ความขัดแย้งโครงการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และแนวทางแก้ปัญหา

1. ความขัดแย้งโครงการที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และแนวทางแก้ปัญหา ศาสตราจารย์ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ การประชุมวิชาการประจำปี คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. วันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๕๓ TU Economic Symposium

2. ความขัดแย้งด้านสิ่งแวดล้อมความขัดแย้งด้านสิ่งแวดล้อม • ความขัดแย้ง—เป็นปรากฎการณ์ตามปรกติในสังคม เพียงแต่ว่าความรุนแรงต่างกัน บริบทและเนื้อหาแตกต่างกันไปตามยุคสมัย • หลังปฏิวัติอุตสาหกรรม ความขัดแย้งระหว่างนายทุนกับแรงงานรุนแรงและเข้มข้น ทฤษฎีของคาร์ล ม๊ากรซ์ และนวนิยายหลายเรื่องนำประเด็นความขัดแย้งมาเป็นภูมิหลังหรือเป็นตัวเดินเรื่อง • แต่เมื่อยุคสมัยเปลี่ยน ภายใต้การจัดการที่ดีระหว่างนายทุนและแรงงานก็ไม่ได้มีปัญหาความขัดแย้งเสมอไป อยู่ร่วมกันกันได้ ปรองดองกันด้วยดี • ความขัดแย้งด้านสิ่งแวดล้อม และโลกาภิวัตน์ มีข่าวคราวเนืองๆและบางครั้งรุนแรง ประท้วงการประชุม WTO และเวทีประชุมนานาชาติ TU Economic Symposium

3. ขอบเขตของงานวิจัยนี้ • วิเคราะห์ความขัดแย้งภายในประเทศไทย ที่เกี่ยวข้องกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ • ผู้เขียนใช้เศรษฐศาสตร์สถาบันและการวิเคราะห์เชิงวิวัฒนาการในการทำความเข้าใจระบบสถาบัน (ตัวละคร) อคติหรือจุดอ่อนจุดแข็งของละคร และปัญหาข้อบกพร่องโดยรวม • เชิงประจักษ์ ใช้กรณีศึกษา • เสนอแนะทางแก้ไข ป้องกันความเสี่ยง หาข้อยุติโดยเร็ว (เมื่อเกิดความขัดแย้ง) เครื่องมือเศรษฐศาสตร์ และการชดเชยที่เหมาะสม TU Economic Symposium

4. กรณีศึกษาเชิงประจักษ์กรณีศึกษาเชิงประจักษ์ • กรณีศึกษา ๒ ประเภท • การปนเปื้อนของสารเคมีในดินน้ำและสิ่งแวดล้อม (เหตุการณ์สำคัญคือ การปนเปื้อนของแคดเมียม แม่ตาว อ.แม่สอด) • กรณีความขัดแย้งระหว่างโรงงานอุตสาหกรรมกับชุมชน (มาบตาพุด จ.ระยอง) • ไม่ได้เน้นใครถูกใครผิด--แต่ต้องการเข้าใจสถาบันที่เกี่ยวข้อง • หาบทเรียนจากความบกพร่องของตัวละคร พร้อมกับเสนอแนะแนวทางแก้ไข TU Economic Symposium

5. การวิเคราะห์เชิงสถาบันและวิวัฒนาการการวิเคราะห์เชิงสถาบันและวิวัฒนาการ • ตัวละคร 5 ที่เกี่ยวข้องในนวนิยายความขัดแย้ง • หน่วยงานวางแผนสังคม คือ รัฐบาล สภาพัฒน์ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อม ฯลฯ • ภาคการผลิตอุตสาหกรรม โรงงานอุตสาหกรรม • ภาคครัวเรือนและชุมชน • หน่วยงานกำกับระดับพื้นที่ เช่น สำนักงานเขตสิ่งแวดล้อม • ศาลและการตุลาการ ส่วนหนึ่งของความขัดแย้งถูกส่งให้ศาลตัดสิน หรือบางส่วนนอกระบบ (ดำรงอยู่อย่างไม่เป็นข่าว เป็นอริกัน ฯลฯ) TU Economic Symposium

6. ผู้วางแผนสังคม • ผู้วางแผนสังคม (social planner) : หมายรวมถึงรัฐบาล สภาพัฒน์ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ กระทรวงอุตสาหกรรม สำนักงบประมาณ... • มีอำนาจกำหนดนโยบาย แผนยุทธศาสตร์ หนึ่งในยุทธศาสตร์คือการพัฒนาอุตสาหกรรม • จัดสรรงบประมาณก้อนใหญ่เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน • ให้การยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีสำหรับโครงการลงทุน (ส่วนใหญ่คือภาคอุตสาหกรรม) TU Economic Symposium

