Attori, tempi, processi e rendimenti delle riforme amministrative

1. Attori, tempi, processi e rendimentidelle riforme amministrative Università degli Studi di Genova Prof. Andrea Mignone Storia della Pubblica Amministrazione II, Anno Accademico 2008/2009

2. Strategia di una riforma amministrativa Riforma P.A.  correggere errori e disfunzioni  predisporre risposte efficaci ed efficienti a fronte di nuovi problemi Riforme amministrative: insieme di politiche volte ad incidere sul livello di rendimento degli apparati pubblici e sulla qualità dei processi decisionali

3. Significato di rendimento • rendimento:capacità dell’amministrazione pubblica di raggiungere i propri fini istituzionali (efficacia), ricavando il massimo risultato dalle risorse disponibili (efficienza) • rendimentoistituzionale: capacità di rispondere alle sfide poste dall’ ambiente; capacità di fornire soluzioni a bisogni, domande o opportunità insoddisfatte; capacità di dare risposte a problemi di rilevanza collettiva Analisi del nesso rendimento  legittimità [valenze politiche di un processo di riforma]

4. Definizione di riforma (≠ cambiamento adattivo) Processo intenzionale, deliberato e programmato di costruzione di nuove strutture e nuove regole di messa in opera dei programmi, in una prospettiva di incremento dei livelli di rendimento “Induzione artificiale di una trasformazione amministrativa contro la resistenza di interessi consolidati” (Caiden, 1969)

5. Condizioni favorevoli ad un processo di modernizzazione istituzionale (D.C. North, 1994): • crisi • leadership • nuove lealtàa sostegno di nuovi assetti (vs coalizioni di interessi mobilitati a difesa degli assetti istituzionali esistenti)

6. Terapie ad ampio spettro per accrescere il rendimento (A. O. Hirschman, 1970): • decentramento • valutazione • concorrenza in un contesto di valori condivisi

7. Le riforme amministrative di ispirazione aziendalista in Italia tra anni Settanta e anni Ottanta

8. Il contesto: pressioni per il cambiamento

9. espansione spesa pubblica inflazione normativa discrezionalità decisionale statalizzazione del privato colonizzazione partitica I. Crisi del welfare state • Reazione antifiscale dei ceti medi vs burocrazie del welfare: • tagli della spesa sociale • ridimensionamento dei • programmi • esternalizzazione • (contracting-out)) • depoliticizzazione della • gestione • aziendalizzazione Oggi: problema della vulnerabilità dei ceti medi

10. Pressioni UE e degli organismi internazionali di regolazione: (Banca mondiale, FMI, OCSE, …) II. Maastricht 1992 • risanamento finanziario mediante l’applicazione dei parametri di stabilità • riorganizzazione della • P.A. in un’ottica • manageriale e aziendale • centralità dell’efficienza

11. Competizione tra aree regionali (e urbane) a diverso livello di sviluppo, rapporti intergovernativi e nuove relazioni interorganizzative III. Internazionalizzazione dei mercati, perdita di sovranità dello stato nazionale • costruzione di reti • decisionali aperte e di • nuovi partenariati • sviluppo di attività di • programmazione • negoziata • progettazione • partecipata di • interventi integrati … verso assetti di publicgovernance

12. In uno scenario NPM (anni Ottanta, Novanta) Trasferimento all’amministrazione pubblica di tecniche di derivazione aziendale (per lo più già sperimentate, dagli anni settanta, nell’ambito di imprese operanti nel mercato) • Contabilità analitica (controllo dei centri di costo) • Controllo di gestione (monitoraggio del rendimento) • Direzione strategica (Management by objectives, MBO) • Un’azienda pubblica non opera nel mercato alla ricerca di un utile attraverso un meccanismo di prezzi, e tuttavia può sviluppare un forte orientamento ai risultati (e all’utente) attraverso una gestione per obiettivi (e per progetti) mirata ad un migliore impiego delle risorse (efficienza) per incrementare la qualità e l’efficacia dei servizi resi ai cittadini e alle imprese.

