农村卫生人才队伍建设研究

1. 农村卫生人才队伍建设研究 汪早立 2013年12月27日

2. 内容框架 • 农村卫生人才队伍现状 • 国际经验 • 我国政策和措施 • 人才需求预测 • 发展目标和主要任务 • 政策建议

3. 一、农村卫生人才队伍现状 • 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等文件明确指出，基本医疗卫生服务关系广大农民的幸福安康，必须尽快惠及全体农民，并提出了加强农村卫生人才队伍建设的工作要求。 • 近年来，各地通过采取不断加大投入，加强农村卫生人员岗位培训，开展“万名医师支援农村卫生工程”，制定优惠政策吸引人才到农村服务等措施，我国农村卫生队伍的结构、数量和专业技术水平等都有了一定改善。 • 但我国农村卫生人力状况与经济社会发展总体水平相比，城乡间、区域间的差距还较大，与农民日益增长的健康需求矛盾还十分突出，有许多亟待解决的问题。 • 人才队伍建设已成为制约和影响农村卫生发展的关键因素，必须从整体上建立和完善农村卫生人才队伍的体制机制。

4. 我国是一个人口大国，也是一个农业大国，农业人口占全国人口比例在2001年时高达73.32%，十年来该比例逐年下降， 但2011年时，农业人口比例仍占到65.7%。农村卫生人员在农村卫生资源相对比较稀缺的条件下，在保障我国广大农村人口健康方面发挥了极其重要的作用。 2011年，我国卫生人员总数达到近862万，其中农村卫生人员476万，占比达到55.3%。农村卫生技术人员306万，占全国卫技人员比例49.4%。而十年前,全国卫生人员数量只有558万。

5. 全国卫生人力总体情况 2001年全国558万卫生人员中,市和县占比情况 2011年全国862万卫生人员中,城市和农村占比情况

6. 2001-2011年每千人口卫生技术人员数(人)

7. （一）县级医疗卫生机构卫生人力情况 1.县级医院卫生人力情况 县级医院的卫生人员是指县和县级市（2006年之前为县和地辖市）的综合医院、中医医院、中西医结合医院、民族医院、专科医院以及护理院的卫生人员。2001-2002年，国家卫生统计年鉴未对县级市医院进行统计。2003年以来，我国县级医院卫生人力规模呈现前稳后升的趋势，到2011年，县级医院卫生人员数达到近170万，比2003年增长了近40%，占全国卫生人员总数近20%。

8. 2001-2011年县级医院卫生人员(万人) 注:2001-2002年仅含县，不含县级市。

9. 2.县级妇幼保健院（所、站）卫生人力情况 　　县级妇幼保健院（所、站）的卫生人员数量与县级医院人员变化趋势较为相近（2001年度统计口径仅包含妇幼保健所和站），2002-2005年度较为平稳，自2006年后人员明显增加，到2011年县级妇幼保健院卫生人员数达到16.89万人，其中卫生技术人员数量达到13.92万，都比2001年翻了一番。但是执业（助理）医师人数的增势较缓，由2002年的4.87万人增加到5.91万人,执业(助理)医师占总卫生人员的比例十年来下降了8个百分点。

10. 2001-2011年县级妇幼保健院卫生人力情况(万人) 注：2001年包含妇幼保健所、站，不含妇幼保健院。

11. 3．县级疾病预防控制中心卫生人力情况 2002年我国卫生防疫站分设为疾病预防控制中心和卫生监督所。分设前，县级卫生防疫站的卫生人员共计14.99万人。2002年，县级疾控中心卫生人员13.86万人，卫生监督所7694人，合计14.62万，与2001年防疫站人员数相比变化不大。十年来，疾控中心卫生人员波动中略呈下降趋势。2011年，卫生人员13.30万，比2002年下降了4%，其中卫技人员10.04万，下降了7%，执业(助理)医师5.12万，下降了22%。执业(助理)医师占总人员比例下降趋势更加明显，从2002年的47%下降到38%，下降了9个百分点。

12. 2002-2011年县级疾控中心卫生人力情况(万人)

13. 4.县级卫生监督所卫生人力情况 2002年以来，我国县级卫生监督所的卫生人力规模逐渐壮大。到2011年卫生人员总数达到5.72万人，其中卫技人员4.36万，均相当于2002年分设初期的7倍有余。其中卫生技术人员所占比例较为稳定，保持在75%左右。

