 审计工作要突出重点，这个重点就是党政工作的中心，就是可能影响大局的事情。

地方审计局的工作重心要始终围绕地方党政经济工作的重心，为促进地方各项经济改革和发展建设的大局服务。地方审计局的工作重心要始终围绕地方党政经济工作的重心，为促进地方各项经济改革和发展建设的大局服务。要在四方面突出重点： • 审计项目的安排要突出重点 • 审计力量的组织要突出重点 • 审计内容的确定要突出重点 • 审计成果的利用要突出重点

1、审计项目的安排要突出重点 即制定审计计划时，有重点地安排审计项目。突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，突出对地方政府和社会关注的热点难点问题、地方各行业存在的突出问题确定审计项目。不同时期，不同地域经济状况，重点安排的审计项目也有所不同。

随着国家经济社会工作的发展，审计工作的重点也不断调整：随着国家经济社会工作的发展，审计工作的重点也不断调整： • 80年代强调双增双节----重点对盈利、亏损大户审计。 • 90年代强调政府廉政----重点对行政事业单位定期审计。 • 推行经营承包责任制----开展承包前、中、后承包审计。 • 针对建立公共财政----深化财政审计，特别是加大对部门预算、国库集中收付和政府采购统计等改革的审计。 • 亚洲金融风险----以防范金融风险为目标，强化以“风险、管理、效益”为主要内容的金融审计。 • 提出建立现代企业制度，促进国有资产保值增值----加强国有企业领导人员经济责任审计。 • 十六大提出加强对权力的制约与监督----加强对有钱有权重点部门的审计。扩大政府、部门领导人经济责任审计。 • 构建和谐社会----加大对涉及群众切身利益问题、群众关心的热点、难点问题审计。如医院看病贵、学校乱收费、社会保障基金审计等。 • 节约型社会----探索效益审计。

2、审计力量的组织要突出重点 即要整合审计资源，对大项目、重点审计项目给予人力、经费等的倾斜，保证一年集中抓好几个有影响的大项目。全局要“统一认识、统一指挥、统一行动”，各科室既协同作战、又各司其职，形成整体合力。可以采取的方式如： • 全局调配力量，大兵团作战； • 审计过程中发现重大线索时，及时调增力量，集中优势兵力打歼灭战； • 根据需要借调内审人员、社会审计人员和外聘专家攻克难题。总之，审计力量不要平均分配，要突出重点来安排使用。

3、审计内容的确定要突出重点 即每个项目在审前调查时要在总体把握被审计单位情况下关注突出问题，在审计实施方案中要明确审计重点，在审计中要严格按照实施方案确定的重点进行。这个重点可以根据被审计单位的业务特点、行业特点或被审计单位出现的新情况或问题来确定，也可突出揭露重大违法违纪问题和影响经济全局的问题，对某一两个审计事项给予充分的关注。如审计署2005年预算执行审计，对医院和高校的审计重点就围绕着医院为什么看病贵及高校为何收费高这两个问题开展的。

4、审计成果的利用要突出重点 审计成果要通过审计报告和审计信息来反映，审计报告和审计信息的起草要注意从研究分析基础材料入手，联系国家宏观经济政策，突出反映政府和社会关注的热点、焦点问题，提升报告的立意和层次，使报告内容具体实在。

审计报告 一个好的审计报告绝对不是一般地堆砌审计情况，在审计报告中应有它的灵魂所在。如2005年的预算执行审计报告，以突出管理为主线，集中反映了四个方面的问题 1、注重揭露严重违法违规问题 2、注重反映涉及群众切身利益的突出问题 3、注重反映宏观政策执行中存在的问题 4、注重反映财政资金使用效益方面存在的问题地方的预算执行审计报告，也要注意围绕地方经济工作中心来提升立意、提高层次，这样才能推动审计工作的不断发展。

审计信息 • 在审计信息的编报上也要突出重点，应该站在政府宏观管理的角度，选定当前地方党委、政府及社会比较关注的热点、难点问题，对审计情况进行深入的分析和研究，从中收集、挖掘有价值的、深层次的信息和资料，对其进行分析，提出建议，为地方党委和政府的宏观决策服务。 • 其它的单项审计报告也应该有个突出的重点，而不是面面俱到。

李审计长曾经指出： 突出重点不仅是个指导思想问题，也是个方法论问题，不仅领导要突出重点，每一位审计人员也要突出重点。要做到突出重点，就必须搞好深入的调查研究，研究中央的政策，研究地方的实际，研究目前的状况，搞好充分的审前调查。这样各级审计机关才能围绕地方经济中心，在审计中突出重点，为地方经济大局服务。

（二）探索规律、自主创新、开拓工作的能力 • 创新是一项事业、一个集体、一个人持续发展的不竭动力。 • 审计局长只有具备了自主创新的能力，才能促进本单位各项审计业务紧跟时代发展、社会进步和经济改革的步伐不断规范、深化和发展。

