突发事件应急管理（专题讲座）

突发事件应急管理（专题讲座） • 中共中央党校 • 傅思明

突发事件应急管理——如何按照法治的要求应对突发事件？突发事件应急管理——如何按照法治的要求应对突发事件？【讲题说明】讨论该专题的时代背景 1、党的十六届三中全会指出：“要提高政府应对突发事件和风险的能力”。 2、政府在应急状态下，能否做到依法行政，这是对政府能力的最大考验。

讲座目次 一、突发事件与应急行政（2：35 — 3：00）二、应急行政的法治原则（3：00 — 4：00）休息 ——（4：00 —4：15）三、案例教学：如何提高应急行政能力？（4：15 — 5：30）

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）（一）突发事件与应急行政 1、突发事件 2006年《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为：(1)自然灾害；(2)事故灾难； (3)公共卫生事件；(4)社会安全事件。 2、突发事件一旦降临，政府只能应声而出， “风能退、雨能退、政府不能退”。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00） 3、人类的理性选择： ——突发事件必然赋予政府紧急权力。【分析】紧急权力的特性：（1）权力优先：可以限制公民的宪法权利；（2）程序特殊：可以紧急出台政令和措施；（3）社会配合：公民有义务配合政府行动。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）【实例】《传染病防治法》规定：传染病爆发流行时，为切断传染病的传播途径，政府在必要时，可以：停止集市、集会、演出等活动；采取停工、停业、停课等措施；临时征用有关房屋、交通工具。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）【实例】《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定：在突发事件中需要接受医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者，在政府或有关机构采取医学措施时，应当予以配合。拒绝配合的，由公安机关强制执行。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）【实例】《重大动物疫情应急条例》规定了公民有三大义务： 1、报告； 2、配合监测； 3、政府为扑灭疫情，采取封锁、捕杀、消毒等强制措施，公民应当容忍。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）（二）问题的提出——法治时代的难题 1、如何按照法治的要求应对突发公共事件？【问题举例】 ①树立公务员依法应对的法治观念问题； ②建立一个对人民负责的透明政府问题； ③突发事件应急处理中尊重人权的问题； ④强化官员问责，建立责任政府的问题。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00） 2、如何平衡紧急权力与公民权利的冲突？【案例】非典期间为阻止在外打工的人回家，江苏某县政府发出通知：谁家有在外打工的人回家就罚款3000元。成都市一居民小区所在街道按照上级的指示对非典严防死守，听说有一对夫妇从广州回来，立刻将其家门焊死，对其进行隔离。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）（三）紧急权力必须受到法律规制 1、通过法律防治突发事件，是各国通例。 ①非常时期需要非常之法。 ②应急法律使政府行使紧急权“师出有名”。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）【实例】面对非典这一突发事件, 国务院在不到一个月时间内,连续采取了两项法律措施—— 一是重新公布89年制定的《传染病防治法》；二是制定《突发公共卫生事件应急条例》。结论：应急立法为政府应对突发事件奠定了基础—— 抗击非典，一靠科学；二靠法治。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）【实例】 1991年和1998年各级政府在抗洪抢险时提出的口号——“严防死守”。 2003年淮河防汛喊出口号——“依法防洪，科学防洪。”

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00） 2、我国应急法律的诞生（1）法律: 1989年《传染病防治法》； 1992年《矿山安全法》； 1996年《戒严法》； 1997年防洪法、防震减灾法、动物防疫法； 1998年《消防法》； 2002年《安全生产法》。

