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中国城市贫困问题介绍. 张慧东 中国国际扶贫中心 2005.12.8. 内容结构. 导论 中国城市贫困总体概况 中国城市贫困的成因 中国城市减贫政策措施 中国城市贫困、扶贫与农村贫困、扶贫的差异. 1. 导论：城市贫困是中国社会经济发展进程中一个新的重大课题. 1.1 相对农村贫困而言，城市贫困是一个新问题 1990 年代初期之前，中国贫困问题主要集中在农村。之后，城市贫困问题出现，而且发展迅速。 1.2 经济转轨和市场经济体制的负效应 ☆ 经济转轨引发结构调整 ☆ 市场经济负效应 : 两极分化 ☆ 经济增长与贫富分化变化趋势之间的相关关系
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中国城市贫困问题介绍 张慧东 中国国际扶贫中心 2005.12.8
内容结构 • 导论 • 中国城市贫困总体概况 • 中国城市贫困的成因 • 中国城市减贫政策措施 • 中国城市贫困、扶贫与农村贫困、扶贫的差异
1.导论：城市贫困是中国社会经济发展进程中一个新的重大课题1.导论：城市贫困是中国社会经济发展进程中一个新的重大课题 1.1相对农村贫困而言，城市贫困是一个新问题 1990年代初期之前，中国贫困问题主要集中在农村。之后，城市贫困问题出现，而且发展迅速。 1.2经济转轨和市场经济体制的负效应 ☆经济转轨引发结构调整 ☆市场经济负效应:两极分化 ☆经济增长与贫富分化变化趋势之间的相关关系 1.3利用科学发展观构建和谐社会必须要解决的一个重大课题 社会主义本质的需要，经济社会和谐发展的需要，构建完善市场经济体制的需要。
2 中国城市贫困的总体概况 2.1中国城市贫困问题的由来与发展演变过程 2.1.1计划经济时期：整体贫困阶段，城市贫困并没有浮出水面 ☆体制和政策管制因素： 工业化:投资比重高，消费匮乏。 全面就业、工资收入管制：低工资、高就业和高福利。 公有制的两种形式。 ☆特点：生活水平相近，收入群体分化不显著，贫富差距很小，总体生活水平比较低。企业提供社会福利和劳动保障，居民相互之间差别不大。 2.1.2改革开放初期(1978年——1990年代初期):形成阶段 ☆城市体制转轨启动 农村改革取得重大成效的同时，城市经济体制改革逐步推进，原有能保障城市人口生活的体系开始解体。
企业办社会的格局被打破，企业的社会服务功能与企业作为市场经营主体的职能剥离。企业办社会的格局被打破，企业的社会服务功能与企业作为市场经营主体的职能剥离。 ☆特点： 民营经济发展空间逐步扩展，外资开始进入中国，初次收入分配方式开始发生变化。不同收入群体分化开始出现，贫困差距出现，总体生活水平的差距开始拉开。 2.1.3改革全面推进时期（1990年代中后期到目前）：快速发展阶段 ☆城市改革全面推进，市场经济体系建立 国企改革全面铺开，经济管制全面取消，民营、私有经济地位被认可，外资经济继续快速发展。原有社会保障体系彻底解体（国家通过企业实施社会保障），改造和新建社会保障体系工作开始全面启动（转变为建立独立于其企业之外的社会统筹保障体系），但步履维艰。 ☆特点： 下岗和失业人口大量出现，不同收入群体分化日益严重，贫富差距扩大趋势逐步扩张，绝对贫困和相对贫困问题日益严重。
2 中国城市贫困的总体概况 2.2、城市贫困人口的规模及其构成 2.2.1规模 区域差别大，计算不统一，全国没有统一的城市贫困标准。政府部门、学术机构和专家所提供的城市人口贫困规模都是不一样的。 中国衡量城市贫困人口规模的主要标准是各地区自行制定的最低生活保障线：生活必需品菜单，市场物价。 1997年享受人数：200万人； 2003年享受人数：2246.8万人（不包括未纳入低保的人口）。 南开大学国际经济贸易系 Song和Qi（2005）：最低收入居民5021万人，困难居民2510万人。
Fang Cai（1998）：家庭人均支出核算：3707万 家庭人均收入核算：1477万 UNDP（2004年）：城市贫困发生率从1990年代开始大幅攀升，截至2002年年中，官方报道城市贫困人口达到1930万，大约相当于城市常驻人口（不包括外来流动人口）的4%。 中南财经政法大学 Mei和Qin：两种观点：Ⅰ.1600万——1800万，民政部、国家统计局、中国全国总工会和亚行专家组调查提出。 Ⅱ.3000万以上，理论界为主。 《中国社会保障状况和政策》白皮书2004：全国领取城市最低生活保障金人数为2247万人，加上遗漏人群，基本可确定为3000万人。
