Download
1 / 16
160 likes | 395 Views
טכניקות רגולטוריות. עו"ד יובל רויטמן/המדינה המינהלית בעידן של הפרטה ורגולציה. הצגת הסוגיה. בבסיס הדיון מצויות השאלות – מהן הן הדרכים באמצעותן ניתן להשפיע על התנהגות אנושית; מה הזיקות וההשפעות ההדדיות בין הדרכים השונות.
E N D
טכניקות רגולטוריות עו"ד יובל רויטמן/המדינה המינהלית בעידן של הפרטה ורגולציה
הצגת הסוגיה • בבסיס הדיון מצויות השאלות – מהן הן הדרכים באמצעותן ניתן להשפיע על התנהגות אנושית; מה הזיקות וההשפעות ההדדיות בין הדרכים השונות. • ההכרעה בין טכניקות רגולטוריות שונות נגזרת משאלת האפקטיביות של טכניקות אלו ומשאלת הלגיטימיות שלהן. מהי הנפקות המשפטית? האם וכיצד ניתן ליישם את מבחני הסבירות והמידתיות בתחום זה? • The Renew Deal: ניתן לזהות מעבר מתפיסה קלאסית של "ציות ושליטה" לתפיסה מודרנית, המעודדת שימוש בטכניקות רגולציה מתקדמות יותר.
מעבר מרגולציה Top-Down שמקורה במרכז לרגולציה המעניקה משקל רב יותר לגופים מקומיים וחוץ-שלטוניים. עידוד תנועה החוצה ולמטה. • שימוש בטכנולוגיות חדשות על-מנת ליישם רגולציה מתוחכמת יותר. • הענקת משמעות למעורבות ציבורית רחבה בתהליך השלטוני. • קשיים עם גישה זו: • לא ברור מה היחס הכמותי בין התהליכים החדשים לבין התהליכים המסורתיים. • המודל המוצע חובק יחדיו גישות שונות, שאינן נשענות בהכרח על אותן נקודות מוצא, וודאי שאינן עולות בקנה אחד זו עם זו (שיתוף ציבור הפרטה).
מה הם המשאבים העומדים לרשות המדינה על-מנת להשפיע על התנהגות פרטית: • השפעה באמצעות החוק, המלווה בסנקציה שניתן להטיל על המסרב לציית. • השפעה באמצעות המשאבים הכספיים העומדים לרשות המדינה (חוזים/סובסידיות/הלוואות/תמריצים אחרים האמורים להשפיע על ההתנהגות). • השפעה באמצעות מסירת אינפורמציה לציבור הרחב. • פעולה במישרין בשוק הרלבנטי (אספקת שירותים במישרין). • הענקת זכויות מוגנות. • מניתוח המשאבים העומדים לרשות המדינה ניתן ללמוד על טכניקות הרגולציה השונות.
ציווי ושליטה (Command & Control) • בתמצית: פרסום של כלל משפטי האוסר/מגביל פעילות מסויימת. כלל זה מגובה באיום בסנקציות במידה ויופר (אזרחיות או פליליות). • המשפט פועל בצורתו הקלאסית – כפיה המבוססת על כללים. זוהי הטכניקה הרגולטורית המרכזית. • הדפוס העיקרי של ציווי ושליטה הוא שימוש בסטנדרטים להשפעה על התנהגות. ניתן לטעון כי גם דפוסים מבוססי-תחרות נשענים על כללים משפטיים המגובים בסנקציות. • השימוש בסטנדרטים הוא חלופת ביניים – מצד אחד, רגולציה של מידע. מצד שני, דרישת אישור מוקדם.
Ogus מבחין בין סטנדרטים מסוגים שונים: • סטנדרטים הקובעים את התוצאה המבוקשת. נשוא הרגולציה אינו חייב לפעול בדפוס מסויים, אך חייב לעמוד ביעד קונקרטי. • סטנדרטים של ביצועים. נקבעים סטנדרטים מסוייים של איכות, שעל היצרן לעמוד בהם. • סטנדרטים ספציפיים המחייבים לפעול בדרך מסויימת. • הדגמה באמצעות רגולציה של מוצרים מסוכנים • רגולציה של מידע: ציון אזהרה על גבי עטיפת הסיגריות. • סטנדרט שקובע תוצאה: צעצועי תינוקות חייבים להיות מעוצבים באופן שאינו מסכן את בריאות התינוק. • סטנדרט שקובע ביצועים: צעצועי תינוקות יכולים להכיל כמות מסויימת של חומר מסרטן. • סטנדרט ספציפי – יש לייצר צעצועי תינוקות באמצעות חומר X שנצבע בטכניקה Y. • אישור מוקדם – התניית שיווק תרופה באישור של רשות מוסמכת המעיד על בטיחותה.