14. 2002-2011年县级卫生监督所卫生人力情况(人)

15. （二）农村基层医疗卫生机构卫生人力情况 1．乡镇卫生院卫生人力情况 　　我国乡镇卫生院卫生人员近十年来呈现明显的先降后升趋势。2001-2006之间人数逐年下降，2007年开始回升，2011年底基本恢复到2001年的水平，达到116.6万，占全国卫生人员总数的13.5%。其中，卫生技术人员98.12万，占全国卫生技术人员数的15.8%；执业(助理)医师近40.86万，占全国执业(助理)医师的16.6%。 2011年，平均每个乡镇卫生院31.3人，每千农业人口乡镇卫生院人员数1.3人。

16. 2001-2011年乡镇卫生院卫生人力情况(万人)

17. 2001-2011年每千农业人口乡镇卫生院人员数(人)

18. 乡镇卫生院人员学历构成变化情况

19. 2.村卫生室卫生人力情况 　　我国村卫生室卫生人员是由在村卫生室从业的执业（助理）医师、注册护士以及乡村医生和卫生员组成。2001年我国村卫生室共有乡村医生和卫生员129.06万人，2003年该人数骤然减少了42万人。2011年村卫生室卫生人员达到135.02万人，比2003年增长了43%。其中乡村医生和卫生员112.64万人，比2003年增长了30%。执业（助理）医师19.33万人（含乡镇卫生院在村卫生室工作的执业（助理）医师），相当于2003年的2.6倍。乡村医生和卫生员占村卫生室人员的比例逐年降低，本科及以上学历人员比例也明显上升，2011年达到5.3%。 　　平均每个村卫生室2.3人，平均每千农业人口村卫生室人员1.5人。

20. 2003-2011年村卫生室卫生人力情况(万人)

21. 2003-2011年每千农业人口村卫生室人员数(人)

22. 村卫生室人员学历构成变化情况

23. （三） 2007年乡村人才队伍研究 能否实现供给与需求的匹配 是否达到县乡卫生资源配置标准 的要求 乡、村两级卫生服务 人员的供、需状况 提供医疗服务的能力是否能满足 当地农民的基本医疗卫生需求 乡、村 两级卫 生服务 人员能 够开展 的业务 项目 重点研究问题 乡、村卫生机构的经费来源 情况 乡村卫生机构的基本设备情况 现有执业医师到农村基层卫生机构服务的现状 及相关政策 学历教育与继续教育建立的条件与可行性；建 立独立或专门考试与认定办法的必要性与可行性

24. 研究主要发现： • 学历及职称结构有所改善，但业务水平低，专业结构不合理仍十分突出。 • 保障水平逐步提高，但总体待遇仍较低。 • 乡村卫生人力总量不足，地区分布不平衡。 • 乡镇卫生院吸引、稳定人才困难，人才流失、老化严重。 • 乡镇卫生院“超编、空编、无编和占编”并存。 • 乡村医生队伍老化现象明显，向执业（助理）医师过渡难度很大。 • 乡村卫生人员继续教育和培训情况得到改善。

25. 调查地区乡镇卫生院人员情况 • 调查地区平均每乡镇卫生院36人（全国平均每乡镇卫生院25.9人，其中，东、中、西分别为35.7、30.7和16.2人）。 • 调查地区平均每千农业人口乡镇卫生院卫生技术人员1.25人（全国平均每千农业人口乡镇卫生院卫生技术人员0.98人，其中，东、中、西分别为1.15、0.99和0.81人）。

26. 调查地区村卫生室人员情况 • 调查地区设村卫生室村数占行政村数的91.7%。 • 按村卫生室业务用房性质划分：自家房屋占49.49%，村集体免费提供占19.42%，集资建房或租村集体房屋占11.46%，租用别人房屋占12.25%，卫生院所有占3.35%。 • 调查地区平均每千农业人口村卫生室人员0.85人。全国平均每千农业人口村卫生室人员为1.20人，其中，东、中、西分别为1.42、1.19和1.01人。