表1：中国城市贫困人口变化趋势 资料来源：Hong，《改革开放以来的中国城市贫困人口状况》，2003年。
2、中国城市贫困的总体概况 2.2城市贫困人口的规模及其构成 2.2.2 构成 ◎国有和集体企业下岗人员：比重最大（停产和半停产企业）。 ◎接受社会救济的孤老残幼人员，三无人员：无生活来源、无劳动能力和无法定抚养人（计划经济体制时期主要保障的群体）。 ◎离退休人员。 ◎新增失业人员。 ◎非正规体系人群：包括农民工 。
表2：城市各种贫困群体的类型和比例 资料来源：南开大学Song和Qi整理于民政部救灾救济司2002年10月15日的统计报表。 其他人员：未参加社会保险的的人群、身患疾病和各种无收入和低收入人员，包括涌入城市的农民工 全国总工会的一项调查，城市贫困人口：东部占21.9%，中部占52.9%，西部地区占25.2%。
2、中国城市贫困的总体概况 Resource：China Statistics Yearbook，2003 and 2004。 2.3城市贫困人口的生存和发展概况 2.3.1收入水平低，收入渠道单一 表3：2002年——2003年中国城市居民家庭可支配收入状况（元）
表4：2002年——2003年我国城市居民家庭平均每人全年消费性支出（元）表4：2002年——2003年我国城市居民家庭平均每人全年消费性支出（元） Resource：China Statistics Yearbook，2003 and 2004。 收入来源渠道：国有和集体企业就业收入、个体和非正规经营收入以及社会转移支付收入。 贫困户居民和最高收入户居民收入与支出倒挂形势相反。
表5：2001——2002年不同类企业职工平均货币工资水平（元）表5：2001——2002年不同类企业职工平均货币工资水平（元） Resource：China Statistics Yearbook，2003。
2.3.2 贫困户的消费结构偏重于基本生活必需，社会发展消费项目比重很低 消费支出平均水平低，消费结构不合理，食品消费比重太高，社会发展项目消费受限严重。 表6：2003年城镇居民家庭平均每人全年消费性支出构成（%） Resource：China Statistics Yearbook，2004。
表7：按收入等级分城市居民家庭平均每人全年购买有关商品数量（2002）表7：按收入等级分城市居民家庭平均每人全年购买有关商品数量（2002） Resource：China Statistical Yearbook 2003.
表8：按收入等级分城市居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量（2002）表8：按收入等级分城市居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量（2002） Resource：China Statistical Yearbook 2003.
2.3.3贫困居民户均规模大，负担系数高 表9：2003年城镇居民家庭就业情况 Resource：China Statistics Yearbook（2004）
3、中国城市贫困的成因 3.1经济转轨引发结构调整的后果 3.2就业不足 3.3社会保障体系不健全 3.4收入分配不平等
3、中国城市贫困的成因 3.1经济转轨引发结构调整的后果 3.1.1国有经济布局的战略调整 国有经济比重下降，竞争能力不强导致国企亏损、停产效应非常显著：从业人数减少，富余人员被精简，吸收新增劳动力的数量和比重大幅缩减。 表：全国国有企业下岗人数
低层次劳动力比重很大的产业这一特点更为显著：纺织、煤炭、机械、轻工、森林工业、矿山等。东北、中部和西北更为严重。低层次劳动力比重很大的产业这一特点更为显著：纺织、煤炭、机械、轻工、森林工业、矿山等。东北、中部和西北更为严重。 非公有制经济发展一定程度上缓减了就业压力，但是存在许多问题。 3.1.2产业结构调整的后果 第一产业比重降低，农业劳动力大量涌入城市，恶化了原有城镇就业人员的就业环境，并造成了新的低收入人群。
