农业保险：形势判断、主要矛盾与制度创新 —— 基于国际比较的视角

1. 农业保险：形势判断、主要矛盾与制度创新——基于国际比较的视角农业保险：形势判断、主要矛盾与制度创新——基于国际比较的视角 王 国 军对外经济贸易大学保险学院 教授 博士生导师 北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员 gjwang2002@yahoo.com.cn http://baike.baidu.com/view/1759466.htm

2. 一、农业保险的发展形势与主要矛盾： 数据：截至2011年10月，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，为“三农”事业提供风险保障逾1.5万亿元。2007年至2011年8月，农业保险经办机构向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户达5990万户次。 重视：多个 一号文件+保监会+财政部

8. 主要矛盾： 法律：缺失；制度:进步 道德：地方政府、公司、公众 技术：承保（成本高） 理赔（损失难以确定） 费率分区等 补贴:去向与效率

9. (一) 德国的农业保险及启示 特征：1.民办公助： 2.单一责任风险〔雹灾、风灾、火灾〕 比如雹灾保险：1791年开始。19世纪发展迅速。 需求：19世纪农业集约化经营，故损失巨大； 〔冰雹灾害频仍：1884-1903年，20年每年降雹次数图林根州 32次；而勃兰登堡 550次。〕 供给：1972年，联邦德国出售雹灾保单的企业24家〔保险公司5；相互会社合作社12家，公共保险机构7家〕 不做农作物一切险：1.风险单位是有限，精算不准。357020.22平方公里〔约吉林省18.74万的两倍〕 〔启示：有所为，有所不为〕 2. 水灾旱灾险会影响防灾防损的积极性〔启示：a.考虑的农业保险的负面效应；b.国家对农业保险的补贴应更重在风险管理（防灾防损）。〕 3. 丰富的社会保障和商业保险 〔启示：社会保险（合作医疗＋养老保险）；商业保险(人身和财产）〕 • 二、国际比较：中国缺什么/国际有什么?

10. 在德国农业社会保险体系中，德国联邦政府提供了大量的补贴。2004年农业社会保险的全部支出为62亿欧元，其中，联邦资金为大约39亿欧元。在农民的养老保险中，联邦资金占75.6％，在医疗保险中占55.6％，在事故保险中占25.4％。

11. 农业份额小，WTO的绿箱正常促进了欧洲政策性农业保险的发展农业份额小，WTO的绿箱正常促进了欧洲政策性农业保险的发展

12. (一)美国的农业保险及启示 特征：曲折 1922 1924 1933 1936 1938 1939 1942 1943 1922年，美国议会通过由参议院组织专门委员会调查农险问题的决议 1924年 ，听证会：要取得农作物保险的成功，农作物保险必须在全国范围内实施，并需要全面可靠的统计资料 1933－1934年旱灾，美国农业遭受严重损失，也使大量的农民破产 1936年，罗斯福政府起草由政府经营农作物保险的立法建议。

13. 1938年，美国通过了《联邦农作物保险法》，在农业部内设立了联邦农作物保险公司（简称FCIC），只保小麦〔以往平均产量的50—70%〕综合险 。 1939年，只有几个州遭受旱灾，全国小麦产量也高于正常年景。但保险人的赔付率高达152%。〔逆向选择|费率计算不准〕3年中，政府支付的超过保费收入的赔款高达1200多万美元，加上管理费补贴，三年中财政拿出了2800万美元。 1942年，FCIC增加了棉花保险，1942和1943年，FCIC两年的管理费共花了350万美元，超过保费收入的赔款达1100万美元。 1943年，国会听证会，小麦和棉花保险项目受到严厉指责，决定取消农作物保险。理由是：1、连续五年赔款都超过保费收入；2、投保农民太少。

14. 1944 1946 1947 1950 1952 1956 1960 1967 1969 1944年，经修订的《农业调整法》获国会通过，农作物保险项目随即恢复，并且将保险标的扩大到亚麻。1945年又在15个县开办了玉米保险，在12个县开办了烟叶保险。 1946年，开始试验举办为期3年的小麦保险和棉花保险，以便减少逆选择和减少销售保单的费用。首次允许农民在最高保障水平限制内，选择保险金额，农民可以以较低保费购买较低保障。 1947年，（试验第9年），FCIC的综合保费收入第一次超过了赔款。有趣的是这一年政府决定大大缩减农作物保险公司的业务。将试验农作物保险的县由2500个减少到375个。