27. 全国村卫生室有11万执业（助理）医师，东、中、西分别占42.49%、35.28%、22.23%。全国村卫生室有11万执业（助理）医师，东、中、西分别占42.49%、35.28%、22.23%。 • 注册护士1.56万，东、中、西分别占46.51%、35.13%、18.36%。 • 乡村医生88.22万人，东、中、西分别占36.58%、35.95%、27.47%。 • 平均每千农业人口村卫生室人员数1.20人，东、中、西分别为1.42、1.19和1.01人。 • 乡村卫生人力总体上呈现东、中、西部依次减少趋势，越到中西部和经济欠发达地区卫生人力越缺乏。

28. 1、乡村卫生人员学历水平逐步改善 • 2007年底，调查地区乡镇卫生院卫生技术人员，本科及以上学历占5.8%，大专占28.0%，分别较2005年的全国水平高出3.6%和7.7%。 • 乡村医生以中专学历和中专水平为主，占57.93%（其中中专学历37.42%），大专及以上学历比2007年全国水平高出1.81%。

29. 乡镇卫生院卫技人员学历构成 乡镇卫生院卫技人员职称构成

30. 2、乡镇卫生院卫生技术人员职称结构逐步改善2、乡镇卫生院卫生技术人员职称结构逐步改善 • 2007年底，调查地区乡镇卫生院卫生技术人员，高级职称占1.2%，中级职称占14.4%，分别比2005年全国水平高出0.5%和1.9%。 • 调查地区具有中级及以上职称的执业（助理）医师、注册护士所占比例分别为27.9%、 12.4%，分别比2005年全国水平高出7.7% 、1.2% 。

31. 3、业务水平较低，专业结构不合理 • 调查地区乡镇卫生院卫生技术人员，以中专学历（占 52.1%）和初级职称（占62.7%）为主，执业（助理）医师具有大专学历的人员虽占到42.7%，但其中70.8%是初级职称，具有中级和高级职称的分别仅占25.2%和2.7%。 • 调查地区有39.13%的乡镇卫生院不能开展任何手术，其中西部地区不能开展任何手术的乡镇卫生院占到60.26%。 • 调查地区乡镇卫生院卫生技术人员中，影像专业毕业的人员比例只有2.35%，其中西部调查地区仅为0.62%。 • 以2.35%的比例推算全国乡镇卫生院，约有影像专业人员2.16万人，平均每乡镇卫生院0.54人。 • 调查地区20.29%的卫生院不能开展任何生化检查（包括三大常规），西部地区不能开展三大常规检查的卫生院占到43.59%。 • 临床辅助人员缺乏，一些卫生院不得不闲置国债项目配备的仪器设备。

32. 此外，由于人员数量不足，结构不合理等原因，调查地区乡镇卫生院一人从事多个专业的现象较为普遍，平均每个乡镇卫生院卫生技术人员从事1.13个专业，其中东部平均为1.09个，中部1.13个，西部1.26个。此外，由于人员数量不足，结构不合理等原因，调查地区乡镇卫生院一人从事多个专业的现象较为普遍，平均每个乡镇卫生院卫生技术人员从事1.13个专业，其中东部平均为1.09个，中部1.13个，西部1.26个。 • 从下表可以看出，调查地区从事公共卫生、检验、护理、药剂、口腔、放射的人数均超过了学习该专业的人数。 表 所学专业与所从事专业一致性分析表

33. 出现一人从事多个专业的原因： • 一是客观上受到乡镇卫生院的工作性质和工作量等实际状况的影响，不可能分科太细； • 二是医技等临床辅助人员的缺乏； • 三是能够取得全科医生资格的人员太少。 • 调查地区乡镇卫生院，从事药剂工作的人员只有63.8%接受了药学专业教育，而未获得任何执业资格的人员中有23.5%从事药剂工作。 • 此外，村卫生室人员中，只有15.45%的执业（助理）医师和22.87%的乡村医生是女性，开展计划生育和妇幼保健工作存在一定困难。

34. 4、乡村卫生人员待遇较低，社会保障差 • 2007年底调查地区，有40.54%的卫生院在职人员月均工资低于1000元（2006年全国卫生院在职人员月均工资为1222.93元），3.84%的月均工资低于500元。 • 2006年，全国除上海、浙江、北京、广东在职人员月均工资较高（超过2000元）外，绝大部分地区（河北、辽宁、山东、山西、吉林、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南、内蒙古、陕西等12省区）月均工资不足1000元，其中河北、辽宁、吉林、河南不足700元。