第二产业结构升级进程提前，资本替代劳动进程提前，增长并未带来劳动力密集型产业吸收劳动力数量增长。第二产业结构升级进程提前，资本替代劳动进程提前，增长并未带来劳动力密集型产业吸收劳动力数量增长。 第三产业吸收劳动力能力不强，尤其是西北、东北和中部省区的中小城市。 3.1.3宏观经济波动带来的负面效应 在改革开放和建立市场经济体系过程中出现的通货紧缩和通货膨胀周期性波动。 1980年代末期到1990年代中后期：通货膨胀，尤其是与居民日常生活联系紧密的商品和服务。 1990年代中后期到21世纪初期：通货紧缩，影响了居民的收入水平增长幅度。 城市社会服务价格上涨幅度较大，教育、医疗、住房等项目费用上升的影响很大。基本服务项目改革将以个人支付费用为主，也增加了贫困人口的负担。
3、中国城市贫困的成因 3.2就业不足：导致城市贫困的直接原因 西南财经和四川财经。 失业人口规模庞大，城镇登记失业率逐年上升，城镇实际失业率接近登记失业率的10倍（wang和shen，2005）。 有调查显示：有失业人员住户的贫困率为13.2%；而无失业人员住户的贫困率为2.8%（xue和wei，2004）。 结构性剩余劳动力数量庞大：整体劳动力素质水平低，劳动力供给结构与需求结构差距较大。 隐性失业人群：停产、半停产企业职工。 新增就业劳动力数量增长很快，产业消化能力低。 农村流动人口涌入造成城市就业压力日益加重。 中西部地区远比东部地区更加严重。 根据2000年第五次人口普查数据计算，青海和东北三省失业率达到12.3-17.7%，广东、湖北、湖南、江西、内蒙古9.5—12.3%。
表10：中国城镇实际失业率（%） 西南财大和四川财经 资料来源：王和申，2005年。 注释：实际失业人员包括：登记失业人员、下岗未就业人员、隐性失业人员。 中国的统计中登记失业人员和下岗职工相互是不包含的。
3、中国城市贫困的成因 3.3社会保障体系不健全 原有社会保障体系解体：国家通过企业全包，统一在国家整体范围内统筹安排 新社会保障体系还没有建立起来：独立于企业，由国家、企业和个人三方出资。 现有社会保障体系存在突出问题： ◎社会保障面窄：应保对象不能全部纳入保障范围。 国有单位是主要对象 外资、私有民营企业、个体工商户、流动人口都没有纳入。 ◎保障水平低：社会保障项目少，体系不健全，救济和困难补助标准太低 ◎社会保障的社会化程度低，保障费收缴率偏低，企业拖欠、挪用和无力支付保障费用现象突出 ◎社会保障经费来源渠道单一：国家财政能力不足和企业效益低下，尤其是地方政府财力薄弱，富余和下岗人员众多的企业效益普遍偏低。
◎高收入和低收入群体社会保障程度倒挂。 ◎一些社会保障项目的制度改革存在漏洞，与其他方面改革不配套，导致贫困户即使享受到了服务，也是成本很高，负担很重。企业、个人和社会三方统筹支付保障费用对于一些贫困人群来说，仍然比较高昂。 ◎一些下岗和失业人员没有养老保障和医疗保障，所以有些人群因此而重新陷入贫困。
3、中国城市贫困的成因 3.4收入分配不平等 3.4.1经济增长和发展早期阶段与收入差距扩大趋势 经济规律：经济增长和发展过程中，从落后的农业发展中国家向先进的发达工业化国家转变，收入分配呈现差距先扩大后减小的趋势，中国目前处在早期阶段。 3.4.2中国的收入分配不平等状况 经济增长速度较快，收入差距却在拉大，增长的红利的分配很不平等。
表11：1995年——2004年中国经济增长与基尼系数对照表表11：1995年——2004年中国经济增长与基尼系数对照表 虽然各种估计不尽相同，但是总体上升趋势的判断是一致的。
后果：削弱了贫困人口分享财富增长的能力和机会，加重了社会保障的负担后果：削弱了贫困人口分享财富增长的能力和机会，加重了社会保障的负担 表现： 城镇居民间收入差距拉大，见表3和表5。 行业收入差距扩大 地区收入差距扩大：地区间发展严重失衡，西北和东北，原因各不相同。 与此同时，社会基本生活项目成本增长过快，导致贫困人口的负担比富裕人群的负担更加庞大。 教育费用、医疗费用、住房费用
续前表 Resource：China Statistical Yearbook 2003.
