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  1. 05/22台灣的官僚體系 台灣政治Week14

  2. 領導與信任:政務與事務關係 陳敦源,2002

  3. 過去政府在面對執政不符人民期待時,時常端出兩種說法:政爭說──國會中在野黨的政治抗爭行動,以及管理說──官僚機構中垂直或部會間問題。過去政府在面對執政不符人民期待時,時常端出兩種說法:政爭說──國會中在野黨的政治抗爭行動,以及管理說──官僚機構中垂直或部會間問題。 政黨輪替後,首見「磨合說」,即政務官和既有事務官及整個舊有官僚體系的互動問題。

  4. 第一節 新政府與舊官僚 • 「新政府,舊官僚」:其實政府相對於官僚永遠都是新的,政黨輪替更突顯這一點。 • 本文從「民主治理結構」的理論架構出發,以「統治成本」的概念來理解新政府上台後的種種困境。

  5. 第二節 民主治理結構:一個新制度經濟學的觀點第二節 民主治理結構:一個新制度經濟學的觀點 • 本節呼應North應用「交易成本」的概念在「政治交換」的努力,將公部門決策過程中因為交換的需要而進行協商、起草、監控合約、解決爭端、與因協調所產生的機會成本稱為「統治成本」。接著由此出發,配合「代理人」理論的分析架構檢視新舊政府治理機制的異同。

  6. 一、民主治理的成本結構分析 • 制度與組織:選則民主制度作為遊戲規則後,不代表沒有組織問題。民主與非民主政體一樣都需要面對組織問題。此即著名的「寇斯定理」想要描述人類治理機制運作的實況。

  7. 寇斯認為,市場機制理論上是一種由個人生產與消費選擇所造就的治理結構,如果它是最好的資源配置機制,就不該存在廠商這種層級組織;但反過來說,市場之所以有廠商存在,就是因為要解決交易成本的競爭壓力。寇斯認為,市場機制理論上是一種由個人生產與消費選擇所造就的治理結構,如果它是最好的資源配置機制,就不該存在廠商這種層級組織;但反過來說,市場之所以有廠商存在,就是因為要解決交易成本的競爭壓力。

  8. 民主治理領域也是一樣。如果我們認為民主是最好的公共決策制度,凡事應該以公民投票來運作,那麼就要想辦法解決「交易成本」太高的問題,於是馬上就面臨各類組織(政黨、官僚、國會)的內部整合問題。這些層級結構,實際上是一連串「委託人與代理人」關係,有必要控制由此產生的「統治成本」。民主治理領域也是一樣。如果我們認為民主是最好的公共決策制度,凡事應該以公民投票來運作,那麼就要想辦法解決「交易成本」太高的問題,於是馬上就面臨各類組織(政黨、官僚、國會)的內部整合問題。這些層級結構,實際上是一連串「委託人與代理人」關係,有必要控制由此產生的「統治成本」。

  9. 二、民主治理結構「統治成本」的內容

  10. (一)人民委託政治人物:選舉(跟內戰比,成本低)、行政立法關係(讓人民因行政立法的互動而獲利,但也有成本)、行政決策團隊運作(團對形成、變動和協調等,皆有成本)、國會運作(匯集並表達利益,因此國會收集及處理資訊的成本壓力大)。(一)人民委託政治人物:選舉(跟內戰比,成本低)、行政立法關係(讓人民因行政立法的互動而獲利,但也有成本)、行政決策團隊運作(團對形成、變動和協調等,皆有成本)、國會運作(匯集並表達利益,因此國會收集及處理資訊的成本壓力大)。

  11. (二)政治人物委託專業官僚:政務人員 vs. 官僚體系(民主治理就是混合民選和非民選的官員體制,代理成本層層發生),民意代表 vs. 官僚體系(被稱為官僚控制或國會監督,國會對官僚應採警報器式而非巡邏式的掌控)。

  12. (三)官僚內部的層級委託:政務成本(推動政務要花很多成本,如採購、重分配、管制、主權、司法和基礎建設等)、管理成本(維持官僚運作需要各方成本,如考核、福利、考選、銓敘、訓練等等等)。(三)官僚內部的層級委託:政務成本(推動政務要花很多成本,如採購、重分配、管制、主權、司法和基礎建設等)、管理成本(維持官僚運作需要各方成本,如考核、福利、考選、銓敘、訓練等等等)。