15. 1950年代初，大范围严重旱灾，证实了对连续投保的农业生产者的价值。1951-1952年FCIC的保险赔款超过4200万美元。从1948到1952年，这5年累计保费收入减去赔款还有225万美元的盈余。5年的赔付率平均是97%。这表明农作物保险项目开始在健康的基础上运行。1950年代初，大范围严重旱灾，证实了对连续投保的农业生产者的价值。1951-1952年FCIC的保险赔款超过4200万美元。从1948到1952年，这5年累计保费收入减去赔款还有225万美元的盈余。5年的赔付率平均是97%。这表明农作物保险项目开始在健康的基础上运行。 1956年起，FCIC不再在科罗拉多州等14个灾害频繁的县出售农作物保险，因为这些风险太高的县年年亏损，不适于也不可能发展健康稳定的农作物保险。 1960s，FCIC注重扩大保险业务，调高保额，降低费率，参与率增加，赔付率增大。财务状况有所恶化，仅1967-1969三年公司支付的赔款就相当于1948-1969年21年总赔款的29%。

16. FCIC在1970年的经营中，对许多产棉县提高了保费降低了保额。同时还停办了一些赔付率高参加者少的作物保险（例如土豆保险）。还根据农业部特别工作组的调查结果，决定还是把农作物保险项目建立在单个农场风险的基础上，按各个农场的不同情况提供不同的保障，因为以县为基础订定费率，不利于农民的更广泛参与。FCIC在1970年的经营中，对许多产棉县提高了保费降低了保额。同时还停办了一些赔付率高参加者少的作物保险（例如土豆保险）。还根据农业部特别工作组的调查结果，决定还是把农作物保险项目建立在单个农场风险的基础上，按各个农场的不同情况提供不同的保障，因为以县为基础订定费率，不利于农民的更广泛参与。 • 40年的试验有一定成效但影响不大，到1980年，FCIC也只为全美半数地区的30种农作物提供农作物保险，就是在这些地区，农民的参与率也是很低的，投保的作物面积不过10%，占总播种面积的7%。

17. 80后 • 美国从1980年开始全面推行农作物保险 1980年，美国第12次修订《农作物保险法》，决定在前40年试验的基础上，将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并把保险项目扩展到所有农业有重要地位的县，原则上FCIC可以承保在美国生产的任何商品农产品（包括水产养殖）。为了鼓励农民参加农作物保险，该法规定，以作物平均产量的50%和65%为其保障水平的投保农民，政府补贴保费的35%。保障水平为75%的投保农民，政府的保费补贴要少一些。还规定在投保一切险农作物保险的农民可另外购买火灾和雹灾保险，但农作物保险的保额和保费要相应减少。

18. 根据1980年的《农作物保险法》，私人保险公司可以申请参与FCIC的农作物保险和再保险,他们可以根据其每年经营的业务量，到FCIC去拿管理费和保费补贴，但是他们要独立承担风险损失责任。私人保险公司也可以做所谓“主销售商”（master seller），实际上就是代理人，只拿佣金不承担风险责任。有30家私营保险公司申请为1981年的农作物保险提供再保险。另外由6家私营保险公司与FCIC签约，为其做代理服务业务。据统计，1981年，17家签约的再保险公司的保费收入有1300万美元，约占保费总收入的4%。这是一个重要的转折，从此之后，FCIC逐渐减少自己直接做业务，直接保险业务向私人保险公司转移。政府、FCIC、私人再保险公司、私人直接保险公司、投保农户之间的关系如图所示。到2001年，FCIC基本上已经不做直接业务，尽管他们在全国仍然有12个业务办公室。

