第十章 公共部门绩效管理

1. 第十章 公共部门绩效管理 经济学院 财政系 公共管理教研室

2. 第一节 公共部门绩效管理的重要性 一、绩效管理的含义与性质 国外：美国国家绩效评估组织中的绩效衡量小组（performance measurement study team）经典定义 国内：我国公共部门绩效管理的定义

3. 美国国家绩效衡量小组（performance measurement study team） 定义 绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。可见，公共服务的绩效管理是对公共服务绩效目标进行设定与实施，并对实现结果进行系统考察与追踪，推动绩效不断改进的系统活动和过程。

4. 我国公共部门绩效管理定义 在我国，公共部门的绩效管理是一门关于改善和提高公共部门的运作效率、降低运作成本、提高运作质量的综合理论与技术能力相结合的科学和理论，旨在通过利用公共部门投入产出系统的诊断、规划、布置、设计、控制和评价等技术，提高和改善公共部门的运行效率。

5. 绩效管理过程 • 绩效评估 指评估一个组织如何达成以及是否达成目标的系统化过程。评估的可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。但对公共部门而言，现在比较重视的是对组织绩效的评估，组织绩效评估是如何追踪与评估组织绩效的过程。

6. 绩效管理过程 2.绩效衡量 为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能进行不同机关与不同时期的比较。 3.绩效追踪 指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。

7. 绩效管理是组织提高政府行政效率的动力 绩效管理是对员工的一种激励的手段 绩效管理是公共服务对象的一条监督的途径 二、绩效管理的作用

8. 三、绩效管理的特点 • 方向性—指公共部门绩效管理的目标导向。 要明确政府为谁服务，为社会中的哪些人提供效率。政府在提高生产力的同时，是否促进社会公平的实现。公共服务的绩效管理必须以行政管理活动方向的正确为前提，即必须符合国家的意志和人民的要求，并给社会带来积极的成果。

9. 系统性—指公共部门绩效管理的过程导向。 公共服务绩效管理是个复杂的系统工程，涉及面广，影响因素复杂。因此，公共服务的绩效不仅仅是反映在“产出”的结果上，而且贯穿于整个公共服务体系全部过程的每一个环节。要把公共服务绩效管理作为一个开放的系统来考察，既要注意到管理对象的全局性，也要注意到各种因素的关联性，对各种活动和计划成本精确配置，从而“制定绩效指标和产出标准，用来估计实现目标过程中所取得的成就”，并为科学决策提供准确、完整、系统的信息。

10. 首先，绩效指标是为适用于各种活动而建立的，可根据不同的目的制定出不同的指标。如对公共资源的使用效率，重点放在设计产出（结果）的标准上；如关注的是责任，重点就将放在测量为公众提供服务的程序性指标，诸如有效性、时间性、相关性；首先，绩效指标是为适用于各种活动而建立的，可根据不同的目的制定出不同的指标。如对公共资源的使用效率，重点放在设计产出（结果）的标准上；如关注的是责任，重点就将放在测量为公众提供服务的程序性指标，诸如有效性、时间性、相关性； 灵活性——指公共部门绩效管理的指标导向。

11. 灵活性 • 其次，公共部门追求的是政治和社会目标，不同层次的组织环境及其提供的公共产品在数量、质量、种类等方面的要求各有不同，因此不宜设定统一的营利性的绩效指标，每一个组织的绩效衡量都应该量身定制。

12. 灵活性 • 再次，绩效衡量存在许多不确定的因素。 公共部门绩效管理在确定绩效指标体系时，应实事求是，具体问题具体分析，在全面分析客观信息的基础上科学、有针对性的进行创造性的工作。

13. 四、中国绩效管理的现状 成绩： • 计算机网络技术的广泛运用，为公共组织的资源、信息与管理由分散到集成提供了物质技术基础。 • 对公共组织的调整、职能合并、转变和优化，降低成本，提高了组织的运作效率。 • 通过人才培养计划的实施，提高公共组织人员素质。 • 实施公共组织机构改革，简化审批手续，实行综合办公，开展“一条龙”服务，提高了办事效率。