  13. (四)政黨與各種社會組織:除政黨外,還有公會組織、商業組織與公益團體。政黨組織是民主決策過程中降低議題設定、社會動員、候選人初步篩選成本的必要成份。(四)政黨與各種社會組織:除政黨外,還有公會組織、商業組織與公益團體。政黨組織是民主決策過程中降低議題設定、社會動員、候選人初步篩選成本的必要成份。

  14. 第三節 新舊政府治理機制成本結構比較 一、國民黨的統治基礎:舊政府的治理結構分析 (一)行政立法關係的黨內組織化:國民黨長期一黨獨大,行政立法關係常被簡化為黨內組織關係。 (二)向行政權傾斜的治理結構:因行政權內涵與威權體制運作邏輯接近,國家治理核心傾向集中在行政部門,立法成為橡皮圖章。

  15. (三)官僚與政黨在行政權內高度結合:由於黨國不分,台灣官僚體制政黨化程度很高,其政策制定與執行方面的獨立性有限。我國1947年憲法揭櫫的制衡體制並沒有被實現過。公務部門的所謂行政中立,也只是紙上談兵。(三)官僚與政黨在行政權內高度結合:由於黨國不分,台灣官僚體制政黨化程度很高,其政策制定與執行方面的獨立性有限。我國1947年憲法揭櫫的制衡體制並沒有被實現過。公務部門的所謂行政中立,也只是紙上談兵。

  16. 二、民進黨的統治基礎:新政府的治理結構分析二、民進黨的統治基礎:新政府的治理結構分析 (一)行政立法關係方面:民進黨上台,手開台灣政治「分裂政府」的序幕。國民黨憑藉國會優勢,將行政立法關係拉往國會方向。民進黨背付大家高度期待,也只能試圖在行政中央提出與過去不同的執政藍圖。國家資源被不斷投入行政立法的權限爭議中,核四停建就是一例,幾無政策產出,統治成本一直上升。

  17. (二)決策團隊運作方面:過去行政權獨大狀態與國民黨內的威權統治結合,行政院並非最高行政機關,黨主席才是;陳水扁上任後,退出民進黨活動,意圖做全民政府的總統,由於唐飛出任閣揆,又無法藉由政黨來領導政策,當執政績效出現下滑趨勢時,既無法介入行政院,也沒有足夠黨政能力,統治成本提高。(二)決策團隊運作方面:過去行政權獨大狀態與國民黨內的威權統治結合,行政院並非最高行政機關,黨主席才是;陳水扁上任後,退出民進黨活動,意圖做全民政府的總統,由於唐飛出任閣揆,又無法藉由政黨來領導政策,當執政績效出現下滑趨勢時,既無法介入行政院,也沒有足夠黨政能力,統治成本提高。

  18. (三)政務與事務關係:新政府舊官僚,明顯有信任問題。(三)政務與事務關係:新政府舊官僚,明顯有信任問題。 (四)執政黨內部運作:執政前是一種反對者聯盟執政後必須面對從前內部各方勢力的出現(好比派系),內部要整合就有困難。雖有幾次出現黨組織改造的聲音,但多不了了之。

  19. (五)統治成本相對提高,就是「不好」的嗎?(五)統治成本相對提高,就是「不好」的嗎? 國民黨統治起來很有效率,但那樣就比較好嗎?統治成本高真的不好嗎?更多方面的制衡與討論,更有可能排除錯誤。

  20. 康多瑟陪審團定理

  21. 第四節 政務領導與行政效能:可信承諾的解決第四節 政務領導與行政效能:可信承諾的解決 通常政務官的任期比事務官短很多,在後者眼中,前者往往只是受人(人民)請託而關心短期利益(選舉)。這時,整個組織就會面臨信任問題。 組織的領導者和部屬之間的關係,不是只有生產取向,還有很大一部份是人際取向。領導者應該讓人感到是可以信任的。不能宣稱要戰到一兵一卒,但自己已做號烙跑準備。

  22. 信任賽局

  23. 一、政務與事務關係的承諾問題 • (一)事務人員「成本函數」的顯露與應用:當事務人員賣力工作時,就會顯示出自己的工作的成本函數。一旦政務人員知道事務人員怎麼樣算努力、怎麼樣算偷懶,就會要麼叫他做更多事情,要麼以更嚴格標準看待他,於是開始彼此算計。因此雙方需要磨合,更需要信任。

