CINQUIEME REVUE DES FINANCES PUBLIQUES

1. CINQUIEME REVUE DES FINANCES PUBLIQUES MISE EN ŒUVRE DU CONTRÔLE DE PERFORMANCE AU BÉNIN. EVOLUTION ET PERSPECTIVES AU REGARD DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX DES FINANCES PRESENTEE PAR : Benoit AZODJILANDE, CONSEILLER A LA CHAMBRE DES COMPTES DE LA COUR SUPREME Mai, 2014

2. I INTRODUCTION • Depuis, un moment le Bénin s’ est engagé dans le processus de la gestion axée sur les résultats. Ce mode de gestion implique la production en fin de gestion d’un rapport sur la performance des structures publiques, notamment les ministères. • La réforme a démarré en 2000 avec cinq ministères pilotes que sont le ministère de l’éducation nationale, le ministère de la santé, le ministère de l’environnement, le ministère des travaux publics et le ministère de l’agriculture de l’élevage et des pêches. • Pour le contrôle du contenu des rapports de performance, la Chambre des comptes, organe de contrôle externe a été identifiée pour procéder chaque année à un contrôle de performance des ministères. Ce contrôle qu’elle effectue depuis 2002 a connu d’évolution. • Actuellement, presque tous les ministères du pays sont sous la réforme et produisent régulièrement leurs rapports de performance à la juridiction financière excepté quelques uns comme le ministère des finances. • Cette réforme commencée sans une base juridique claire vient d’être consacrée par la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative à la loi des finances.

3. I INTRODUCTION

4. I INTRODUCTION

5. I ETATS DES LIEUX Les systèmes de contrôle La première approche porte essentiellement sur la qualité des systèmes et des pratiques de gestion. Ces systèmes et pratiques de gestion sont examinés afin de déterminer si l’organisme accorde l’importance voulue aux questions touchant l’économie, l’efficience et l’efficacité. Il s’agit de l’approche la plus utilisée jusqu’à ce jour, du moins dans les pays qui pratiquent l’audit de performance. Dans cette approche, le vérificateur de performance s’assure que les gestionnaires, dans leurs pratiques quotidiennes ont mis en place des systèmes qui garantissent : l’acquisition de ressources d’une qualité et d’une quantité suffisante au coût le moins élevé possible (ou l’acquisition de ressources au moment propice, à un prix avantageux, en quantité appropriée et de qualité adéquate (économie) ; l’utilisation de ressources au coût minimal ou l’utilisation d’une quantité minimale de ressource pour l’optimisation des extrants ( efficience) ; l’atteinte des buts et des objectifs fixés pour une activité ou un programme quelconque (efficacité). Approches de l’audit de Performance Il existe trois approches pour effectuer l’audit de performance même si dans la pratique, le vérificateur utilise souvent plus d’une approche pour une même mission. Les trois approches sont : • les systèmes de contrôle • les résultats • l’attestation

6. les résultats • La seconde approche: Il s’agit de mesurer les résultats de l’organisation et d’en faire état. Dans cette approche, le vérificateur de performance s’assure que : - les extrants sont analysés par les gestionnaires ; - les extrants correspondent aux résultats escomptés ; - les coûts unitaires sont acceptables ; - les services prévus sont délivrés ; les services fournis correspondent au mandat de l’entité. • Les normes de contrôle de l’INTOSAI (1.0.38 et 1.0.40) précisent que « dans sa plénitude, le contrôle des finances publiques comprend le contrôle de la régularité et la vérification de résultats » et que « la vérification de résultats englobe l’examen des aspects d’économie, d’efficience et d’efficacité et s’étend aux aspects suivants : • examen des économies réalisées dans la gestion des administrations, conformément à des pratiques et des principes administratifs sains et une bonne politique de gestion ; • vérification de l’efficience de l’utilisation des ressources humaines, financières ou autres et examen des systèmes d’information, de mesure des résultats et de suivi ; analyser les procédures utilisées par les unités contrôlées pour remédier aux insuffisances décelées ; • vérifications de l’efficacité des résultats au regard des objectifs poursuivis par l’unité contrôlée ; • et examen de l’impact effectif des activités par rapport à l’impact souhaité. »

7. En général, il convient d’avoir recours à cette approche lorsque le corps législatif ou administratif veut obtenir une assurance sur la performance de l’organisation mais que la direction n’a pas la capacité ou n’est pas prête à préparer des déclarations qui répondent à ce besoin.