审计局长可以从“四个创新”入手： 1、审计思路上探索创新 2、审计方法上探索创新 3、组织形式上探索创新 4、审计结果应用上探索创新

1、审计思路上探索创新 即要从单纯的财务收支审计思路向按照行业业务特点创新审计思路转变。关键在于抓住被审计对象的业务特点来确定审计的重点。有些审计项目不仅要关注资金流，而且要关注物资流和信息流。

审计工作效果好坏，思路是关键，思路决定出路。只有创新和拓宽思路，才能做到审计目标不断提高，审计重点不断调整，审计内容不断深化，审计作用越来越大。

2、审计方法上探索创新 即从“由点到面、瞎子摸象”的审计方法向“从面到点，全面分析、把握重点、延伸核查”转变。

过去，查账一般是先翻账本、翻传票、看报表，从中发现问题，汇合问题写成审计报告，查到什么就写什么，碰到什么就写什么。近几年，特派办在审计的时候，就改变了传统的由“点”到“面”的方法，而是运用分析性测试，先从“面”开始，掌握被审计单位的总体基本情况，通过比较分析，从中找出异常，发现问题线索，再到“点”上深入。过去，查账一般是先翻账本、翻传票、看报表，从中发现问题，汇合问题写成审计报告，查到什么就写什么，碰到什么就写什么。近几年，特派办在审计的时候，就改变了传统的由“点”到“面”的方法，而是运用分析性测试，先从“面”开始，掌握被审计单位的总体基本情况，通过比较分析，从中找出异常，发现问题线索，再到“点”上深入。 • 这就要求我们要充分注重审前调查，审前的准备工作要做得充分一些，在全面分析的基础上确定审计重点，进入审计一线后就直奔主题开展延伸核查。真正做到总体把握、突出重点。

3、组织形式上探索创新 即从一带一、平行分工作战的传统人员结构和作业方式向宝塔型人员结构和作业方式转变。组织审计过程中，传统的人员结构是师傅带徒弟模式，传统的作业方式是平行分工作战，这在会计手工记帐情况下是适用的。但随着被审计单位会计电算化和业务管理信息化的发展，传统的审计作业组织形式已不适应，一种新型的“金字塔”人员结构和作业方式应运而生。

首先，由局长站在塔尖上，提出审计思路； 其次，中间层次由技术人员和业务骨干组成核心小组，攻克难关，研究具体措施，提出可行的审计方案；最后，任务细化到广大审计人员，将审计思路、审计方案具体化、模块化、落到实处。 “金字塔”人员结构，即在具体审计项目中，局长、骨干、审计人员“三个轮子”协调运转，有效沟通。

“金字塔”作业方式 • 首先，计算机技术人员站在塔尖上，将被审计单位财务、业务电子数据导入； • 其次，既熟悉审计业务又会计算机的复合人才骨干，通过分析、复核、归并、筛选等方法，将数据制成审计人员能看得懂的审计中间表； • 最后，由广大审计人员在中间表的平台上审计，找出问题线索，具体核查落实。

4、审计结果运用上探索创新 要从审计结果几乎不对外公开的现状向审计结果公开、透明转变，逐步推行审计公告制度。实践证明，提高审计机关的执政能力，实行审计公告制度是一个突破口。近年来，审计署之所以能够引起广泛的关注，掀起审计风暴，很大程度上就是因为实行了审计公告制度。要做到这一点，地方审计机关肯定有一定甚至是很大的难度，但这条路一定要走。

各地可以根据自己的实际情况开展这项工作，有条件的可以一步到位，要是条件不充分的、遇到阻力比较大的，可以采取分步走的方式:各地可以根据自己的实际情况开展这项工作，有条件的可以一步到位，要是条件不充分的、遇到阻力比较大的，可以采取分步走的方式: 比如可以先公开审计机关受政府委托向人大常委会作的预算执行和其他财务收支情况的审计工作报告，以及各部门根据审计披露问题如何有效整改的报告。对关系到人民切身利益的财政资金建设项目、社会保障、环境治理、国土管理和文化卫生事业等重要事项的审计结果也应优先列入日程。等到条件成熟后，再实行全面公告。各个单位还应该充分开拓和利用各种渠道反映审计结果，为地方党委和政府的宏观决策提供高层次、高水平的服务。

（三）推广应用计算机开展辅助审计的能力 李审计长曾经说过：审计人员不懂计算机将失去审计的资格。领导不懂计算机将失去领导审计的资格。这两句话正在审计署逐步验证。我们的审计力量有限，审计时间有限，而被审计对象多，财务收支量大，信息化管理程度较高。要想在短的时间内取得突出成绩，就必须应用计算机这种现代化的高科技手段来实现。

计算机辅助审计应用水平有三个层次： 1、直接利用计算机软件自带的排序、检索、查询、计算、分析、汇总等功能，分析情况，查找异常。 2、利用计算机编程工具，根据审计经验技巧，模拟审计人员思维，编写小程序、小模块，建立相关审计模型，分析查找问题线索。 3、用系统论的观点，应用计算机技术，通过建立系统模型、类别模型和个体模型，从整体上分析把握被审计对象，找准重点，实现审计目标。做到总体把握、锁定重点、建立模型、精确延伸。