20. 1980年以后，美国农作物保险有了较大发展，1980年到1990年，加入的州由39个增加到50个，加入的县由4632个，增加到21354个。承保的作物种类由30种增加到51种。农民的参与率有所提高，1980年的参与率是9.6%，1988年上升到22.9%。1988年政府把购买农作物保险作为提供灾害救济款的前提条件，使得1989年的参与率（投保面积占可保面积的百分数）一下子提高到40%。实际投保的面积1980年是2627万多英亩，1990年增加到1.01亿英亩（约占可保面积的40%），相当于1980年的3.85倍。私人保险公司介入农作物保险的步伐加快，到1990年，89%的FCIC的保单都是有私人保险公司签发的。到2000年，FCIC自己基本上不直接出售保单了。1980年以后，美国农作物保险有了较大发展，1980年到1990年，加入的州由39个增加到50个，加入的县由4632个，增加到21354个。承保的作物种类由30种增加到51种。农民的参与率有所提高，1980年的参与率是9.6%，1988年上升到22.9%。1988年政府把购买农作物保险作为提供灾害救济款的前提条件，使得1989年的参与率（投保面积占可保面积的百分数）一下子提高到40%。实际投保的面积1980年是2627万多英亩，1990年增加到1.01亿英亩（约占可保面积的40%），相当于1980年的3.85倍。私人保险公司介入农作物保险的步伐加快，到1990年，89%的FCIC的保单都是有私人保险公司签发的。到2000年，FCIC自己基本上不直接出售保单了。

21. 问题： • 首先，某些风险的风险单位巨大。 • 其次，由于FCIC缺乏足够的信息资料来区分不同农场的风险，造成风险大小不同的农场缴纳相同的保费，风险高的农场就更愿意投保。由于这种逆选择所造成的赔款损失占总赔款的3-6%，有的作物甚至高达10-15%。 • 第三，道德风险严重又无有效手段加以防范。据FCIC的调查统计，至少有20%的小麦和高粱的产量损失是由农民的道德风险造成的，并非不可抗拒的自然灾害造成的。例如，农民通过减少投入（如不及时使用杀虫剂）等手段来增加损失，面对如此广袤的地域和众多的农民，保险人及其代理机构在理赔中，很难确定损失发生的真正原因。 • 第四，为提高参与率而设计的条款，增加了逆选择和道德风险的发生。例如允许农民为比预期产量高的产量投保，规定每年保费增长不超过20%，农作物保险签单的最后期限过长等，这些条款对保险人经营都是不利的。

22. 90年代美国农作物保险制度的改革与完善 《1994年农作物保险改革法》 • 取消了“巨大灾害救助计划”，考虑到这些“不交保费的保险”对农作物保险的替代作用，决定取消有关巨大灾害救助计划。 • 第二、建立巨灾风险保障制度(Catastrophic Risk Protection,简称 CAT)。这是提高农民参与率的重要措施。福利性农业计划（价格支持与生产调节计划、农民家庭紧急贷款计划、互助储备计划等）联系起来进行强制。 • 区域风险保险计划〔 Group Risk Plan, 简称GRP〕 • 对不可保农作物，实施非保险农作物（NAP）灾害援助计划。这是专门为目前FCIC不可保农作物（主要是蘑菇、芹菜、胡萝卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等23种）提供的一项援助计划。实施这种援助计划目的是为了体现公平。该项计划规定，当某地区不保作物的平均产量低于正常产量的65%时，生产者个人的损失大于平均产量的50%时，FCIC即可按该作物市场价的60%予以补偿。 • 1994年《农作物保险改革法》出台后，由于低保障水平的保险产品的推出，并实行与福利政策相联系的强制投保，以及提高保险费补贴，使农作物保险的参与率（投保面积占可保面积的比率）从前一年的 38%一下子提高到创纪录的85%（其中单买巨灾风险保险的占44%，买一切险保险的占41%），投保的作物面积达到2.2以英亩。

23. 从美国的农作物保险计划的业务绩效来看，从1980年以来，不断取得了成功和新的发展。1980年承保的作物只有30种，目前已达到100多种，承保的面积是1980年的10倍。承保的面积已占可保面积的75%。从美国的农作物保险计划的业务绩效来看，从1980年以来，不断取得了成功和新的发展。1980年承保的作物只有30种，目前已达到100多种，承保的面积是1980年的10倍。承保的面积已占可保面积的75%。 • 政府实施这个计划付出了高昂的代价，从1980-1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元，2000年的《农业风险保障法》出台后，2000-2007年，每年政府给农业保险的财政支持都超过30亿美元。如此高昂的计划成本，其他国家特别是发展中国家难以效仿。 • 但按照美国决策者的意愿和某些决策目标，目前的这项计划还不尽如人意，例如，他们一直想用农作物保险计划取代其他的福利性政策计划，但是最终还是没有实现，这20年政府在其他福利性政策计划上的开支约150亿美元，只比农作物保险计划的政府开支少70亿美元。这项计划也不断受到各方面的批评，认为如此高比例的补贴会干扰市场信号，从而影响生产者的种植决策和对投入品的使用。