8. l’attestation • Le vérificateur peut aussi exprimer une opinion sur l’intégrité et l’exactitude des déclarations (compte rendu) préparées par la direction à l’intention de son corps législatif ou administratif sur la performance (efficacité) de l’organisation. Ces déclarations comportent suffisamment d’informations pour permettre au lecteur de tirer des conclusions et au vérificateur de corroborer les énoncés. • La mesure de la performance incombe au gestionnaire qui produit un véritable rapport de performance dans lequel il expose la vision stratégique de l’organisation déclinée dans des programmes cohérents, les résultats issus de la mise en œuvre des activités, le degré de réalisation des indicateurs ainsi que sa propre appréciation de l’ensemble de la gestion. • Dans ce cas, le rôle du vérificateur à qui le rapport est transmis par l’entité est de certifier de la fiabilité des informations qui y sont décrites. Pour le faire, d’autres natures de critères d’évaluation sont définies. Il s’agit entre autres : • de la pertinence des informations contenues dans le rapport (est-ce que les informations données par l’entité vérifiée renseignent sur l’objectif ultime de ladite entité ?) ; • de la compréhensibilité des informations (est-ce que l’information fournie par les autorités de l’entité à vérifier ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’interprétation significativement divergente de la part des lecteurs de cette information ?) ; • de l’exactitude des informations ( est-ce que les informations fournies par l’entités sont conformes à la réalité et sont exemptes de toute erreur ?, est-ce qu’une réalisation contenue dans le rapport existe physiquement ?) ; • de l’équilibre des informations ( est-ce que les informations fournies par l’entité à contrôler reprennent toutes les parties de cette entité et ne privilégient aucun secteur ?) ; • de l’utilité des informations (est-ce que les informations fournies servent utilement à toute action d’amélioration de sa gestion ?).

9. Ce type ou approche d’audit est appelé audit d’attestation à la différence des deux premiers qui sont des audits directs en raison du fait que la performance est mesurée et appréciée directement par l’auditeur. • Toutefois, l’exercice de l’audit de performance est récent et les progrès sont encore minces. Il requiert à tout point de vue des réformes importantes dans le processus de reddition de comptes pour la présentation de l’information (rapport de performance et non états financiers) et la définition de nouvelles responsabilités des gestionnaires. • Que ce soit dans une approche ou dans une autre le but recherché est l’appréciation des performances de l’entité à la lumière des 3E. C’est cette troisième approche que la Chambre des comptes développe pour le contrôle des rapports de performance des ministères

10. Domaines d’application de l’audit de performance • L’audit de performance dans l’administration publique consiste à vérifier si l’entité a géré ses moyens en accord avec des principes de bonne gestion publique. Aussi la performance dans l’administration peut-elle se concevoir à différents niveaux: • performance organisationnelle d’une entité qui peut être définie de différentes manières mais dans la plupart des cas, elle désigne la manière dont l’ensemble des personnes, des structures et des processus dont la finalité est de réaliser les objectifs de l’organisation, fonctionnent et atteignent les objectifs ; • performance de projet : comment une structure à objectifs particuliers et à vie limitée atteint ses objectifs ?; • performance de programme : performance de l’ensemble de moyens à caractère juridique, financier et autres, interconnectés pour mettre en œuvre une politique donnée au niveau de l’ensemble des pouvoirs publics ou d’une partie de ceux-ci ; • performance d’une stratégie qui met en jeu l’examen de la pertinence des informations; • performance d’une politique : comment les efforts visant à atteindre des objectifs (des pouvoirs publics ou des parties de ceux-ci) en utilisant des ressources parfois dans des délais particuliers sont mis en œuvre et sont efficaces?

11. Méthodologie de l’audit de performance • Les vérificateurs de performance peuvent être appelés à traiter des sujets très divers sous des angles variés s’étendant à l’ensemble du secteur public. Ils peuvent également être appelés à utiliser, et à combiner des méthodes très diverses de collecte et de traitement de l’information. • L’audit de performance passe par un certain nombre d’étapes réparties à travers trois phases : la planification, l’examen et le rapport. • La planification comprend la prise de connaissance de l’entité à auditer, La délimitation préliminaire de l’étendue de la vérification, Les objectifs de la vérification et l’élaboration du rapport d’étude préparatoire.

12. Exécution Les observations de la vérification : Le rapport comprend : les objectifs et l’étendue ; les normes professionnelles utilisées ; la description du programme vérifié ; les critères de vérification ; les observations et recommandations. Les méthodes les plus utilisées pour la collecte des informations suivant les différentes phases sont : l’enquête, l’examen documentaire, les entrevues, le sondage. • Il s’agit de faire un rapprochement entre les observations étayées par les éléments probants et les critères de la vérification ainsi que les objectifs de la vérification. • Cette étape est donc cruciale, puisque c’est à ce point que le vérificateur utilisera son jugement pour déterminer les problèmes découlant de l’écart entre le rendement réel et le rendement attendu. Il s’agit d’examiner les éléments probants. • Les observations de la vérification de performance sont constituées par : • - les critères de vérification de performance ; • - les constatations qui sont les preuves spécifiques recueillies par le contrôleur de performance pour répondre aux objectifs de l’audit ; • - la cause et l’effet, c’est à dire la raison pour laquelle le vérificateur a relevé un écart entre la situation actuelle et le critère de vérification ; • - Les conclusions de vérification qui sont des affirmations faites par le contrôleur sur base des constatations ;

13. Les critères de vérification • Définition des critères de vérification • Utilité des critères de vérification • Caractéristiques des critères de vérification • Sources des critères de vérification • Exemples de critères de vérification.

