8 政府预算管理体制

1. 8 政府预算管理体制

2. DR.SHI SHAOBIN

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4. 政府预算管理体制的涵义 • 政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。 • 预算收支范围涉及的是政府财力在中央与地方，以及地方各级政府间如何分配的问题，而预算管理职权则是各级政府在支配政府财力上的权限和责任问题。 • 建立政府预算管理体制的根本任务，就是通过正确确立各级政府预算的收支范围，规定预算管理权限及相互间的制衡关系，使政府财力在各级政府及各区域间合理分配，保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用效率。 DR.SHI SHAOBIN

5. 政府预算管理体制的内容 • 政府预算管理主体和级次的规定 • 政府预算管理权限的划分 • 政府预算收支范围的划分 • 预算调节制度和方法 DR.SHI SHAOBIN

6. 政府间支出责任划分 • 一般原则 • 适宜性、效率、法制性 • 市场经济国家的典型做法 • 事权划分方式 • 中央列举法 • 共同列举法 • 中央推定法 DR.SHI SHAOBIN

8. 部分国家基本公共服务职责划分情况 DR.SHI SHAOBIN

9. 税权分配模式 • 税权：税收立法权、税收征管权、税收政策制定权 • 法权+行政权 • 税权分配模式 • 地方独立财权 • 税基分享 • 税收分享 • 收入分享 DR.SHI SHAOBIN

10. 税收分享形式 • 划分税种 • 划分税源 • 划分税额 DR.SHI SHAOBIN

11. 政府间收入划分 • 一般原则 • 集权、效率、恰当、受益与负担对等 DR.SHI SHAOBIN

13. 转移支付 • 转移支付：单方无偿转移 • 政府转移支付：国际、国家内部 • 政府间转移支付：各级政府间，同级政府间 • 政府间财政转移支付 • 政府间转移支付，政府间财政转移支付？ DR.SHI SHAOBIN

14. 政府间财政转移支付的原因 • 调节财政纵向或横向公平 • 解决区域性公共产品的外溢问题 • 保持中央政府对地方政府行为必要的控制能力，实现宏观调控意图 DR.SHI SHAOBIN

15. 政府间转移支付的形式 • 自上而下的纵向转移 • 地区间的横向转移 • 纵向转移与横向转移相结合 DR.SHI SHAOBIN

16. 政府间转移支付类别 • 用途的限制性： • 一般均衡补助（无条件补助） • 专项补助（有条件补助） • 目的 • 均等化拨款 • 收支均衡拨款 DR.SHI SHAOBIN

17. 资金来源与规模确定机制 DR.SHI SHAOBIN

18. 中国政府预算管理体制改革 DR.SHI SHAOBIN

19. 建国以来财政体制沿革

20. 1950年高度集中、统收统支 • 1950.3 政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理1950年度财政收支的决定》 • 财政管理权限集中在中央 • 财力集中在中央 • 各项财政收支全部纳入统一的国家预算 • 统一财经、平衡收支、稳定物价“是全国最大多数人民的利益，是除人民解放军在前线上的胜利以外，从中央人民政府成立以来为人民所做的一件最大的工作”（刘少奇，1950） DR.SHI SHAOBIN

21. 1951-1957 划分收支、分级管理 • 1951.3 政务院《关于1951年度财政收支系统划分的决定》 • 财政实行分级管理。中央、大行政区、省 • 财政支出按隶属关系和业务范围划分中央和地方支出 • 财政收入分中央收入、地方收入以及中央和地方比例解留收入。 • 地方财政收支每年由中央核定 • 地方上年结余列入本年预算 • 农业税超收50%留给地方 • 1953年大行政区撤销，设立县财政。中央、省、县 • 1954年微调 • 财政支出按隶属关系划分 • 财政收入实行分类分成。固定收入、固定比例分成收入、调剂收入 • 地方预算由中央核定 • 地方结余不再上缴 DR.SHI SHAOBIN

22. 1958年“以收定支、五年不变” • 背景：“二五”，社会主义改造基本完成，《论十大关系》，中央决定把一大批中央企业下放到地方管理 • 1957.11《关于改进财政管理体制的规定》 • 明确地方财政收支范围，扩大地方财政管理权限，保证国家重点建设，增强地方机动财力 • 收入分类分成。 • 地方收入：固定收入、企业分成收入、调剂分成收入 • 地方支出： • 地方财政经常性开支(地方收入自行安排) • 中央专案拨款支出（基本建设拨款、重大灾荒救济、大规模移民垦荒） • 确定基数，五年不变 • 实际只执行一年。 DR.SHI SHAOBIN