24. (三) 日本的农业保险 1. 政府支持下的相互会社模式 其一是政策性强。国家通过立法对主要的关乎国计民生和对农民收入影响较大的农作物(水稻、早稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪、蚕)实行法定保险。其他作物（例如商业价值较高的蔬菜、水果、花卉等）和饲养动物实行自愿投保。 其二是直接经营农业保险的不是政府保险机构，也不是商业性保险公司，而是民间的、不以盈利为目的的保险相互会社——市、镇、村农业共济组合与都、道、府、县农业共济组合联合会，后者实际上主要只接受前者的再保险业务。 其三，中央政府在农业保险计划中的主要责任是三方面： 第一，通过农林省对农业保险进行监督和指导； 第二，通过官方(中央政府农业再保险特别会计)和非官方(国家保险协会)等机构，为农业共济组合联合会提供再保险； 第三，通过财政部门一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。这两项补贴额是比较大的，据统计1947—1977年30年累计总补贴额约占总保费收入的59%。

26. 日本的农作物保险计划，在二次大战后的粮食短缺时期，目标之一是增加全国水稻生产。而农作物保险确实在鼓励高风险地区的农民扩大水稻生产方面，发挥了有效的作用。这在农作物生长季节频繁遭受低温冻害的日本北部，尤其得到证实。荷开都府是日本的高风险水稻区之一，年水稻面积从1950年的13.1万公顷增加到1965年的20.3万公顷，全国的稻米生产量由1948—1950年间的年均940万吨增加到1967—1969年间的年均1410万吨。当然，水稻生产技术的改进和水稻价格政策在扩大水稻生产方面也发挥了重要作用。日本的农作物保险计划，在二次大战后的粮食短缺时期，目标之一是增加全国水稻生产。而农作物保险确实在鼓励高风险地区的农民扩大水稻生产方面，发挥了有效的作用。这在农作物生长季节频繁遭受低温冻害的日本北部，尤其得到证实。荷开都府是日本的高风险水稻区之一，年水稻面积从1950年的13.1万公顷增加到1965年的20.3万公顷，全国的稻米生产量由1948—1950年间的年均940万吨增加到1967—1969年间的年均1410万吨。当然，水稻生产技术的改进和水稻价格政策在扩大水稻生产方面也发挥了重要作用。 • 在实施农作物保险计划中，农场普遍加强了病虫害防治。这对农作物产量的提高也有很大促进作用，每个农业共济组合都为会员提供预防农作物病虫害的设备和农药。农业共济组合的技术员也帮助被保险农民进行防治工作，农业共济组合还向农民预报灾害来临的信息，这些活动不仅有助于提高水稻产量，而且有利于减少保险成本。 • 日本政府对改进后的农作物保险计划付出的代价仍然是昂贵的。如果把政府在保险费、管理费和再保险上花的钱加在一起，在70年代后期每年高达1500亿日元左右。当然对农民和消费者来说它带来的利益是具体的。

27. 1. 总结\完善法律制度/出台法律法规 • 农业保险条例2012年10月24日通过。 • 2. 新资本的注入: • 保险业资源的重新配置:抽出商业性的国有资本注入政策性的农业。 • 协助保险公司建立强大的风险管理能力。 • 提高财政补助资金的使用效率。 • 3. 经营模式的创新：海南中介主导模式 • 4.加强农业保险业信息化建设，建立强大的信息系统. • 5. 建立农业保险业科学的评价体系 • 制定全国农业保险发展规划；制定农业保险的财政和税务政策、为各地提供农业再保险；建立和管理中央一级农业保险大灾风险准备基金；组织协调或推进农业风险区划和费率分区；协调各有关部门在农业保险活动中的关系和“动作”，包括农业风险研究和管理等 • 三、 农业保险的制度创新 比较总结国际经验，可以发现几个制度创新的路径：