4 中国城市减贫政策措施 4.1中国城市减贫政策措施的特点 4.2中国城市减贫措施 4.2.1促进就业政策 4.2.2下岗职工基本生活费制度 4.2.3失业保险制度 4.2.4城市居民最低生活保障制度 4.2.5城镇职工基本医疗保险制度。 4.2.6公共服务与社会救助 4.2.7其它政策支持 结构变化：（2）、（3）、（4）被称为“三条保障线”，未来将变成（３）和（4）为主，下岗和失业并轨。 4.3新阶段中国城市减贫需要克服的难题
4 中国城市减贫政策措施 4.1中国城市减贫政策措施的特点 ☆改善就业条件、创造参与市场经营优惠条件、直接转移支付和社会统筹服务。 ☆建立市场经济体系下高效的社会保障体系为终极目标。 ☆政府主导。 ☆社会力量参与。 ☆多领域、多渠道综合协调
4 中国城市减贫政策措施 4.2中国城市减贫政策措施 4.2.1促进就业政策 （1）内容：下岗者和失业者再就业，新增就业劳动力就业 （2）措施： A.再就业工程 1993年30个城市开展“再就业工程”试点 1998年，规定资金信贷、税负减免、工商登记和场地安排等方面给下岗职工扶持和优惠。 建立再就业服务中心：寻找就业机会。 拓宽就业领域并开发再就业岗位。 开展再就业培训与指导服务。
B.调整产业结构，扩大就业领域和范围 发展第三产业尤其是社区服务业：零售业、不动产业、出租业、家庭服务业、修理业、娱乐业、教育、医疗保健，等等。 发展私营个体经济：未来吸纳就业的主要力量。 发展劳动密集型的中小企业。 开展国内跨区和国际跨国劳务流动和输出。 C.完善再就业服务体系 建立以劳动力市场需求为导向的职业技能培训体系，加大再就业领域财政资源投入力度，创造保护性安置就业岗位，完善法律法规体系。
4.2中国城市减贫政策措施 4.2.2下岗职工基本生活保障制度 （1）出台时间： 1998年，中共中央、国务院发出通知，建立企业下岗职工基本生活保障制度，指企业通过建立再就业服务中心或者类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用。 （2）实施组织： 各地、各行业组建的再就业服务中心，托管下岗职工。 （3）实施方式： 按月向下岗职工发放基本生活费，一般不超过三年。 代下岗职工缴纳养老、失业、医疗等社会保障费用。 组织就业指导和再就业培训。 （4）资金来源：财政1/3；企业1/3；社会统筹1/3。 2001年起，企业不再建立中心，解除劳动关系，按照失业人员处置。
企业再就业服务中心资源筹集和使用情况（2003年）企业再就业服务中心资源筹集和使用情况（2003年） Financing and Expenditure of Re-employment Service Center（2003）（100 million Yuan） Resource：China Labor Statistics Yearbook 2004。
4.2中国城市减贫政策措施 4.2.3失业保险制度 （1）出台时间： 1986年：《国营企业职工待业保险暂行规定》 1999年：《失业保险条例》 为非意愿失业劳动力提供物质帮助以及再就业服务的一种社会保障制度。企业下岗人员并轨后成为失业人员。 （2）实施方式：立法强制执行，由社会建立失业保险基金，按月支付给失业人员。低于最低工资标准，高于最低生活保障水平。 （3）覆盖范围：全国城镇企事业单位及其职工，包括国有、集体、外商投资、私营企业等。2002年达到城镇职工人数的96%，2003年达到99%。 （4）基金来源：参保单位和职工个人缴纳的失业保险费构成。单位支付金额占工资总额的2%，职工缴纳本人工资的1%。 （5）发展变迁：1998年提高失业保险基金缴费比例，企业单位职工缴纳比例为占工资的1%提高到3%。由重点是国有企业逐步转变为全体企业。
4.2中国城市减贫政策措施 4.2.4城市居民最低生活保障制度 （1）出台时间：1993年试点，1997年政府发出通知在全国建立城市居民最低生活保障制度，1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》。由政府对城市中享受医疗、失业、养老和最低工资制度等待遇后仍然不能维持生活的居民提供的社会救济。 （2）资金来源：中央和地方财政预算，社会救济专项支出，专款专用。 （3）标准：地方自定，考虑基本生活消费项目和物价变动情况。 （4）实施方式：个人申请，政府审核。 A.对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，全额享受； B.对尚有一定收入的城市居民，按家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