（四）改进审计管理、激发审计人员工作热情的能力 目前地方审计局大多数人员编制已配足、职位已挤满、人才流动困难、年轻人上不来。激发审计人员积极性的手段如帽子、位子、房子、票子都很难实现。在这种情况下，要解决人力资源少而任务重的矛盾，只有加强审计管理，采取各种措施激发审计人员的工作热情。

1、科学安排审计项目 在年度审计项目计划编制过程中，从审计项目计划管理的科学性、规范性和有效性出发，重点把握“提出立项建议”和“论证立项方案”两个关键环节，充分运用“两上两下”的计划编制方法，有效发挥审计计划在审计管理中的基础性作用。

2、实行审计项目招标制 如成都办从2004年起，在审计项目中引入竞争机制，对6个审计项目试行了招标。从招标形式看，既有审计项目招标、审计组长招标，也有主审招标和子项目小组长招标；从范围上看，既有全办范围招标，也有处内招标；从内容上看，既有单纯的审计方案招标，也有综合性招标；从投标人看，既有个人投标，不同处室人员的组合投标，还有处室成建制投标，以及一个处室人员到另一处室投标。同时，该办还制定了专门的招标程序规范。招标中，经过发布招标公告、投标人报名、资格审查、招标会对投标资料评审、投标人演讲答辩、评委打分、计分等程序确定中标人，经招标领导小组批准，由分管办领导代表本办与中标人签订《中标协议》，法制处对《中标协议》履行情况进行督促检查和考核。

招标取得的效果： 1、增强了责任感，调动了积极性。 2、优化了审计实施方案，突出了审计重点，提高了审计质量。 3、提高了审计效率，节约了审计经费。 4、锻炼了审计队伍，促进了干部成长。

3、加强审计成本控制 为提高审计经费管理水平，提升审计工作质量，我们许多审计机关已经开始加强审计项目成本控制，实行审计项目成本管理。

审计项目成本控制有三个内容： • 预算编制：各审计组实施审计前，须编制审计项目成本预算，在提交审计实施方案的同时，提交审计项目成本预算报告。审计项目成本预算报告由有关处室审核后，报办公室审查，经办领导批准后实施。 • 预算调整：发现大案要案线索，并且案件复杂，需要增加审计人员、延长审计时间的，可以调整审计项目成本预算。审计项目成本预算调整时，审计组应当提出审计项目成本预算调整报告，经批准后执行。 • 决算编制：审计项目结束时，审计组及时编制审计项目决算草案报相关处、办公室审核后，经办领导批准。整个成本控制做到审前有概算、审中有预算、审后有决算。

4、加强干部队伍建设 一是加大考核力度 • 综合考核----年度目标责任制考核（如派出局和特派办都实行了年度工作量化考核）等。 • 单项考核----审计项目、审计移送重大违法犯罪线索、审计信息、计算机应用、党建工作、审计宣传、上缴财政资金等。

二是开展中层领导缺额竞争上岗和部分人员交流二是开展中层领导缺额竞争上岗和部分人员交流加大干部交流力度，优化干部队伍结构，逐步建立“能上能下”的用人机制，激发干部队伍活力。 • 2003年11月，审计署在特派办开展了处级及以下干部全员竞争上岗和双向选择工作。 • 2004年9月，审计署在派出审计局开展了干部竞争上岗和双向选择工作。地方审计局的现状决定，将全部中层领导职位拿出来竞争上岗和实行全员双向交流不太现实，但可以根据部份缺额职位，实行竞争上岗；在本单位范围内实行定期交流轮岗制度；可能的情况下，还可以将本单位的人员交流到其他部门。

三是强化现职人员的培训 • 计算机培训 • 审计业务培训

5、采取各种激励措施 一是评选审计专家或审计能手 • 制定评选办法，2—3年一次，对评选出的审计专家或审计能手在教育培训、经济补贴、出国考察、推荐参加审计署的审计专家评选方面给予优先考虑。二是评选优秀审计项目 • 制定优秀审计项目评选方法，在局内开展优秀项目评选，并对优秀项目给予奖励。三是建立查处大案要案的工作导向 • 对查处大要案的科室和个人予以奖励。 • 将查处大要案成绩作为年度考核指标之一，并推荐参加各类优秀科室和个人的评选。

对利用计算机查出大案要案及问题的给予重奖 • 举办计算机审计培训班，选送审计业务人员参加各类计算机培训，对通过各类计算机考试的给予奖励。 • 开展计算机应用演示评比，对获得好名次的给予奖励。对计算机审计开展较好的科室和个人在硬件分配方面给予倾斜。 • 推行“一票否决”制度，把计算机审计工作纳入年终考核。四是对计算机审计实行奖励倾斜

谢谢大家 !

提高执政能力加强地方审计机关建设 —— 怎样当好审计局长余效明 2006 年 3 月 7 日