35. 5、但乡村卫生人员待遇得到逐步提高 • 调查地区乡镇卫生院人员有养老保险的占57.46%，有医疗保险的占74.81%。 • 调查地区村卫生室人员有71.80%享受公共卫生服务补助。目前有23个省（区、市）对在职乡村医生实行公共卫生服务补贴。 • 此外，北京、上海、江苏等3省（市）还出台了关于解决乡村医生养老问题的办法，有针对性、因地制宜地将乡村医生纳入社会保障。

36. 6、吸引、稳定人才困难与人才流失、老化严重6、吸引、稳定人才困难与人才流失、老化严重 • 调查地区乡镇卫生院，2003-2007年平均每乡镇卫生院累计流入5.2人，累计流出5.4人，如果不考虑同级医疗机构间的人员流动及退休人员，平均每乡镇卫生院累计流入3.2人，累计流出3.6人。 • 总体上，西部调查地区人员净流出趋势明显，东部和中部地区与周边地区经济发展水平相关，相对较好地区有人员净流入，相对落后地区呈人员净流出。 • 以2007年底调查地区乡镇卫生院人员情况为基准，具有正高、副高、中级、初级职称人员的流失率分别达到了35.71%、10.13%、9.54%和4.88%。

37. 至于经济相对落后的大部分中部和西部地区，除了面临人才流失问题，更首要的是难以吸引人才。至于经济相对落后的大部分中部和西部地区，除了面临人才流失问题，更首要的是难以吸引人才。 • 调查地区乡镇卫生院，除无职称人员为净流入外，正高、副高、中级、初级职称人员基本上均为净流出，其中流向更高医疗机构的副高职称以上和中级职称人员分别占35.29%和36.21%，而离退休的也分别占到了41.18%和29.74%。 • 调查地区乡镇卫生院流出人员中，本科学历人员平均年龄35.53岁，年龄段集中在27-43岁之间，平均工作年限8.82年，工作年限以0-7年为主，其中48.19%流向了更高医疗机构。

38. 大专学历人员平均年龄35.84岁，年龄段集中在30-40岁之间，平均工作年限9.75年，工作年限以5-12年为主，42.90%流向了更高医疗机构。大专学历人员平均年龄35.84岁，年龄段集中在30-40岁之间，平均工作年限9.75年，工作年限以5-12年为主，42.90%流向了更高医疗机构。 • 此外，调查地区2003-2007年间，乡镇卫生院录用的毕业生，85.11%是本县人。

39. 7、乡镇卫生院“超编、空编、无编和占编”并存7、乡镇卫生院“超编、空编、无编和占编”并存 • 调查地区多数乡镇卫生院人员编制是多年前核定，编制数量偏低，与实际需求的矛盾日益突出，“超编、空编、无编和占编”并存。 • 由于编制内人员的工资、社会保障等需要相应的政府财政保障，财政薄弱地区的人员“入口”往往被更加收紧，一些地区又出现了“想要的人进不来”的“空编”现象。 • 西部调查地区乡镇卫生院编制数是1371人，在编人员1041人，而在编制不满的情况下，现有乡镇卫生院人员中仅有83.55%是编制内人员，即现有乡镇卫生院人员编制只使用了75.93%，“空编”24.07%。

40. 还有相当一部分乡镇卫生院“既超编又空编”，2007年底东部和西部调查地区，“既超编又空编”的乡镇卫生院分别占到了39.02%和16.88%。还有相当一部分乡镇卫生院“既超编又空编”，2007年底东部和西部调查地区，“既超编又空编”的乡镇卫生院分别占到了39.02%和16.88%。 • 此外，调查地区一些乡镇卫生院还存在 “占编无人”现象，即虽然占用乡镇卫生院编制，人员却在上级部门工作。