13. Alle origini del New Public Management I) Insieme di indicazioni e prescrizioni elaborate dalle comunità professionali e dalle società di consulenza (economia aziendale, management) II) Politiche governative (UK, NZL, Australia …) III) Elaborazione (relativamente tardiva) di un corpo dottrinario scientificamente legittimato (dai principi della scuola classica di amministrazione alla direzione strategica, dalla public choice alla nuova economia istituzionale)

14. Concetti e strumenti NPM • Stato snello (lean state) • Separazione dei livelli decisionali • Lean management (MBO, gerarchie piatte, gestione per progetti, pay for performance, leadership rappresentativa) • Decentramento e responsabilità del budget • Controllo di gestione • Customer satisfaction, total qualitymanagement (TQM), product approach

15. Denominatori comuni dei processi di riorganizzazione (anni Ottanta, Novanta) • decentramento organizzativo dei compiti di gestione: dagli apparati ministeriali, a guida politica, ad autonome agenzie esecutive, affidate alla guida di manager responsabili dei risultati (agencification); • decentramento delle responsabilità dirigenziali, in una logica di responsabilizzazione dei collaboratori e di un tendenziale avvicinamento dei centri di decisione ai destinatari (crescita della trasparenza e del controllo); • definizione per via contrattuale del rapporto di lavoro, in una logica di incentivazione della produttività e del merito; • valutazionedelle performancee dei risultati, integrata da una verifica costante del grado disoddisfazione degli utenti, quali premesse per garantire standard adeguati di efficienza, economicità e qualità dei servizi.

16. Accentramento org.vo (la responsabilità dell’organizzazione è assegnata al vertice politico) Gestione diretta in capo a pubblici apparati Gerarchia Def.ne per via giuridica del rapporto di lavoro Controlli di legittimità e correttezza contabile Separazione politica//amm.ne e decentramento org.vo (depoliticizzazione, creazione di agenzie esecutive affidate a manager responsabili del budget) Esternalizzazioni e privatizzazioni Decentramento delle responsabilità dirigenziali Contrattualizzazione Valutazione delle prestazioni e dei risultati Spostamento di paradigmadal modello burocratico al NPM

17. Spostamento di paradigma:l’orientamento ai risultati La “grande trasformazione” non è da individuare nel trasferimento al settore pubblico del modello aziendale. Oltre un principio di mera legalità e conformità alle regole: • la legittimazione dell’amministrazione non promana più dal potere politico ma dalla capacità di produrre risultati, dalla quantità e qualità degli outcomes • norme, regole e procedure non devono compromettere il conseguimento dei risultati attesi (ovvero degli obiettivi strategici e operativi) • ogni unità organizzativa e ogni posizione di lavoro deve contribuire a realizzare la missione aziendale

18. Anglosassone: apertura al mercato Esternalizzazioni, privatizzazioni Concorrenza tra diverse agenzie: → ∆efficienza, libertà di scelta per il consumatore (separazione delle fz di acquisto/vendita servizi) Concorrenza interna (“quasi-mercato”) Europeo-continentale: apertura al contesto sociale, comunitario Decentramento istituzionale Sussidiarietà verticale Sviluppo forme di governo cooperativo Partecipazione degli utenti e dei cittadini all’amministrazione Due contesti di sviluppo del NPM

19. Interventi sulla struttura • Ridimensionamento degli apparati (downsizing) • Decentramento organizzativo: agencification ->> dal modello gerarchico alla divisionalizzazione • Separazione sfera politica/amministrativa • Autonomia gestionale: manager responsabili del budget • Esternalizzazioni, privatizzazioni (Danesi, Meneguzzo, 1999)

20. Ripensare il processo: modello delle 5 R(Jones e Thompson, 1997) 1 Ristrutturare:eliminare ciò che non serve, esternalizzare ciò che non è fondamentale (gerarchie piatte, contabilità analitica, contracting-out) 2 Riprogettare: ex novo e dalla base, in fz dei processi e non dei compiti o delle funzioni (analisi dei tempi, qualità delle prestazioni, sistema informatico) 3 Reinventare: unprocesso di pianificazione strategica orientato al servizio e al mercato (gestione per obiettivi, “indagini di mercato”, imitazione delle esperienze di successo, alleanze)