23. 1959-1970年总额分成、一年一变 • 1958.9《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》 • 收支下放 • 除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便按地区划分的收入，其他各种收入全部划给地方，不再划分地方固定收入、企业分成收入和调剂分成收入 • 除中央各部门直接办理的少数经建支出、中央行政和文教支出、国防费以外，其他各种支出，包括地方基本建设拨款和企业流动资金，全部作为地方财政支出，不再区分地方正常支出和中央专案拨款支出 • 计划包干：收>支：上解；收<支：补助 • 地区调剂：上解收入主要用于补助落后地区、民族地区 • 总额分成：收支挂钩 • 一年一定 • 1958-1960，较多地强调扩大地方财力和猜拳，财政管理偏松 DR.SHI SHAOBIN

24. 1959-1970年总额分成、一年一变 • 1961.1《关于改进财政体制、加强财政管理的报告》“在财政管理和财政体制方面，相当突出地存在着财政纪律松弛、财政管理偏松、资金使用分散和财权分散等现象” • 财政权限集中在中央、大区和省三级 • 总额分成、一年一变 • 上下一本账、全国一盘棋 • 1966年：收支两条线 DR.SHI SHAOBIN

25. 1971-1973年收支包干 • 1971.3.1财政部《关于实行财政收支包干的通知》 • 扩大地方财政收支范围 • 地方预算指标由省提出建议数，中央综合平衡，核定下达 • 上解和补助数额确定后一般不做调整 • 超收留用、超支不求平衡 • 1972年起，超收<1亿元,全部归地方；>1亿元，一半留归地方 DR.SHI SHAOBIN

26. 1974-1975年 • 收入固定比例留成：各省不一，平均2.3% • 超收另定分成比例：留给地方<30% • 支出按指标包干 • 地方结余留归地方 • 收支脱钩，不利于调动地方增收节支和平衡预算积极性 DR.SHI SHAOBIN

27. 1976-1979年收支挂钩、总额分成 • 1976年，定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一变 • 1978年，增收分成、收支挂钩 DR.SHI SHAOBIN

28. 统收统支阶段的基本特征 • 基本指导思想：统一领导，分级管理 • 财政管理权限高度集中 • 预算、税收、国企、基建 • 财政收入以非税收入为主 • 低价统购、低工资，利润、折旧上缴 • 财政支出事无巨细大包大揽 • 经建支出、社会福利 DR.SHI SHAOBIN

29. 弊端 • 权力过分集中 • 重经济建设，轻人民生活 • 缺少规范化、法制化 DR.SHI SHAOBIN

30. 分灶吃饭 • 改革步骤 • 1980年，划分收支，分级包干 • 1985年，划分税种，核定收支，分级包干 • 1988年，多种形式的地方财政包干办法 • 1994年，分税制 DR.SHI SHAOBIN

31. 1980年 “划分收支、分级包干”财政管理体制 • 划分收支、分级包干 • 四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、河北、辽宁、黑龙江、吉林、浙江 • 划分收支，定额上交或定额补助 • 广州，福建 • 民族地方自治 • 内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、青海、贵州 • 固定比例包干 • 江苏 • 收支挂钩、总额分成、一年一变 • 北京、天津、上海 DR.SHI SHAOBIN

32. 1980年改革特点 • “一灶吃饭”改为“分灶吃饭” • 财力分配由“条条”为主改为“块块”为主 • 分成比例和补助数额由“一年一定”改为“5年一定” • 寻求事权和财权统一，权力与责任统一。 DR.SHI SHAOBIN

33. 1980年改革评价 • 增强地方的经济责任；促进增收节支；促进产业结构调控 • 问题 • 统收局面打破，统支局面没有完全打破 • 中国财政困难加大，收支难以平衡 • 财政管理体制和整个经济体制改革没有配套 • 收入划分方法不合理 • 重复建设 DR.SHI SHAOBIN

34. 微调 • 1981年，适当缩小地方财政包干范围 • 1983年对分成比例或补助定额进行较大调整 • 由于国家预算有赤字，中央财政困难，将中央财政向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或减少补助数额予以解决 • 将卷烟、酒两种产品的工商税由调剂收入改为基数归地方，增量由中央和地方分成，以限制其盲目发展 DR.SHI SHAOBIN

35. 1985年改革背景 • 1984年10月，第二步利改税改革措施出台 • 1984年10月，十二届三中全会，《中共中央关于经济体制改革的决定》 • “增强企业活力，特别是增强全民所有制的大中型企业活力” • 我国社会主义经济“是在公有制基础上的有计划的商品经济”。 DR.SHI SHAOBIN

36. 1985年“划分税种、核定收支、分级包干”改革内容1985年“划分税种、核定收支、分级包干”改革内容 • 按税种划分各级财政收入 • 按隶属关系划分各级财政支出 • 区分不同情况实行上解、分成、补助 • 1985-86，地方财政固定收入+共享收入，总额分成 • 广东福建继续实行大包干 DR.SHI SHAOBIN