14. 问题与不足： 1.在公共组织中还没有建立起系统的、有效的绩效管理制度。 2.公共组织管理混乱，程序运行环节多、透明度差，布局结构不合理，组织运行成本高，缺乏有效的监督机制等。 3.人员素质低。尽管许多企事业单位和政府机关都在积极引进人才，但是许多公共部门还只是限于形式上的“炒作”，仍存在“引而不用，用而不重，重而不用”的现象。 4.提供劳务的质量差。

15. 第二节 公共部门的绩效评估 一、绩效评估的分类 1.正式评价和非正式评价 正式评价指事先制定完整的评价方案，严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行评价——占主导地位 非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共组织绩效进行评价 ——重要补充

16. 绩效评估的分类 2.内部评价与外部评价 内部评价是由公共组织内部的评价者完成的绩效评价——容易掌握第一手材料，有利于绩效评估的开展。 外部评价是由公共组织外的评价者所完成的评价——同内部评价相比，常常能够远离偏见、比较客观，但是获得资料困难，评价缺乏权威性，结论也不易受到重视。

17. 绩效评估的分类 3.短期评价、中期评价和长期评价 短期评价是对公共组织在过去较短时间内行为与绩效的评价，一般以一年为限——适用于一些短时间内便可充分展现效果的项目。 中期评价是对一定时期（一般为1~5年）内公共组织行为的评价——相对客观公正的评价。 长期评价是对一定历史时期内公共组织行为的评价——主要适用一些需要很长时间才能展现其效果的政策及行为。

18. 绩效评估的分类 4.宏观评价、中观评价和微观评价 宏观评价是对公共组织管理行为的科学性、合理性及其实际发挥作用的整体性、综合性的评价。 中观评价即对公共组织内部各具体职能部门的评价——宏观评价的基础，同时它又覆盖了微观评价的各项内容 微观评价包括两大部分：一是对公共组织所实施的某些具体项目或所提供的某些服务进行的评价；二是对公共组织内部成员个体的绩效的评价。

19. 绩效评估的分类 5.定量评价和定性评价 定量评价是运用定量指标进行评价的过程。定量指标也可以称作数值分析指标，它较为具体、直观，评价时有明确的实际数值和可供参照的标准值。 定性评价即某些公共组织行为或项目的绩效无法用具体数据来表达，无法进行定量的考核，只能采用基本概念、属性特征、通行惯例等对被评价项目进行语言描述和分析判断，从而说明公共组织绩效的好坏的过程。

20. 二、绩效评估的指标体系 经济（Economic） 效率（Efficiency） 效果（Effectiveness） 公平（Equity） 责任 （Obligation）

21. 经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用，即要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用，即要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。 行政开支在总开支中的比重过大，或业务开支在总开支中占的比例过小，都是不经济的表现。 经济

22. 效率 • 衡量投入与产出之间的比率。效率指标关心的是组织在既定的时间内，其预算投入产生了什么样的结果。 • 效率与投入成反比，与产出成正比，效率关心的是我们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的服务。

23. 效果 • 以效率作为衡量标准，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，效果关心的问题是“情况是否得到改善”，它通常是指公共服务实现目标的程度，以产出与结果之间的关系加以衡量。 • 效果可分成两类：一类是现状的改变程度，如国民健康状况、水质净化程度等；另一类是行为的改变幅度，如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果。

24. 公平 • 关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务？”公平指标通常是指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性，通常无法在市场机制中加以界定出来因此相当难以衡量。

25. 公共行政学者弗里德里克森的社会公平的复合理论(compound theory of social equality)认为的社会公平可以分为以下类型： • 单纯的个人公平； • 分部化的公平； • 集团性的公平； • 机会公平； • 世代间的公平。

26. 责任 • 责任标准强调的是公共组织在决策和执行过程中对公众的要求做出积极的回应，而不是以追求公共组织自身需要满足为目的。 • 公共组织不仅制定公共服务政策要符合公众的利益，更重要的是能够及时获取公众对公共组织所提供服务的意见、建议和批评，以及公众的最新需求，对这些意见和需求做出积极灵敏的反应，按公众的意愿解决问题。