41. 8、乡村医生队伍老化现象明显 • 2007年底，调查地区有42.84%的乡村医生工作年限在20年以上，其中，25.88%的乡村医生工作年限超过30年。东部调查地区，工作年限在20年以上的乡村医生占到53.10%，工作年限超过30年的占到34.19%。 • 调查地区有24.31%的乡村医生年龄在55岁以上， 25岁以下的仅占4.05%。东部调查地区31.03%的乡村医生年龄在55岁以上， 25岁以下的仅占1.54%。 • 乡村医生队伍的老化问题较为严重。并且由于退出、养老等问题没有得到很好解决（调查地区只有2.54%的村卫生室人员有养老保险），很多村医面临后继乏人的问题。

42. 9、乡村医生向执业（助理）医师过渡难度很大9、乡村医生向执业（助理）医师过渡难度很大 • 《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出了“到2010年全国大多数乡村医生要具备执业助理医师及以上资格”的目标。 • 但目前全国村卫生室中执业（助理）医师占村卫生室人员的比例只有10.40%，仍有接近90%的村卫生室从业人员面临向执业（助理）医师过渡的问题。 • 调查地区有56.7%的乡村医生不具备报考执业（助理）医师考试的中专学历要求，西部地区达到64.98%。

43. 调查地区未取得执业（助理）医师资格的乡村医生中，参加过1次考试的占16.17%，参加2次及以上的占9.58%。调查地区未取得执业（助理）医师资格的乡村医生中，参加过1次考试的占16.17%，参加2次及以上的占9.58%。 • 调查地区在学历水平是初中及以下乡村医生（占22.15%）中，49.67%的年龄在55岁及以上，73.01%的从医年限在20年及以上，其中从医年限在30年及以上的占到了57.92%。

44. 10、乡村卫生人员参加继续教育和培训情况 • 调查地区乡镇卫生院，5年来参加继续教育和培训的人员占55.80%。 • 其中，参加1次的占59.77%，2次的占25.14%，3次及以上的占15.08%。平均培训1.77次。 • 累计培训时间1个月的占5.23%，2-3个月的占16.39%，4-6个月的占23.26%， 1年及以上的占35.92%。 • 调查地区村卫生室人员，平均每人每年培训1.38次。 • 其中，专项培训占53.03%，进修学习占22.77%，没有参加过培训的仅占3.72%。

45. 项目提出以下政策建议： • 核定和调整乡镇卫生院的人员编制标准 。 • 逐步改善乡村卫生人员待遇。 • 单独设立农村执业（助理）医师体系。 • 定向免费培养农村卫生人才。 • 积极推进乡村卫生服务管理一体化。 • 加大农村卫生人员培训力度。 • 继续采取有效措施吸引人才到农村服务。

46. 二、国际研究 • 目前，全球不到55%的人口居住在城市地区，却占有超过75%的医生、超过60%的护士等卫生资源，农村地区缺乏卫生人员是许多国家共同面临的问题。一些国家为解决这一问题进行了很好的探索，主要经验和启示有：

47. 应当转变将卫生人员投入视为负担的观念，为农村地区配置卫生人员的虽然需要投入大量资金，但这是一项可以带来较大收益的投资 ； • 影响卫生人员在农村和城市之间流动的因素主要有教育、经济及管理、环境和社会支持三类，在每类因素中又都同时存在着“推动力量”和“拉动力量”，其中一些因素在造成卫生人员城乡分布不均衡中处于主导地位，成为人员向城市流动的主要原因。因此在制定具体措施前，要进行充分的调查研究，查找处于主导地位的因素，并针对不同原因制定针对性的对策，从而吸引卫生人员流向农村； • 解决城乡卫生人员配置不均衡问题，要结合目前医改，采取教育、补偿、培训等综合措施，统筹推进。

48. 表 1 促使卫生人员从农村向城市流动的推动力量和拉动力量

49. 表 2 在农村/偏远地区吸引和留住卫生工作人员的干预措施

50. 三、我国政策和措施 • 为进一步加强农村卫生工作，提高农村卫生人员素质，中央及地方出台了一系列相关政策，分别从加强人才培养、稳定人才队伍、促进人才流动、确定人员编制等多个方面对加强农村卫生人才队伍建设提出了具体要求和措施。在推进医药卫生体制改革的大背景下，又陆续出台了有关农村基层卫生人才队伍建设的文件，通过制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村地区服务。为贯彻和落实新医改，各地也陆续出台了有关加强农村基层卫生人才队伍建设的配套文件。