表：1998年到2002年享受最低生活保障金的城镇居民人数变化（万人）表：1998年到2002年享受最低生活保障金的城镇居民人数变化（万人） 收入情况发生变化，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇。 地方政府应对享受最低生活保障待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。 对外公布，接受社会监管 最低生活保障支出占中央财政收入的比重：1998年0.11%， 2002年0.48%。 2003年中央资金为92亿元；各级财政资金151亿元。 2003年，930万户家庭获得资助，其中：在职人员179.3万人，下岗人员518.4万人，退休人员90.7万人，失业人员409.1万人，三无人员999.9万人。
4.2中国城市减贫政策措施 4.2.5城镇基本医疗保险制度 出台时间：1998年政府颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。 覆盖范围：所有企事业单位、国家行政机关和其他单位及其职工。 资金来源：社会统筹和个人账户相结合。单位缴费占工资总额的6%，个人缴费为本人工资的2%。 单位资金：建立统筹基金和个人帐户两部分。个人资金：计入个人账户。 支付方式：统筹基金和个人账户承担的医疗项目不同。统筹基金支付住院和部分慢性病门诊治疗费用，统筹基金没有起付标准、最高支付限额；个人帐户主要用于一般门诊费用。 保障环节：保障职工获得服务以及控制医疗费用增长过快。 政府制定药品目录、诊疗项目和服务设施标准，医疗机构和药店进行资格认证，供职工选择。 还开始建立大额医疗费用互助制度。
4.2中国城市减贫政策措施 4.2.6企业职工养老保险制度 1980年代国企改革之前，退休金由企业负担，国家统一收付核算。 国企改革之后的初期，1986年到1997，国家、企业和个体按照一定的比例出资建立退休基金。 1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》。 1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。决定建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。全国统一按照职工工资的11%建立个人账户，个人缴费从4%提高到8%。其余由企业支付，但不超过工资总额的20%。 1998年，养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，社会化发放。 存在不少问题：新企业退休人少，拖欠、据缴。 社会化程度不高，企业负担过重。
4.2中国城市减贫措施 4.2.7构筑公共服务和社会救助体系 涉及领域：医疗、教育、就业和住房、灾害救济等部门。 A.医疗救助：对象：享受低保人员、特困职工、低收入退休职工、下岗无业人员、长期失业人员、因病致贫人员。 项目：医疗和医药救助 资源筹集：政府资助和社会统筹 B.教育救助：提供免费技能培训 失地农民、农民工、残疾人员再教育 C.灾害救助政策：对遭受自然灾害贫困人群提供物质帮助和服务帮助 表：中国城镇临时救济人次数 资料来源：中国统计年鉴
表：2002年全国社会福利事业、企业单位数(个) Resource：China Statistical Yearbook 2003.
表：社会福利救助主要费用来源（亿元） 资料来源：中国统计年鉴
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 ☆2003年公布，救助生活无着的流浪、乞讨人员 ☆地方政府设立救助站，经费纳入财政预算 ☆政府公安、卫生、交通、铁道、城管等部门 ☆救助服务：ⅰ食物；ⅱ住处；ⅲ医院救治；ⅳ返家费。 ☆受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。
4.2中国城市减贫措施 4.2.8其它政策支持 财政政策： Ⅰ.安排财政专项支出 Ⅱ.增加政府支出占社会统筹经费总额的比重 Ⅲ.税收政策：调整贫困人群和其它人群的税收总额，给与贫困人群就业和创业一定的税收优惠。 货币政策： 为劳动密集型企业和中小企业、个体经营给与信贷支持。 收入分配政策： 合理干预初次分配方式，调整二次分配结构。
4.3新阶段中国城市减贫需要克服的难题 4.3.1提高贫困标准，解决目标瞄准问题 4.3.2流动人口的贫困问题 4.3.3对城市人口弱势群体忽视和排斥:非正规群体 4.3.4完善社会保障体系：扩大覆盖面，完善资源结构
5 中国城市贫困、扶贫与农村贫困、扶贫的差异 5.1致贫因素的差异 农村：农业经营收益水平低 生产和生活条件差 负担相对较高 城乡资源分配不合理 经济转轨带来的是正效应 城市： 经济转轨的负效应 社会保障体系不完善 资源分配在不同收入群体之间分配不合理
5 中国城市贫困、扶贫与农村贫困、扶贫的差异 5.2扶贫战略的差异 农村：提高农业生产能力 推动农村发展：改善生产和生活条件 减轻农民负担 资源分配向农村倾斜 完善农村市场经济体制 城市： 促进就业 消除两极分化 完善社会保障体系 消除公共资源分配倒挂现象12
