科学技術のガバナンス ～ 科学技術社会論の視点から

1. 東京大学GCOE「世界を先導する原子力教育研究イニシアチブ」東京大学GCOE「世界を先導する原子力教育研究イニシアチブ」 2008年度科学技術と社会安全の関係を考える市民講座「科学技術と規制を考える」 2008年11月1日　東京大学 武田先端知ビル 科学技術のガバナンス　～　科学技術社会論の視点から 平 川 秀 幸 大阪大学コミュニケーションデザイン・センター（CSCD） 准教授

2. 今日のお話 • 科学技術の「ガバナンス」とは？ • 科学技術ガバナンスにおける重要テーマ • フレーミングの多元性・社会性と認知的・社会的動員 • おわりに：　「実験社会」に向けて　　～　集合的実験としての科学技術ガバナンス

3. 「ガバナンス(governance)」という言葉について • 辞書的な意味　＝　「統治」「支配」「管理」  トップダウン的なイメージ • 伝統的なガバナンス • 政府（government）中心の意思決定と実施 ＋　一部の専門家集団と産業界 • 透明性、説明責任の不足 • 現代的なガバナンス：　参加型ガバナンス • 政府、専門家集団、産業界、市民社会など、多様な主体（アクター）のネットワーク、相互作用を通じての統治 • 意思決定の透明性や説明責任の重視 • 部分的に（特殊形として）トップダウン型を含む

4. ｶﾞﾊﾞﾅﾝｽの変化の社会背景：　正統性の危機ｶﾞﾊﾞﾅﾝｽの変化の社会背景：　正統性の危機 • 社会とその問題の多様化・複雑化、不確実性の増大により、政府を中心にしたトップダウン的な統治手法が難しくなったこと。 • 政府や専門家、科学の「失敗」による信頼低下 • 欧州：　BSEショック（英1996年）とその後の遺伝子組換え作物論争 • 日本：　 • 「1995年」＝阪神淡路大震災、高速増殖炉もんじゅ事故、薬害エイズ裁判、地下鉄サリン事件 • 以降：　相次ぐ原子力事故、食品安全事故（O157、BSE、違法残留農薬、偽装etc）、耐震偽装・・・

5. 科学技術ガバナンスとは？ • 多様な社会的含意（便益、リスク、その他倫理的・法的・社会的問題）をもつ科学技術の開発と利用について、様々な社会的判断や問題対処、ルール策定、具体的制度の設計と運用を行うこと。 •  「規制」だけでなく「振興策」も含む。 • 様々な分野の専門家、様々なレベルの政府（国際組織、国、自治体）、様々な団体（専門家団体、事業者団体、市民団体等）、個々の市民など多様なアクターが連携・分担、時に対立しつつ関与する。 政府 専門家 科学技術ガバナンス 市民市民団体 事業者 事業者団体

6. 『平成16年度科学技術白書』（文科省）より 科学技術の方向性を検討するためには、専門知識を有することが前提となるため、これまでは主に科学者や政策担当者といった専門家によって担われ、社会的妥当性が担保されてきた。 ・・・近年の科学技術の急速な発展と社会への影響の増大に伴い、科学技術に関する高度な専門技術による観点だけでなく、社会全体に配慮した総合的な視点が必要となっており、科学技術に関する国全体のシステムを一つの主体が一元的に管理することには限界が生じている。 ・・・科学技術と社会との調和のためには、政府、科学者コミュニティー、企業、地域社会、国民等のそれぞれの主体間の対話と意思疎通を前提として、各主体から能動的に発せられる意思を政策形成等の議論の中に受け入れられるような、いわゆる科学技術ガバナンスの確立が重要であろう。

7. フレーミング（問題認識の枠組み）の多元性・社会性と認知的・社会的動員フレーミング（問題認識の枠組み）の多元性・社会性と認知的・社会的動員 フレーミングとは？ ある問題を、どんな視点・関心から、何に注目し、何と関連づけながら捉えるかという仕方。その枠組み。 • 科学技術ガバナンスにおける重要テーマのひとつ • 多元性 • 社会性 • 認知的・社会的動員

8. フレーミング3 フレーミング1 フレーミング2 答1 答2 答3 フレーミングとその重要性 • フレーミング（問い方）の重要性 • 科学の答えは特定の質問に対する答え。 • 質問の仕方が異なれば、答えも変わってくる。 • 一つの質問の仕方に対する答え（真実）は一つでも、質問の仕方が変われば、どの真実が明らかになるかが変わる。

9. 科学技術をめぐる論争とフレーミング • 論争もしばしばフレーミングの違いから生じる 　　「同じ問題に対する正しい答え方に関する不一致は、そもそも何がその問題の正しいフレーミングなのかに関するより深い不一致を反映している」(Jasanoff, 1996)

10. フレーミングの多元性：　事例 • 「北海道遺伝子組換え作物の栽培等による交雑等の防止に関する条例」（北海道GM条例） • 2005年3月公布、2006年1月施行 • 道内における遺伝子組換え（GM）作物の開放系での栽培に起因する生産上・流通上の混乱防止のための規制 • 試験栽培（研究開発）　＝　届出制 • 商業栽培 　　＝　許可制 • 発端と背景 • 2003年の北海道農業研究センターによるGMイネの開放系試験栽培をめぐるセンターと消費者団体・流通業者との紛糾 • GM食品に対する消費者の懸念、2001年のBSE発生による北海道農業の経済的混乱（道庁農政部の懸念）