14. Définition des critères de vérification • Les critères de vérification sont des points de référence, des points de repère, qui permettent au vérificateur de tirer des conclusions sur les objectifs. Il s’agit donc des normes qui permettent à l’équipe de vérification d’évaluer les systèmes et pratiques de gestion et les résultats obtenus afin de porter un jugement objectif. • Dans le contexte de l’audit de performance, les critères sont donc des normes de rendement et de contrôle qui sont raisonnables et atteignables, à partir desquelles il est possible d’évaluer, dans la situation particulière de l’entité auditée, le caractère adéquat des systèmes et pratiques de gestion ainsi que la mesure dans laquelle les opérations ont été menées avec économie, efficience et efficacité. • Les critères de vérification peuvent s’appliquer à plusieurs aspects des opérations d’une entité : • La qualité des informations et leur utilisation • L’intégrité de la conduite des dirigeants (les faits et non les hommes) • Le système d’opérations (contrôle des stocks, formation du personnel, paie, …)

15. Définition des critères de vérification • La structure organisationnelle. • Au niveau le plus élevé dans la hiérarchie de l’organisation, les critères de vérification peuvent énoncer de façon très générale, les attentes face à ce qui constitue une bonne pratique de gestion. Quant à l’échelon le moins élevé, ils peuvent décrire les attentes très précises à l’égard de la performance. • Les critères de vérification varient d’une mission à l’autre : ce qui peut sembler une attente raisonnable pour les systèmes d’information d’un programme dont les dépenses s’élèvent à cinq millions (5 000 000) de francs peut être très peu raisonnable pour un programme dont les dépenses sont à dix milliards (10 000 000 000) de francs. Tout critère de vérification doit donc être conçu en tenant compte des différentes circonstances de la gestion. • Enfin, ne jamais perdre de vue que tout critère de vérification doit découler d’un objectif de vérification.

16. 2 utilisations des critères de vérification • Les critères de vérification jouent un rôle important dans la mise en œuvre des vérifications de performance. En effet: • ils servent  de base à la communication entre l’équipe de vérification et la direction de l’ISC, • ils servent  de base à la communication entre l’équipe de vérification et les responsables de l’entité contrôlée, • et ils aident à orienter la collecte de données pour les besoins de vérification. • Les critères de vérification comme base de communication entre l’équipe de vérification et la direction de l’ISC • Les critères de vérification permettent à la hiérarchie d’apprécier avant la phase d’examen, les orientations et les stratégies établies pour atteindre les objectifs de vérification. Ainsi l’adéquation des objectifs et des critères peut être appréciée et des corrections apportées avant la collecte des éléments probants de façon à éviter les pertes de temps et la mauvaise qualité des travaux.

17. 2 utilisations des critères de vérification • Les critères comme base de communication entre l’équipe de vérification et les responsables de l’entité contrôlée • Etant donné qu’il n’y a pas de normes universellement acceptables pour les pratiques de gestion, le vérificateur de performance doit discuter des critères qu’il se propose d’utiliser avec la direction de l’entité. • Le vérificateur qui évalue la performance d’une entité à l’aide de critères qui n’ont pas été acceptés par ces derniers s’orientent vers des difficultés. Tout effort doit être fait pour obtenir le consensus au sujet des critères, bien que cela ne soit pas toujours possible. Dans ce cas, le vérificateur peut décider de s’appuyer sur les pratiques antérieures ou acceptées dans le cadre de programmes ou d’activités semblables pour retenir ses critères de vérification. • Les critères de vérification comme base de collecte des données pour les besoins de vérification • Une fois le rapport d’étude préparatoire validé par la hiérarchie, la collecte des éléments probants doit se faire sur la base des critères de vérification retenus. Les critères de vérification apparaissent ainsi comme des normes d’évaluation du travail du vérificateur.