一、突发事件与应急行政 （2：35 — 3：00）（2）2004年修改宪法：紧急状态制度入宪。（3）2006年6月24日，全国人大常委会审议：《突发事件应对法》。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（一）依法应对原则 1、按照应急法律的“规定动作”行使紧急权。【实例】《突发事件应对法(草案)》规定：突发事件发生后，当地政府应当立即依照有关法律的规定采取应急措施。采取有关法律规定的措施不足以有效处置的，依照本法规定采取应急措施。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） 2、如何依法应对？（1）完善应急预案制度。制度是应急管理的保障，必须有计划有步骤地对突发事件进行管理安排。【实例】《防震减灾法》第6条规定：国务院地震主管部门、县级以上地方政府有关部门应当制定地震应急预案。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（2）落实信息公开制度。 A. 信息传递有两种：报告和发布。【实例】《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》规定:特大安全事故必须在24小时内上报国务院。【实例】《传染病防治法》规定:国务院卫生部应当如实公布疫情，并可授权省级卫生部门如实公布本行政区域的疫情。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） B.应对突发事件需要政府“说谎”吗？第一，公开是原则，不公开是例外。第二，法律规定：信息公开应当如实准确。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例】哈尔滨水危机事件在世界城市史上都是很罕见的。危机之初，400万市民一度慌乱。但政府如何应对呢？ 21日中午，得知污染水团将于30小时内抵哈、危机迫在眉睫，市政府发布公告——“管网检修，全市停水４天”。 22日凌晨,发出公告,告知水污染的真实信息。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【分析】《环境保护法》第31条规定: 因发生事故或者其他突发事件，造成污染事故的单位，必须及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地政府环保部门报告。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（3）严格执法。应急法律的功能之一：强制公众统一行动。【案例】1998年夏，在汛情紧急时刻，江西、湖南、湖北、江苏、安徽等省，依照《防洪法》规定,相继宣布进入紧急防汛期。各级防汛指挥部依法征用防汛抢险物资,清除江河行洪障碍，严惩失职的防汛责任人。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【实例】去年台风“桑美”来临前,福建福清市有一位渔民明知政府有令：台风期间禁止出海。但在8月9日竟还驾船强行出海。警方强制带回，并处10天的治安拘留处罚。《治安管理处罚法》第50条规定：拒不执行政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令，情节严重的，处5日以上10日以下拘留。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（二）比例原则 1、“自选动作”必须符合比例原则。 ①手段必要； ②手段与目的相适应。【实例】《突发事件应对法(草案)》规定: “政府采取处置突发事件的措施，应当与突发事件的性质、危害程度和影响范围相适应”。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） 2、比例原则的要求是：（1）不能为了克服危机而不惜一切代价。（2）对突发事件作出分级规定。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例】法国一监狱囚犯暴动事件 1974年，法国克莱尔沃监狱的300名囚犯发生暴动，法国宪兵干预队7名队员迅速赶到现场。 (1)他们没有大开杀戒。 (2)他们占据有利地形，一方面要求直升飞机支援；另一方面使用非致命性武器——催泪弹惩罚用石块攻击警察的囚犯，而且瞄准的部位也都是肩膀和大腿。 (3)最后温和地平息了这次恶性事件。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例比较】2003年4月27日，沈阳市非典防治工作领导小组发布《关于加强来自疫区人员管理的通告》规定：（1）凡由疫区来沈阳的人员必须在有关部门的监控下到政府指定的9家旅馆居住。（2）入住旅馆10天后，方可离开指定旅馆。住宿费以及其他全部费用自理。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例比较】2003年4月28日辽宁省人民政府发布《关于加强非典防治工作的通告》，规定：（1）凡来自疫区的各类人员，必须立即自觉向住地居委会、村委会或单位报告。（2）在住地相对封闭接受医学观察10天，期间不得随意外出。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例】2002年5月20日上午8:30分，一头野生羚牛进入陕西省四郎乡田岭村刘昌家，把刘顶倒在地。刘妻吓得躲在碗柜底下。围观村民认出这是国家一级保护野生动物。村委会主任得知即向乡政府汇报。乡长向县林业局汇报后于10:00到现场。此时刘生命垂危，而羚牛在屋里来回走动。县林业局副局长于11:00 赶到现场，成立抢救指挥部，研究决定向林业厅汇报，但已11:30。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）《野生动物保护法》16条规定： “禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，必须向国家林业部申请特许猎捕证”。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）下午1:20传来省林业厅指示，可以击毙羚牛。指挥部立即部署击毙方案。 2:00，县公安局长带领30名警察赶到现场，指挥部经过现场察看，确定了击毙方案。4:20，警察开枪击毙羚牛。从8:30—4:20，处置结束，刘因伤失血过多已经死亡。其妻在被送往医院抢救的途中死亡。【讨论】政府处理过程符合法治要求吗？

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（三）行政应急性原则 1、含义：面对突发事件，政府应在第一时间采取应急措施。 2、应急措施：政府有权在紧急情况下，采取没有法律依据；或者与法律相抵触的措施。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） 3、应急性原则是对常态法律框架的突破，其目的是追求实质合法性。【分析】战争权力理论：赋予政府非常权力。 ↓ 和平时代：特别局势理论

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【实例】 1942年日军偷袭珍珠港,美国决定对日宣战。随后，罗斯福总统签署命令，将国内近12万日裔关进拘留营，目的是防备他们反美。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） 4、行政应急性原则行使的条件是：（1）存在明确无误的紧急危险；（2）只能由法定的有权机关行使；（3）遵循比例原则。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（四）问责制原则 1、《公务员法》第82条规定： “领导成员因为工作失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【案例】2004年1月，密云县举办迎春灯展， 2月5日，公园地区游人约达4万人。此时，河西岸的居民区内有人燃放烟花，不少游人误认为是在放礼花，因此，河东岸的游人拥上彩虹桥。因一位游人不慎跌倒，身后游人向前推挤，导致彩虹桥上的人群踩踏，造成37人死亡的重大责任事故。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）本案行政责任追究如下：（1）县委书记夏强，党内警告。（2）县长张文，引咎辞职。（3）县委副书记陈晓红，撤销党内职务。（4）副县长王春林,行政记大过、党内警告。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） 2、行政责任追究的类型（1）责任追究实行“客观事实责任制”。【案例】2004年2月吉林市中百商厦发生特大火灾。造成54人死亡。火灾的直接原因是：员工于红新仓库吸烟丢弃烟头引发火灾。市长刚占标引咎辞职;副市长蔡玉和行政记大过处分。【问题】不问缘由的“结果问责”有道理吗？