11. 科学者 GM作物の栽培をめぐる北海道のアクターとフレーミング 有用な作物を開発したい リスクは小さい バイオで産業振興 行政 （経済部） 消費者 グリーン農業ブランドを守りたい 経済界 行政（農政部） 混乱回避 GMで省力化、省コストしたい 長期的な健康・環境影響 未知のリスク 利益・リスク分配の公平さ 行政・専門家・企業の信頼性 意思決定の透明性 在来作物との交雑による経営損失を避けたい 農家・流通業者

12. フレーミングの社会性（例1）GM作物の環境リスク評価の対立（1）フレーミングの社会性（例1）GM作物の環境リスク評価の対立（1） リスク小さい！ リスクあり！ 農地のみ 野生生態系も VS • 守るべき野生の「自然」は農地からはるか遠いところ • 農業の工業化は当然視 • 農地と自然環境は地続き。農地も自然の一部 • 過度な農業の工業化に対する懐疑的な世論 • 「GM作物の環境影響の評価対象を、農地の農業生態系にとって重大なものに限るか、野生生態系まで含めるか？」の違い ～　米国と欧州の自然観や農業観の違いを反映

13. 環境負荷 在来農法 GM 有機農法 例2：　GM作物の環境リスク評価の対立（2） 「GM作物の環境影響をはかるベースラインを、在来の非GM品種を、従来の多投入型農法で育てた場合と同程度とするか、有機農法で育てた場合と同程度とするか？」の違い 「農業のあり方として生産主義を維持するか否か？」の違い • 政府や欧州食品安全機関（EFSA）のリスク評価 • GM作物は環境影響が少ない。 • 環境保護団体・消費者団体・小規模農民団体の主張 • GM作物は環境影響が大きい。

14. フレーミングと認知的・社会的動員の関係 ―GM作物のリスク問題の場合　 ― 問題をどのようにフレーミングするかに応じて、その解決のために、どんな種類・分野の知が利用されるべき（認知的動員）か、誰が意思決定に関わるべきか（社会的動員）が変わる。

15. リスク問題の種類と動員

16. リスク・トレードオフ 熟議 保護水準のバランス 確率論的リスク・モデリング 保護水準のバランス 確率論的リスク・モデリング 対処法 認識上の不一致 受忍性判断の不一致 価値判断の不一致 対処法 確率論的リスク・モデリング 認識上の不一致 受忍性判断の不一致 対処法 コンフリクト コンフリクト 認識上の不一致 規制当局スタッフ 外部の専門家 利害関係者（産業、直接的被影響者、一般市民） 統計的リスク分析 規制当局スタッフ 外部の専門家 利害関係者（産業、直接的被影響者） コンフリクト 対処法 規制当局スタッフ 外部の専門家 規制当局スタッフ アクター アクター アクター アクター 手段的 認識論的 反省的 参加的 討議のタイプ 討議のタイプ 討議のタイプ 討議のタイプ 単純 複雑 不確実 多義的 リスク問題 リスク問題 リスク問題 リスク問題 リスク管理のエスカレーターとアクターの関与の範囲 （国際リスクガバナンスカウンシル）

17. アクター間の連携とフレーミング： 同床異夢の重要性 • フレーミングの仕方次第で、アクターは、対立することもあれば、連携することもありうる。 • ただし・・・ • 個々のアクターの問題認識や利害関心は必ずしも一致している必要はない。 • むしろ、各々異なる問題認識や利害関心を抱きながら、同じテーブルにつき、議論を継続する「同床異夢」をつくりだすことが重要。 • 北海道GM問題の例 • 「北海道農業の未来をどうするか」という共通の問題認識（共通フレーミング）が、異なる問題認識（個別フレーミング）を抱いたアクターを「議論の共同体」として連携させた。 • 規制そのものが同床異夢の装置（boundary object）である

18. 大分県杵築市・守江湾の例 • 経緯 • 大分県杵築市では90年代からカブトガニの保護活動が行われ、関係者たちは取り組みの範囲を、市が面する守江湾全体の環境保全に広げたいと考えていた。 • 「環境保全」というフレーミングの窮屈さ • 観光業者や、魚網被害を受けることからカブトガニを必ずしも好ましく考えていない漁業者など地元産業界にとっては本音で参加するのが難しかった。 • 守江湾の資源の「統合的管理」という新しいフレーミング • 2005年頃から問題のフレームを、「環境保全」から、希少生物の保護とともに、水産資源の持続的管理、防災、環境教育、マリンスポーツなど地域経済の活性化を目指した守江湾の「統合的管理」に代えることで、産業界も自らの活動基盤に関わる問題として、積極的に関与できるようになった。

19. まとめ：　科学技術ガバナンスの課題 • フレーミングの観点から見た課題 • 問題の特徴にあわせた柔軟なフレーミングの実現 • フレーミングをデザインする俯瞰的な知の必要性 • 専門家に求められる異分野コミュニケーション能力の醸成 • 「制度的障壁」の問題 • 社会的問題（非自然科学的問題）をどう扱うか • 科学技術の社会的影響の評価の仕方 • アクター間の連携形成、合意形成の仕方 • 「実験社会（Experimental Society）」への移行 • リスクテイク・リスク回避の両面での「不確実性」や「失敗」を許容し、対処できる社会 • 不確実性と集合的・社会的学習（法制度も含めて） • 政府や市民社会の専門性の強化