27. 三、公共部门绩效评估的主体 积极意义：它为我国政府绩效的评估开辟了新的途径；是政府进一步了解公民需求的重要机制；在一定意义上也有利于进一步完善政务公开制度的建设。 社会公众——最直接的感受者，公民评议不仅有利于政府部门更好的为人民服务，而且有利于政府部门了解自身的不足，从而更好的改进工作，提高工作效率和服务水平。

28. 公共部门绩效评估的主体 • 在实践中还应注意：要以广泛的政务公开为基础，否则就可能出现一定程度的偏差；需要注意方法；公民评议政府绩效，是政府绩效评价的重要机制，但不是唯一机制；公民评价政府绩效，在我国依然是新生事物，需要在实践中进行检验并进一步完善。

29. 公共部门绩效评估的主体 公共组织自身——公共组织通过自我评价不断检查自己的活动，以确定其是否正确的实现了自身的目标，或这些目标是否有价值，从而修正自己的目标和手段以适应社会的需要。 在实际操作过程中，对公共组织进行绩效评价还必须由专门的机构来实施。

30. 四、公共部门绩效评估的目标——用户满意原则四、公共部门绩效评估的目标——用户满意原则 指把接受公共服务的对象比拟为顾客，那么只有当公共部门所提供的公共服务能够满足其用户的需要，并为用户所接受时，公共部门的管理活动才是有绩效的。由此就揭示出公共部门绩效评估上的一种全新价值取向——用户满意原则。 这种理念要求公共部门明确公共管理的具体服务对象、了解服务对象的需求结构、建立与用户（公众）之间的长期互动关系。

31. 第三节 公共部门的绩效评估方法 一、绩效评估的方法 1.标杆测定法 寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效率操作程序的一套系统过程。 分类： 一是内部标杆，主要是以企业或政府各部门为实施对象； 二是外部标杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空间。

32. 绩效评估方法 • 在绩效管理中，一方面，必须寻找你所要比较的对象，通常这些组织的绩效表现优于你的组织，你期望超越它们； • 另一方面，必须试图了解它们的绩效表现优于你的组织的原因，哪些方法、程序是你想学习并引进的。

33. 绩效评估方法 2.预期效率比较法——对公共服务效率的预期测定，它适用于行政领导决策层。 3.公共服务费用测定法——以公共服务经费的开支和使用的合理性及其效果为依据来测定公共服务效率的，它适用于管理层及操作执行层。 4.时效测定法——衡量公共服务效率的一个重要指标，缩短时间实际上就是提高了公共服务效率。

34. 绩效评估方法 5.功能测定法——测评政府机关能否有效的实现其行政目标，出色的完成行政任务。 6.要素评分法——通过分析管理活动中各主要因素的情况，可以间接评定公共服务效率，找出影响效率的原因，为改进工作、提高效率提供依据。 7.标准比较法——对公共服务的效果进行评定，看其是否和在多大程度上符合标准，反映的是公共服务的效益。

35. 二、选择绩效评估方法的原则 效度（即管理者对研究的结果有多大信心） 相关性（即结果是否对决策者有用） 重要性（与直接观察相比，研究结果能否向方案管理者提供更多的信息） 效率（即研究的价值是否大于成本） 及时性（是否能够及时得到分析的信息，满足方案目标的要求）

36. 三、绩效评估程序 （一）准备阶段 确立要评价的项目——保证与绩效的取得有重要的相关性；尽可能全面、完整。 制定评价方案——应将公共组织绩效评价的六要素，即评价者、评价项目、评价目的、评价指标、评价标准和评价方法都包括在内。

37. 三、绩效评估程序 （二）实施阶段：三个原则 • 真实性原则——评价基础数据和基础资料真实、准确。 • 一致性原则——采用的评价基础数据、指标口径、评价方法、评价标准要前后一致。 • 独立性原则——评价人员在评价过程中要保持独立性，不能受评价对象及其他外来因素的影响。