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【分析】 A.《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第2条规定：地方政府主要领导人和有关部门正职负责人对特大安全事故的发生，有失职、渎职或者负有领导责任的，依照本规定给予行政处分。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00） B. 该法第15条规定：发生特大安全事故，社会影响特别恶劣或者性质特别严重,由国务院对负有领导责任的省长、自治区主席、直辖市市长和国务院有关部门正职负责人给予行政处分。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（2）责任追究实行“副职负责制”。【案例】重庆市彭水县副县长蒋成国（34岁）一直分管农业。2002年，因另一位分管安全生产的副县长外出学习，组织上让他代管安全生产。然而仅3个月时间，该县连续出现两次重大交通安全事故（一次是因为车辆转向系统失灵，一次是因驾驶员的左眼完全失明）,导致38人死亡。蒋副县长不得不向组织引咎辞职。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【分析】责任追究实行谁主管谁负责,谁负责谁担责。哪个环节出问题就追究哪个环节责任人的责任。【实例】2001年3月27日，重庆市颁布《关于开展安全生产工作的通知》，规定：对于一年内发生死亡10人以上的事故两次；或者，发生死亡30人以上事故一次的地区和单位的分管领导要引咎辞职。

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）（3）责任追究实行“连带责任制”。【案例】公安部五条禁令颁发后， 2003年2月 27日,湖北省大冶市公安局一派出所所长柯新建驾车拜年,酒后驾车回家肇事，判处有期徒刑3年。市公安局局长、政委两人负有主要领导责任，受行政记大过处分。副局长和副政委两人负直接领导责任，引咎辞职。【问题】责任追究实行连带责任有道理吗？

二、应急行政应当遵循的法治原则 （3：00— 4：00）【分析】连带责任制理由是：自己管理的地区和部属出了问题，领导者有不可推卸的责任。【实例】五条禁令规定：民警违反上述禁令，对所在单位直接领导、主要领导予以纪律处分。民警违反规定使用枪支致人死亡，对所在单位直接领导、主要领导予以撤职；性质严重，上一级单位的分管领导、主要领导应引咎辞职。

突发事件应急管理——如何按照法治的要求应对突发事件？突发事件应急管理——如何按照法治的要求应对突发事件？休息时间 4：00 — 4：15

三、案例教学：如何提高应急行政能力？ （4：15— 5：30）引言 ————以群体性事件为视角【实例】我国每年发生的群体性事件从1994年的1万多起,上升到2004年的7万多起,增加6倍多。参与人数从1994年的73万人次，上升到2004年的376万人次,增加了四倍多。

三、案例教学：如何提高应急行政能力？ （4：15— 5：30）【案例1】假公务员打人引发群体性事件 2004年10月18日,重庆市有一临时工胡权宗与妻子在万州区街上行走，农民工余继奎的扁担撞到胡权宗妻子。双方发生斗殴，胡权宗把余打伤，并声称自己是公务员， “出了什么事，花钱可以摆平”。这句话引起围观群众义愤，以为公务员在殴打群众，立即报警。民警赶到现场，欲将三人带上警车回派出所。有人煽动 “天下公务员是一家，民工不会得到公正处理”。导致矛盾激化，群众不准车辆启动。僵持3个小时，三名当事人才被民警带离现场。

三、案例教学：如何提高应急行政能力？ （4：15— 5：30）但事件并未平息，群众听信谣言，事态趋于复杂化。公安局的警车经过时被砸烧。因正值下班高峰,造成数千名群众聚集围观。晚上，数百人聚集到区政府大楼，冲进政府办公楼，砸坏区政府的玻璃大门。 (1)市委书记黄镇东要求采取有力措施,尽快控制局面; (2)市公安局长朱明国赴现场指挥处理这起事件; (3)区委区政府的干部深入现场,开展宣传解释工作。 19日凌晨，有关人员被带离现场，事态才平息下来。

三、案例教学：如何提高应急行政能力？ （4：15— 5：30）【案例2】民警治安管理引发群体性事件 2005年6月26日,安徽池州市一路口，挂着苏Z牌照的本田轿车将行人刘亮刮伤，争执中，车上3人殴打刘亮。当时驾车人的一句“打！打死一个安徽人也就是赔30万！” 激怒了围观群众，有市民报警。民警赶到现场。刘亮被送往医院，打人者被带到派出所。在派出所门口，打人者之一拿出车内的一把自制刀具与群众对峙。愤怒的群众将车砸毁。一辆停在派出所门前的警车被群众点燃。少数不法分子哄抢附近超市。

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