18. 3 - Caractéristiques d’un critère de vérification • Les critères de vérification doivent convenir aux caractéristiques de l’entité ou de la fonction. En effet, des critères non appropriés pourraient mener à des conclusions erronées ou faire en sorte qu’il soit difficile de tirer des conclusions par rapport à un objectif ou à des objectifs de la vérification. • Comme il a été indiqué dans la session précédente, les objectifs de vérification sont orientés vers la gestion et les résultats. Les critères de vérification doivent aussi être axés sur les la gestion et les résultats. Les caractéristiques essentielles de tels critères sont : • La pertinence : les critères de vérification pertinents mènent à des constatations et à des conclusions qui répondent à l’objectif de la mission. • La fiabilité : les critères de vérification fiables aboutissent à des conclusions concordantes lorsqu’ils sont utilisés par des vérificateurs différents mais dans des circonstances semblables. • La neutralité : les critères de vérification neutres sont exempts de tout parti pris susceptible de mener le vérificateur à faire des constatations et à exprimer des conclusions trompeuses pour les utilisateurs prévus de son rapport. • La compréhension : les critères de vérification compréhensibles sont clairement énoncés et ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’interprétation significativement divergente de la part des utilisateurs du rapport.

19. 3 - Caractéristiques d’un critère de vérification • L’exhaustivité : les critères de vérification ont un caractère exhaustif lorsque le vérificateur a identifié et utilisé tous les critères susceptibles d’avoir une incidence sur la conclusion. • L’acceptabilité : les critères acceptables sont généralement agréés par le législatif, l’organisme de contrôle, les experts indépendants… • La comparabilité : les critères sont comparables s’ils sont cohérents avec ceux ayant déjà servi lors de missions précédentes semblables. • L’intégralité : les vérificateurs devraient tenter de s’assurer que tous les critères importants ont été bien déterminés. • Comme déjà souligné précédemment, les critères et les objectifs de vérification sont reliés entre eux. Et cette relation devrait être claire. En effet les éléments probants recueillis en fonction des critères de vérification devraient permettre au vérificateur d’établir si les objectifs de vérification sont atteints.

20. PERSPECTIVES AU REGARD DE LA NOUVELLE LOI • Dans le domaine de contrôle de performance, les innovations de la nouvelle loi sont contenues dans les articles 53, 54, 73 et 91 • Selon l’article 53, la loi de règlement est accompagnée des rapports annuels de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs résultats. • A ce titre, il est fait obligation aux Institutions de l’Etat et aux ministères de transmettre leurs rapports annuels de performance au ministre en charge des finances au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget.

21. PERSPECTIVES AU REGARD DE LA NOUVELLE LOI • Quant à l’article 54, elle précise queLa loi de règlement est accompagnée du rapport de la juridiction financière sur l’exécution de la loi de finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics. • Ce rapport intègre l’avis de la juridiction financière sur les rapports annuels de performance et, le cas échéant, l’avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion, sur la qualité des procédures comptables et des comptes. Cet avis est accompagné de recommandations sur les améliorations souhaitables.

22. PERSPECTIVES AU REGARD DE LA NOUVELLE LOI • L’article 91 prescrit que lesrapports de performance annuelle par programme des organismes publics sont produits à la juridiction financière au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget qui exerce un contrôle sur la gestion des administrations en charge de l’exécution des programmes et dotations. Elle émet un avis sur les rapports annuels de performance. • De la lecture combinée des dispositions ci-dessus rappelées, il ressort que le contrôle des rapports de performance par la juridiction financière précède le vote de la loi de règlement de l’année concernée, qui doit, au regard de l’article 66 être déposé au plus tard le premier jour de l'ouverture de la session budgétaire qui suit l'année d'exécution du budget. De plus, les projets de loi de finances initiale à venir ne peuvent être votés par l'Assemblée Nationale tant que le projet de loi de règlement en cause n'a pas été déposé • Ainsi, les administrations ont l’obligation de respecter le délai de dépôt de ces rapports au risque d’hypothéquer le vote de la loi de finance de l’année.

23. PERSPECTIVES AU REGARD DE LA NOUVELLE LOI • Une autre innovation contenue dans la loi est l’avis de la juridiction financière sur les performances accompagné des recommandations sur les améliorations souhaitables. Il convient de signaler que, actuellement, la Chambre des comptes dans ses rapports d’audit de performance émet son avis sur la qualité des informations contenues dans les rapports. • Enfin, la loi donne aux contrôleurs financiers qui relèvent du ministre en charge des finances la possibilité d’émettre des avis sur la qualité de la gestion des ordonnateurs, la conduite des programmes et leurs

24. Conclusion MERCI Au total, la nouvelle loi accorde une place de choix au contrôle de performance exercé par la juridiction financière dans le processus de contrôle de l’exécution de la loi de finance. Ainsi, mieux que par le passé, l’avis de la juridiction financière servira de repère pour le parlement dans l’exécution de sa mission de contrôle de l’action gouvernementale.