38. 三、绩效评估程序 （三）结束阶段 处理评价结果； 撰写评价报告。

39. 四、公共部门绩效评估面临的 主要问题及改进 存在问题： 绩效指标体系难以建立 公共服务的实际效果难以具体衡量 绩效管理中的公平性问题 绩效衡量中的问题（重内部轻外部、重个人轻结构、重衡量轻行动） 绩效管理中的部门之间的沟通问题

40. 绩效改进 美国会计总署(General Accounting Office)1983年在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后，确认了七项成功进行绩效改进的做法： 管理者成为组织绩效的中心； 高层的支持与承诺； 制定绩效目标与规划； 强调绩效衡量对组织的意义； 利用绩效管理强化领导者的责任； 民主参与制定绩效衡量指标体系； 不断改进绩效评估指标体系。

41. 第四节 公共项目的绩效管理 一、公共项目的特点 非排他性和非竞争性。 为了满足社会公共需要而开展的。 由政府或其他公共机构主办的。 任务多通过发包和采购活动完成。

42. 二、公共项目管理的特点及对象 特点： 公共项目管理是一项复杂工作 具有创造性需要集权领导和建立专门的项目组织 项目负责人在项目管理中起着非常重要的作用 对象：政府项目、企业项目、文化教育体育项目、建设项目、科学研究项目

43. 三、公共项目管理知识体系 专指由一些项目管理专业组织，例如美国项目管理学会（PMI）、国际项目管理协会（IPMA）、英国项目管理协会（APM）等所制定的项目管理标准化文件。它的重要意义在于确立了项目管理学科和专业的基础，规范、统一了项目管理学科和专业的内容及范围，为项目管理的理论研究和实践活动提供了必要的平台。

44. 公共项目管理知识体系 美国项目管理学会（PMI）的知识体系（PMBOK） 英国项目管理协会（APM）的知识体系（BOK） 国际项目管理协会（IPMA）的国际能力标准（ICB） 中国项目管理研究委员会（PMRC）的中国项目管理知识体系（C-PMBOK）

45. 四、公共项目绩效管理对项目 负责人的要求 项目负责人在项目管理中起着关键的作用，是组织执行项目活动并达成项目目标的责任人，对组织方面负责；是项目团队工作的指挥官，领导项目组成功完成项目，对项目成员负责；是项目所对应的客户关于该项目活动的正式接洽人，确保项目完成客户预期目标，对客户负责。

46. 对项目负责人的素质要求 1.素质特征 （1）有管理经验，是一个精明而实际的管理者； （2）个性成熟，有人格魅力，能够团结和激励项目成员； （3）与高层领导有良好的关系； （4）具有专业背景和行业知识； （5）有丰富的工作经验和广泛的人际关系，便于开展作； （6）具有创造性思维； （7）具有灵活性，同时具有组织性和纪律性。

47. 对项目负责人的素质要求 2.项目负责人应具有的性格： （1）诚实，正直，热情； （2）遇事沉着，冷静，决策果断； （3）善于沟通 （4）敏感，反应迅速； （5）多面手； （6）精力充沛，坚忍不拔； （7）自信，具有进取心； （8）善解人意。

48. 对项目负责人的能力要求 总体把握项目目标的能力 获得项目资源的能力 组织和建设项目团队的能力 应对危机和解决冲突的能力 谈判能力和广泛的沟通能力 领导能力和管理能力 行业和技术的概念能力

49. 本章小结 本章重点讲授了六个问题 ☆ 绩效管理的性质与作用 ☆ 公共部门的绩效评估指标体系 ☆ 公共部门绩效评估的用户满意原则 ☆ 标杆测定法 ☆ 公共部门绩效评估面临的主要问题及改善 ☆ 公共项目管理及其知识体系

50. 本章小结 • 公共部门的绩效管理是一门关于改善和提高公共部门的运作效率、降低运作成本、提高运作质量的综合理论与技术能力相结合的科学和理论，它具有方向性、系统性、灵活性的特点；包括绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个过程。 • 在政府绩效评估中要本着用户满意原则，采用科学合理的方法，通过一系列评估指标体系的考核，分析和考察政府绩效的优劣，进而改进工作，提高效率。