  24. (二)公部門「目標函數」風險分擔的問題:政務官訂立的目標,往往未必能達到。這時,民眾會指責他們,而他們卸責的方式之一就是把矛頭指向「辦事不力」的事務人員。如此,事務人員乾脆放棄行政裁量權,凡事呈報上級,避免被風險波及。(二)公部門「目標函數」風險分擔的問題:政務官訂立的目標,往往未必能達到。這時,民眾會指責他們,而他們卸責的方式之一就是把矛頭指向「辦事不力」的事務人員。如此,事務人員乾脆放棄行政裁量權,凡事呈報上級,避免被風險波及。

  25. (三)政策與管理選擇的「多重均衡」問題:領導對特定事務要提出的對策,其實往往有很多,範圍太廣,他們可能需要更多資訊,而這些資訊又來自長期任事的事務人員是否給予他們充份資訊,達到彼此資訊對稱的程度,這也需要靠信任關係來促成。(三)政策與管理選擇的「多重均衡」問題:領導對特定事務要提出的對策,其實往往有很多,範圍太廣,他們可能需要更多資訊,而這些資訊又來自長期任事的事務人員是否給予他們充份資訊,達到彼此資訊對稱的程度,這也需要靠信任關係來促成。

  26. 二、政務與事務關係的信任賽局

  27. 第五節 小結與建議 一、推動民進黨黨務改革:民進黨統治成本太高,跨派系之間難以形成共同領導人,當初有九人小組共同決策府、院、黨和立院黨團,但在核四問題上,仍引發黨內立法與行政部門的口角。 二、建立與官僚體系的信任關係:雖然官僚體系較少民進黨支持者,但民進黨仍應設法避免將施政責任歸給舊官僚,設法尊重專業、取得信任。 三、進行制度上或政黨間的政治妥協:應回歸民主治理機制當中「平衡」的設計,在2001年立委選舉後,從分權制衡與政黨政治叫度出發,妥協並分享權力。

  28. 政務領導、國會監督與官僚自主:臺灣全民健保政策「否決者」之研究,1986-2004政務領導、國會監督與官僚自主:臺灣全民健保政策「否決者」之研究,1986-2004 王光旭、陳敦源,2010

  29. 研究目的:以全民健保政策為例,討論「制度否決者」的互動與影響。研究目的:以全民健保政策為例,討論「制度否決者」的互動與影響。 • 研究方法:分析三個關鍵事件:「全民健保法規劃及審議」、「軍人納保」、「健保雙漲」 • 研究結論: • 否決者整合否決點的理論對於臺灣只有部份解釋力。 • 政策產出仍需視否決者意識形態。 • 最主要的否決者仍以國會為主。

  30. 壹、緒論 • 傳統政策研究強調階段論,經濟的成本效益分析。 • 然而公共政策往往也是政黨和政治人物的利益角力。

  31. 否決者(veto players)和否決點(veto points) • 否決者:有決定政策產出權力的「人」。 • 否決點:政策過程中決定性的「時機」。 • 分別自實證政治學和新制度論中,提供研究動態權力過程的資源。 • 有助於研究「政策的政治可行性」以及「官僚自主性」:研究者可以有系統地觀察官僚體制在決策過程的真實影響力。 • 作者將兩個理論結合,討論「制度否決者」對政治產出的影響。

  32. 否決者(veto players) Kingdon(1995)界定三種主要的行動者: • 掌握制度性權力的政務官 • 掌握專業資訊的官僚體系 • 掌握法律審查權的國會 作者以三個健保關鍵事件為分析對象,觀察三種行動者如何影響政策產出。

  33. 貳、文獻回顧

  34. 一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政策產出過程本身就是一個政治過程,所以研究公共政策一定要評估政治可行性。 • 政治可行性的評估可以看出政治參與者的權力行使過程,也可以看出政治環境的資源與限制。

  35. 一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政治可行性評估起源於實證政治學者對於民主多數決的討論。 • 三個方向: • 議程權力:探討參與者議程控制的能力。參與者有權力控制議程,但參與者是多元的,沒有單一參與者能完全掌控議程。

  36. 一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 政策的勝利集合、制度核、否決者:從「空間理論」延伸,討論參與者如何競逐權力,得到自己想要的結果。 • 制度核:代表政策現狀的穩定集合,各行動者的政策偏好。 • 勝利集合:政策現狀能夠被改變的提案集合 • 理性選擇制度論的否決者:Tsebelis(2002)以制度否決者來分類政治制度,討論政策穩定度。