Sugerman מבחין בין רגולציה שמתמקדת בתהליך (input) לבין רגולציה שמתמקדת בתוצאה (output). • כיצד בוחרים בין הסטנדרטים השונים: • יכולת השליטה של הרגולטור. • יכולת המפוקח להשפיע על אופני הייצור. סטנדרטים המתמקדים בתהליך משפיעים יותר על אופני הייצור. רגולציה של תוצאה הולכת ומתקרבת לתפיסה של "רגולציה עצמית" • תמריצים למפוקח – ככל שהרגולטור מתערב יותר, למפוקח יש פחות אינטרס להשתפר (לדג' – הכנסת שינויים טכנולוגים ביוזמת המפוקח). • רמת הסיכון ואי הוודאות עבור הגורם המפוקח. ככל שהרגולציה כללית יותר, ומתמקדת בתוצאה, כך רמת הסיכון עולה. • יכולת האכיפה – האם ניתן לאכוף בצורה מספקת רגולציהשמתמקדת בתוצאה.
יתרונות C&C המתמקדת בתהליך: • היכולת לעשות שימוש בכוחו הכופה של החוק על-מנת לכפות סטנדרטים מסויימים באופן נרחב ומיידי. • טכניקה זו מראה פעילות נחושה להתמודד עם מצב קונקרטי. • טכניקה זו יוצרת אבחנה בין פעילות לגיטימית לבין פעילות שאינו כזו. • טענה כי המומחיות הייחודית של הרגולטור מקדם את התוצאה הטובה ביותר מבחינת האינטרס הציבורי.
חסרונות C&C המתמקדת בתהליך • החלת סטנדרטים על הציבור כרוכה בעלות כספית לא מבוטלת. קשה להעריך את העלות הכוללת של הרגולציה הכופה. • לצד העלות בה נדרש הפרט לשאת, יש עלויות ציבוריות, הכוללות את עלות החקיקה ואת עלות האכיפה. האכיפה צפויה להיות בעלות גבוהה, על רקע העדר הסכמה וכפייה. לצד העלות הגבוהה, גם יעילות האכיפה מוטלת בספק. מוביל גם לעלויות ליטיגציה משפטת גבוהות. • לא תמיד הפרט יכול לממש את הרגולציה הכופה ללא סיוע שלטוני (# חיזוק בניה כנגד רעידות אדמה)
ייצור כללים מורכבים וקשיחים, עודף רגולציה, לגליזם. קושי עם העובדה שהמדובר לרוב בכללים רחבים וגורפים. • מחסור באינפורמציה שמוביל לכללים רחבים יתר על המידה. • כללים רחבים מייצרים תדמית של עשייה. • עבודה בלוח זמנים קצר שנועד לשמר את תשומת הלב הציבורית. • קביעת כללים חדשים ללא עדכון וצמצום כללים ישנים (regulatory ratchet). • סיכון מיוחד ללכידה (סמיכות בין המפוקח למפקח; בעיית אינפורמציה). • פגיעה בחירות מנהלים לנהל את עסקם וחניקת התחרות והיזמות הטכנולוגית והעסקית – הניהול הפנימי יודע לנהל העסק בצורה מיטבית. קושי בהעדר אינפורמציה. • ריכוז יתר של הרגולציה. הרגולציה "מונחתת" מגוף המצוי במרכז, ואינה פועל יוצא של פעילות מקומית.
רגולציה של מידע • זוהי רגולציה שאינה עוסקת באספקת מצרכים/שירותים. חלה על האינפורמציה הנלווית לפעילות הזו. • שני סוגי מידע – הטלת חובת גילוי על הגוף המסחרי, ביחס למחיר/הרכב המוצר/איכות המוצר; ואיסור על מסירת מידע שגוי או מטעה. • הרגולציה נועדה לאפשר לפרט לקבל את החלטותיו על בסיס מידע מלא, מדוייק ואמין. • ההנחה היא כי הטלת חובות גילוי תסייע לפרט לקבל החלטות כלכליות ובנוסף להגדיל את הרווחה החברתית המצרפית.