37. 1988年包干改革的背景 • 十几个财政收入较多、上解比较大的地区，由于地方留成较少，组织财政收入的积极性受到影响，从而出现了减税让利过多，有些地区搞“藏富于企业”，财政收入增长缓慢，个别地区甚至出现财政收入滑坡现象，影响了国家财政的稳定与平衡 • 中央财政经济几年下放财权，中央本级直接组织的收入占全国财政收入的比例逐年下降，中央负担的支出又有增无减，在预算执行中又新开了一些减收增支的口子，中央财政也发生困难 • 1988年7月28日，《关于地方实行财政包干办法的决定》 DR.SHI SHAOBIN

38. 形式 • 收入递增包干 • 递增率以内收入，中央地方分成，以上部分，全部留给地方 • 总额分成 • 总额分成加增长分成 • 基数部分按总额分成，增长部分除按总额分成外，另加增长分成比例 • 上解额递增包干 • 定额上解 • 定额补助 DR.SHI SHAOBIN

40. 财政包干制的基本特征 • 建立激励机制 • 收入分灶 • 扩大地方财政的收支范围 • 增强了规范性和稳定性 • 确定包干基数 DR.SHI SHAOBIN

41. 财政包干制的历史功效 • 打破了长期以来财政统收统支的局面，体现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政，当家理财的积极性 • 支出安排以块块为主，较好地处理了中央与地方的关系 • 体制相对稳定 • 支持其他领域的体制改革 DR.SHI SHAOBIN

42. 财政包干制存在的问题 • 延续计划经济按行政隶属关系控制企业的做法，束缚企业活力的发挥 • 强化地方诸侯经济，形成体制和政策导向的逆动 • 国家财力不合理，两个比重跌入低谷，中央调控能力弱，中央对地区间收入重新分配的强度降低 • 体制缺乏法律约束力，中央和地方的分配方法缺乏规范性和稳定性 • 体制和法规不协调，地方控制权采取扭曲的方式实现，破坏制度的规范性 DR.SHI SHAOBIN

43. 中央地方预算收入比重 DR.SHI SHAOBIN

44. 中央地方预算支出比重 DR.SHI SHAOBIN

45. 中央财政向地方第一次借款 • 由于中央财政收入增长缓慢，再加上十年动乱的严重破坏和归还历史欠账等原因，财政支出需求较多，中央财政从1979年起连续几年发生赤字。1981-1984年，国家财政表面上收支基本平衡，但这是中央财政赤字和地方财政结余抵消后的数字，实际上中央财政赤字较多，为了解决中央财政困难和适当集中资金进行重点建设，中央财政开始向地方财政借款。 DR.SHI SHAOBIN

46. 1981年借款 • 1981.1.15《财政部关于中央财政借用地方财政结余的具体办法》 • 中央财政向对方财政借款68.41亿元 • 地方财力=地方收入-上解中央 • 各地按一定比例将本地可用财力的一部分借给中央财政 • 享受补助地区：中央财政给予的定额补助款，也由中央财政按照规定的借用比例统一抵扣 DR.SHI SHAOBIN

47. 1982、83年借款 • 1982.1.4《财政部关于1982年中央财政借用地方财政款的具体手续的通知》 • 将向地方按比例借款调整为按定额借款，借款额40.2亿元 • 1983年借款进基数 • 将中央向地方借款改为调减地方支出包干基数。以1982年中央向地方借款数额为基础，适当调整，按调整后的数额调减地方支出包干基数，并相应调整各地收入分成比例或补助数额 DR.SHI SHAOBIN

48. 中央向地方第二次借款 • 第一次借款并未从根本上扭转中央财力下降的局面。由于包干体制下地方财力留用比例偏高，随着体制的运行，中央财力弱化的局面逐步家中，不得不再次向地方借款。 DR.SHI SHAOBIN

49. 1987年借款 • 面对中央财政吃紧、地方财政盈余的状况，中央财政为筹措资金，以地方以前年度财政结余状况为基础，预先估算了向地方财政借款的见面数，然后采取逐省谈判的方式，适当削减了借款规模，并在当年省长会议上确定了向各地的借款92.87亿元。 DR.SHI SHAOBIN

50. 1988年借款 • 1988年中央把13种小税种划给地方作为固定收入，财政体制需要适当调整。 • 以1987年借款数为基础，根据《关于调整1988年财政体制基数的通知》，采取调减地方支出基数的方法，将调整后的中央向地方借款额整合到地方调整后的包干基数中，当年实际借款86.13亿元。 DR.SHI SHAOBIN