  37. 一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 歷史制度論的否決點:討論政治制度對參與者的限制。 • 強調制度性的權力影響時機。參與者如何透過對對特殊時機對制度的支配,阻止一項特定立法的通過。 • 可看出政府控制政策結果的能力,並進一步體現政治制度與政府集權程度之間的關係。 • 否決點越多政策權力越分散、外部行動者參與的機會越高、原有政策越穩定、制度變遷成本越高、

  38. 一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位一、否決者與否決點在政治可行性分析中的定位 • 本研究的特殊性: • 先從憲政體制設計的角度,找出決策過程中重要的制度否決者,以及否決點與政策產出結果的關係。 • 特別注意全民健保政策,以否決者為基礎,配合否決點的觀點,觀察決策者權力變動的過程,也可看出健保政策的穩定性。

  39. 二、官僚在政策過程中的角色與自主性 • 官僚:中立務實的執行者?有自主性的行為者? • Niskanen(1994)認為官僚是理性的行動體,有自主性,追求組織預算的極大化。 • 「控制民主」:透過種種措施避免官僚成為一隻無法駕馭的巨靈。 • 但官僚因為專業性和切身利益考量,也是評估政治可行性的最佳人選。

  40. 三、分析架構 • 以政務官、官僚、國會的否決者為主,輔以權力介入時機的否決點分析,分析三者的互動,判斷哪一個否決者對政策產出的影響最大。 • 否決點作為輔助分析:找出制度中合法的否決時機為何,進一步了解法案提出可能遭受的反對力量多大、官僚可操縱的空間多大。

  41. 三、分析架構 • 制度否決者為基礎:誰有能力參與政策制定、如何參與、擁有什麼權力。 • 三個要素:a.否決者的偏好 b.政策現狀的位置 c. 議題設定者政策認同 • 否決者的數量、偏好及決策規則會形成對應的制度核及勝利集合。 • 否決者越多,制度核越大(現狀越穩定),勝利集合越小。

  42. 四、政治可行性的評估 • 以否決者和否決點的多寡,區別四種類型,用來理解政治可行性的高低: 表1 議題發動者與政治可行性的分類

  43. 表2 三事件政策產出中政策變遷結果的預測

  44. 參、資料來源與蒐集方式 • 資料來源: • 既有的文獻:政府文書、研究報告、期刊論文、立法院紀錄、報紙。 • 政策精英的深度訪談。

  45. 肆、事件分析

  46. 一、健保法規劃及審議(1986 – 1995) (一)背景: • 兩階段規劃: 1986 – 1990 行政院經建會 1990 – 1995 行政院環保署 • 歷經四位行政院長 • 整合公保、勞保、農保,納入全體國民 • 公辦公營、單一社會保險制

  47. 一、健保法規劃及審議(1986 – 1995) (二)討論 • 政務官和官僚視為同一立場否決者(皆為國民黨),都同意脫離沒有健保的原狀。 • 健保法雖仰賴官僚專業知識,但國民黨掌握了行政部門,專業性仍敵不過政黨意向,黨說了算。

  48. 一、健保法規劃及審議(1986 – 1995) • 立法院也為國民黨多數,但法案提出時,反而遭到同黨立委洪秀柱等反對。 • 健保法規劃前後正歷經臺灣解嚴民主化,政策決定因而能有非國民黨勢力的影響:民進黨籍沈富雄版本(公辦民營)的挑戰。 • 三者的角力,各自妥協,最後產生了「公辦公營,但兩年內執行評估和改制」的版本。

  49. 一、健保法規劃及審議(1986 – 1995) • 民進黨的挑戰與同黨立委的倒戈,使得決策的否決點增多,政策過程拉長。 • 但國民黨行政立法一把抓的優勢權力,使得每個否決點都不造成太大阻礙,最終結果雖有妥協,整體仍是貫徹其意志。

  50. 二、軍人納保(1994 – 2001) (一)背景: • 監獄受刑人、失蹤人口、軍人被排除在健保範圍之外,違反全民納保的精神。 • 國防部以軍人資料保密、保費排擠軍事預算為由,反對軍人納保。 • 1998年,發放類似健保卡的就診憑證,緩和軍人納保的訴求。 • 2001年,立院通過獨立修正案,軍人納入保險。