לעיתים שיקולים חלוקתיים יכולים להצדיק רגולציה של מידע – האינפורמציה אינה מתחלקת בצורה שיוויונית בחברה. • ניתוח רגולציה של מידע מנק' המבט של תיאוריה של אינטרס פרטי [כותרת] • עלויות בהתאם לגודל. • שמות גנרים. • התמקדות בעלות ולא באיכות (השוואה בסופרים). • זוהי רגולציה חלשה, באופן יחסי, שאינה מתערבת בתהליך ייצור המוצר או אספקת השירות. • אינפורמציה אופטימלית – התועלת השולית הנובעת מהשגת האינפורמציה שוות ערך לעלות השולית של ייצור האינפורמציה והפצתה. • דוגמא – קרם שיזוף הגורם לסרטן העור בתוחלת נמוכה. • שימוש ביחידות סטנדרטיות: לעודד השוואה בין מוצרים שונים. כיום החשיבות היא לא רק באספקת המידע אלא ביצירת נגישות להשוואה ו/או עריכת ההשוואה על-ידי הממשלה
יתרונות: • רגולציה רכה. אינה מחליפה את שיקול הדעת של הפרט. • עידוד השוק החופשי. הפיכתו ליותר תחרותי. התמודדות עם החצנות (הפרט יודע יותר טוב כיצד להתמודד עם החצנה. לדג' שלט במקדונלד כי שוטפים את הרצפה – לעקוף מסביב; לחכות; ללכת בזהירות). • מתי יעשה בה שימוש? כאשר הסיכון הכרוך בפעילות אינו גבוה במיוחד; כאשר ניתן לעבד את האינפורמציה הרלבנטית בקלות יחסית ובמחיר סביר; כאשר ניתן להעריך כי הצרכנים יפעילו שיקול דעת עצמאי; כאשר ניתן לפקח על רמת האינפורמציה הנמסרת בקלות יחסית. • בעיית הטרמפיסטים: לעיתים על הממשלה לממן פעילות גופים ממשלתיים או פרטיים שיספקו את האינפורמציה הנדרשת ("התו החברתי").
חסרונות: • הפרט עשוי לטעות גם עם אינפורמציה מלאה. הפרט עשוי לשגות בהבנת האינפורמציה או באופן השימוש בה. • עודף אינפורמציה: צרכנים עשויים לבחור בהתאם למחיר ולא שיקולים אחרים. להעדיף לקנות מוצרים זולים מבלי להגיב לאינפורמציה המלמדת על הסיכונים הכרוכים בהם. • עלות משטר של אינפורמציה עלול להיות גבוה, בשל הצורך בייצור האינפורמציה ובאכיפת חובת גילוי האינפורמציה.
רגולציה באמצעות היתרים • רגולציה המחייבת קבלת היתר או אישור (רישיון) מהרשות הרגולטורית לצורך ביצוע פעילות מסויימת. • האם שונה מרגולציה של C&C? • מיקום שונה על ציר הזמן – רגולציה מראש לעומת רגולציה בדיעבד. הבדל לא משמעותי בהכרח. • סנקציה שונה – אי עמידה בדרישת רישיון מוביל לסנקציה חריפה יותר. הבדל לא משמעותי בהכרח. • אכיפה שונה – כשמדובר ברגולציה של היתר, האכיפה פשוטה ואפקטיבית יותר. האמנם? • הבדל מבחינה משפטית – היתר מעניק מעמד "קשיח" יותר לבעליו, לעומת רגולציה של סטנדרטים.
רגולציה של היתרים נפוצה בתחום הסדרת עיסוק • פערי מידע – קשה מאוד להעריך טיפול רפואי או טיפול משפטי באיכות טובה. • פטרנליזם – שיקול הדעת של הצרכן בהבנת המידע ועיבודו הוא לקוי. • החצנות – עסקה רצונית הנכרתת בין פרט מסויים לבעל מקצוע מחצינה עלויות על צדדים שלישיים. • תיאוריה של אינטרס פרטי: רגולציה של היתרים כחסם כניסה לתחום. עולה בקנה אחד עם תפיסה של רגולציה עצמית ועם "ייחוד העיסוק", להבדיל מרגולציה של אישורי איכות בשוק תחרותי (בד"ץ).