7. หลักคิดและวิธีปฏิบัติของผู้วางแผนสังคมหลักคิดและวิธีปฏิบัติของผู้วางแผนสังคม • ผู้วางแผนสังคม (social planner) : • แผนพัฒนาคำนึงถึงสวัสดิการสังคมสูงสุด คำนึงถึงตัวแปรต่างๆคือ GDP, exports, income per capita .. สมการที่หนึ่ง • วิเคราะห์ระดับแผนการ สภาพัฒน์ฯ คำนึงถึงผลประโยชน์ (B) และต้นทุน (C = cost + externality) สมการที่สอง • อคติ – จุดอ่อน คำนึงมิติเศรษฐกิจ แต่ว่าละเลยด้านสิ่งแวดล้อม หรือประมาท ผลักว่าปัญหามี-ความเสี่ยง—แต่เป็นอนาคต หรือ “ถ้าหากมีปัญหาก็แก้ไขได้ด้วยเทคโนโลยี” เป็นการใช้เทคนิคภาษาที่คลุมเครือ TU Economic Symposium

8. ภาคการผลิต • ทำอะไร? • ผลิตสินค้าและบริการ เพื่อสนองความต้องการประชาชนและกำไร • ฟังก์ชันการผลิต แต่ว่าเรามักจะละเลย “ผลพลอยเสีย” (by-products) และความเสี่ยง (อุบัติเหตุต่างๆที่ไม่แน่นอน ไม่ตั้งใจ • เกิดผลเสียหาย โดยไม่มีระบบป้องกันที่ดี การชดเชยที่เหมาะสม sorry, it’s an accident จ่ายได้แค่นี้--ถ้าไม่พอใจไปฟ้องศาล • ต้องมีมโนทัศน์ใหม่ว่าด้วย การป้องกัน มีหลักประกันภัย จ่ายค่าพรีเมียม มีกองทุนให้การชดเชยเมื่อเสียหาย (พันธบัตรสิ่งแวดล้อม) TU Economic Symposium

9. อคติ ความขัดแย้งในตัวเอง • มลพิษหรือความเสี่ยงเป็นสิ่งที่จัดการได้ โดยใช้เทคนิคต่างๆ abatement measures แต่ว่ามีค่าใช้จ่ายและต้นทุน • ความขัดแย้งหรือ trade-off ระหว่างกำไรมาก กับ กำไรน้อย • อคติ กำไรมากดีกว่ากำไรน้อย ปัญหาความเสี่ยง (อุบัติเหตุ) ยังไม่เกิดขึ้น ถ้าเกิดก็ไปว่ากันข้างหน้า กรณีพิพาท (ถ้ามี) มีทางจัดการได้ “เสียปรียบ” ถ้าเราทำดีต่อสิ่งแวดล้อม—แต่ว่าบริษัทคู่แข่งไม่หลบเลียงกฎหมาย อคติ race to the bottom TU Economic Symposium

10. ภาคครัวเรือนและชุมชน • ครัวเรือนและชุมชนไม่ได้เป็นอริกับโรงงานเสมอไป แต่ต้องยอมรับว่ามี “ผู้ได้” และในขณะเดียวกันมี “ผู้เสีย” • พลวัต และ ความไม่คงเส้นคงวา (time-inconsistency) รักได้-เกลียดได้ ต้อนรับ-และขับไล่ ตอนแรกต้อนรับอุตสาหกรรมเพราะคิดว่าดี ได้เงิน มีงานทำ ต่อมาเมื่อโรงงานขยายตัว –ขอร้องให้หยุดขยาย พอแล้ว ไม่ต้องการแล้ว • เราไม่สามารถสรุปอย่างแน่นอนว่า จะต้องขัดแย้ง ต้องอาศัยการวิเคราะห์เป็นรายๆ • สะท้อนในตัวแปรสี่ตัว ผลได้ WL + S และ ผลเสีย D + U TU Economic Symposium

11. หน่วยงานกำกับระดับพื้นที่หน่วยงานกำกับระดับพื้นที่ • น่าเห็นใจที่สุด “หนังหน้าไฟ” “รับเผือกร้อน” กล่าวคือได้รับภารกิจการดูแลตามกฎหมาย (นับสิบนับร้อยฉบับ) • กำลังคนจำกัด • ความรู้จำกัด (อำนาจไม่มีจริง) • เผชิญความขัดแย้งอย่างแท้จริง (ประท้วง) • ความขัดแย้ง (ภายใน) เช่น อยากจะเปิดเผยข้อมูล—แต่หน่วยเหนือสั่งว่าห้ามให้สัมภาษณ์ เพราะว่าเป็น “ผู้น้อย” • minimize complaint { D, U } ---(6) • ข้อจำกัดขององค์กร capability <= capability* ---(7) TU Economic Symposium

12. ข้อบกพร่องเชิงระบบ ข้อบกพร่องเชิงระบบ • PF1…. PF8 (policy failure) • PF1 อคติที่เน้นมิติเศรษฐกิจ คือ GDP, การส่งออก ละเลยการทำ Green GDP ประมาท ไม่มีภูมิคุ้มกัน อ้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมไม่ชัดเจน หรือถ้าหาก “มีปัญหาก็สามารถแก้ไขได้” เป็นการใช้ลูกไม้การใช้ภาษาที่คลุมเครือ ไม่ได้แสดงว่ารับผิดชอบ (policy commitment) • measure TU Economic Symposium

13. ข้อบกพร่องเชิงระบบ (ต่อ) • PF2 การขาดข้อมูลและความรู้ ไม่เป็นสังคมแห่งการเรียนรู้ หมายถึงไม่มีความรู้เฉพาะ (ไม่ใช่ความรู้กว้างๆว่า ปัญหาสิ่งแวดล้อมโดยรวมเป็นเท่าใด หรือ GDP เฉลี่ยเท่าใด แต่ต้องการความรู้เฉพาะพื้นที่) หลักฐานเชิงประจักษ์คือ ขาดการศึกษา ศักยภาพการรองรับมลพิษ (carrying capacity) ของพื้นที่มาบตาพุด ว่าหากโรงงานทั้งหมดเดินเครื่อง ปริมาณมลพิษเท่ากับเท่าใด? เกินกว่าความมาตรฐานหรือยัง คำนวณได้โดยใช้แบบจำลองคณิตศาสตร์ ไม่ใช่รอคอยให้เกิดปัญหา” TU Economic Symposium

14. ข้อบกพร่องเชิงระบบ (ต่อ) • เป็นมีความรู้และสร้างภูมิคุ้มกัน หมายถึงมีมาตรการป้องกัน precautionary measures ป้องกันแล้ว—ถ้าอุบัติเหตุเกิดขึ้น ใครจะแก้ไข (ในเวลารวดเร็ว) จะชดเชย (บ้านพัง คนตาย บาดเจ็บ) กันอย่างไร มากกว่าคำกล่าว “ขอโทษ ไม่ตั้งใจ” “ระเบียบของบริษัทชดเชยได้แค่นี้ ถ้าหากไม่พอใจฟ้องศาล” • สังคมแห่งการเรียนรู้ ควรจะหมายถึงหน่วยงานราชการต้องเปิดเผยข้อมูล สร้างวัฒนธรรมการบันทึกเป็นลายลักษณ์ • การไม่เปิดเผย ซึ่งเป็นเทคนิคของส่วนราชการนิยมใช้เกิดทัศคติทางลบต่อราชการ “ไม่ไว้วางใจ” “ไม่เชื่อถือ” “เอียงข้างธุรกิจ” TU Economic Symposium

15. ข้อบกพร่องเชิงระบบ (ต่อ) • PF3 ความทับซ้อนของผลประโยชน์ (COI, conflict of interest) ผู้ตัดสินใจนโยบายของชาติ เช่น ประธานคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมควรเป็นกลาง ไม่มีปัญหาทับซ้อนผลประโยชน์ทั้งรูปแบบและโดยเนื้อหา COI ในรูปแบบ และ COI ในเนื้อหา • PF4 การไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย “เกียร์ว่าง” หลักฐานเชิงประจักษ์มีมาก เช่น ควรจะประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ—แต่ว่าไม่ดำเนินการ ควรจะออกระเบียบ (กฎกระทรวง การรายงานข้อมูลตามมาตรา ๘๐ แต่ปล่อยให้เวลาผ่านไปนับสิบปี) • บางเรื่องยอมรับว่า ยาก ซับซ้อนของปัญหา (สีเท่า ไม่ใช่ขาว ดำ) TU Economic Symposium

16. ข้อบกพร่องเชิงระบบ (ต่อ) • PF5-PF8 เกี่ยวกับข้อบกพร่องของภาครัฐและระบบราชการ • ประการสำคัญคือ ควรจะมี “กระบวนการกึ่งศาล” เพื่อหาข้อยุติ โดยเร็ว ลดภาระการฟ้องร้องต่อศาลตัดสิน ลดการเผชิญหน้าหรือความเป็นอริ หรือการ “จัดการนอกระบบ” • การชดเชย (เมื่อเกิดความเสียหาย) ไม่เหมาะสมหรือไม่เป็นธรรม โรงงานผิด –แต่การฟ้องร้องจากหน่วยงานของรัฐ การชดเชยความเสียหายโดยภาษี ไม่มี polluter pays principle, แย่ไปกว่านั้นคือ victim pays TU Economic Symposium

17. ข้อบกพร่องเชิงระบบ (ต่อ) • การยึดกุมอำนาจกำกับดูแลในส่วนกลาง (centralized regulatory power) ไม่ทันเหตุการณ์ ไม่อิงหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน • การมอบอำนาจหรือกระจายอำนาจกำกับดูแลให้ท้องถิ่น ในบางเรื่องบางมิติอาจจะให้ผลลัพธ์ที่มีประสิทธิภาพสูงกว่า จริงอยู่ เราอาจจะวิจารณ์ว่าหน่วยงานท้องถิ่นไม่พร้อม technically incompetent แต่เราควรจะให้เวลาปรับตัว “ไม่เก่ง”ในตอนแรกเมื่อทำไปๆซ้อมหนักก็ “เก่งได้” • แต่การกระจายหรือมอบอำนาจ ไม่มีทางเกิดขึ้นเองโดยหน่วยงานเจ้าของอำนาจ—ต้องมาจาก external force เช่นกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี TU Economic Symposium

18. บทเรียน ทางออกและข้อเสนอ • ไม่อิงเป้าหมายเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว คุณภาพชีวิตของประชาชนขึ้นอยู่กับมิติเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม รายได้สูง--แต่ว่าสิ่งแวดล้อมเสื่อมคงไม่ใช่เป้าประสงค์ที่ต้องการ • ยึดหลักป้องกันไว้ก่อน หรือภูมิคุ้มกัน • ใช้ความรู้ในการกำหนดนโยบาย จำเพาะเจาะคงคือ ควรจะมี Green GDP , การศึกษา carrying capacity ในพื้นที่เสี่ยง ...ไม่ต้องรอให้เกิดปัญหา • ให้ประชาชนมีส่วนร่วมการตัดสินใจ (การพัฒนาโครงการขนาดใหญ่) TU Economic Symposium

19. แนวทางออกและข้อเสนอแนะ แนวทางออกและข้อเสนอแนะ • กรณีมาบตาพุด เพิ่มพื้นที่กันชนระหว่างนิคมอุตสาหกรรมและชุมชน (ความจริงคือทำให้พื้นที่กันชนที่หายไป—กลับคืนมา) • นำเครื่องมือเศรษฐศาสตร์เพิ่มจัดการสิ่งแวดล้อม (ภาษีสิ่งแวดล้อม กองทุนสิ่งแวดล้อม พันธบัตรสิ่งแวดล้อม...) ซึ่งมีการยกร่างกฎหมาย –การทำวิจัยและออกแบบระบบไปก่อนหน้านั้นแล้ว มีตัวอย่างในประเทศอื่นๆที่เป็นบทเรียนสำหรับไทยได้ • การกำหนดให้มีองค์กรกึ่งศาล เพื่อหาข้อยุติโดยเร็ว ดีกว่านั่งทับปัญหาถ่วงเวลา หรือเกียร์ว่าง เพราะลดภาระการทำงานของศาล เพื่อป้องกันการแก้ปัญหาแบบนอกระบบ เผาโรงานแทนทาลัม ยิงผู้นำการประท้วง ความรู้เป็นอริ ฯลฯ TU Economic Symposium

20. สิ่งแวดล้อมดีขึ้นได้ ควบคู่กับเศรษฐกิจ • เส้นตัว U-คว่ำ Environmental Kuznet Curve • สะท้อนถึงวิวัฒนาการของระบบเศรษฐกิจและสภาพสิ่งแวดล้อม • สิ่งแวดล้อมเลวลงในระยะแรกของการพัฒนา – แต่ก็ปรับให้ดีขึ้นได้เพราะการพัฒนา ทั้งนี้ไม่ใช่สิ่งที่เกิดโดยอัตโนมัติ เป็นความจริงที่ประจักษ์ได้ในหลายประเทศ • การพัฒนาก้าวต่อไป สังคมไทยก็สามารถจะทำให้เศรษฐกิจเติบโตและคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ดี ทำได้แน่นอน (ด้วยความคาดหวังและศรัทธา—แต่ต้องให้กาลเวลาพิสูจน์) TU Economic Symposium