21. Ripensare il processo: modello delle 5 R(Jones e Thompson, 1997) 4 Riallineare: le strutture amministrative e i centri di responsabilità alle strategie definite. Riallineare il sistema premiale e di controllo alle performance e alla valutazione dei risultati (responsabilità del budget, controllo di gestione, parsimonia nell’allocazione delle risorse, product approach, pay for performance, stili aziendali di gestione delle risorse umane, codici di autodisciplina dipendenti) 5 Ripensare: l’intero ciclo: osservazione--decisione – attuazione – valutazione, per fornire informazioni di ritorno ai decisori (feed-back)

22. Enfasi su risultati e impatti • Indicatori di performance: 3e (efficacia, efficienza, economicità), qualità, equità • Benchmarking (assumere mod. di riferimento) • Accountability(impegno alla rendicontazione) Alla prova dei fatti, occorre verificare lo sviluppo di: • capacità di direzione strategica • decentramento delle responsabilità → dec.to istituzionale • controllo e trasparenza della gestione • analisi della qualità dei servizi • diffusione di tecnologie ICT, caratteristiche sistema informativo, livello di interconnessione delle reti (interna ed esterna), e-government

23. Next Steps Agencies: UK (1988-95) Principi essenziali: Target (obiettivi) Budget (programmazione di bilancio) Performance (rendimento, in una logica di prestazione) Accountability (responsabilità, trasparenza) Carte dei servizi (cittadini = consumatori) NPR: Usa (1992-98) Parole chiave: mercato, obiettivi, rischio, risultati, partecipazione dei cittadini(= proprietari PA, azionisti dei progetti) Fattori favorevoli: crisi, leadership (continuità della), sana infrastruttura civile, visione d’insieme e obiettivi condivisi, fiducia, risorse esterne, buoni modelli di riferimento La riforma NPM in azione (da Cassese, 1995)

24. Next Steps Agencies: UK (1988-95) →Amministrazione manageriale Logica di massimizzazione dell’economicità e dell’efficienza in ordine ai risultati Impostazione marcatamente aziendalistica con valenze tecnocratiche Dirigente-manager impegnato a conseguire i più elevati livelli di rendimento Orientamento prevalente di tipo top-down NPR: Usa (1992-98) →Amministrazione imprenditoriale Logica di massimizzazione dell’efficacia e dell’accettabilità sociale degli interventi Impostazione spiccatamente antitecnocratica Dirigente - imprenditore di politiche e programmi pubblici di intervento, responsabile verso i politici e verso i cittadini per il reperimento delle risorse e la guida del processo La riforma NPM in azione

25. 1. “non fare, ma far fare”, assegnando all’amministrazione unafunzione essenzialmente “catalitica”→libertà di organizzare, delega di gestione libertà di dismettere servizi 2. sviluppare l’autoamministrazione partecipata delle comunità locali 3. far competere tra loro agenzie e istanzediverse, mediante opportuni meccanismi di ricompensa e sanzione 4. sostituire alle regole i progetti, e partire dagli obiettivi per spezzare la logica burocratica degli adempimenti 5. misurare i risultati; 6. rilevare le domande per individuare i bisogni degli utenti, da anteporre in ogni caso agli interessi delle burocrazie 7. utilizzare al meglio lo strumentario imprenditoriale di analisi dei costi e realizzazione di profitti, recependo la filosofia della qualità totale; 8. sviluppare la previsione e la pianificazione nel settore pubblico; 9. coinvolgere, mediante la partecipazione, gli erogatori dei servizi e i fornitori; 10. riformare il sistema degli incentivi al personale, in modo da riprodurre il mercato all'interno del settore pubblico. Dieci regole per reinventare l’amministrazione(Osborne e Gaebler, 1992)

26. Next Steps Agencies: UKSi disegna l’assetto di una amministrazione manageriale, strutturata sul modello di un’azienda competitiva, capace di operare nel mercato in una logica a tutti gli effetti concorrenziale. Trasformazione organizzativa dal modello gerarchico-funzionale a strutture divisionali organizzate per obiettivi e prodotti omogenei NPR: USA (1992-98) L’impostazione manageriale è unicamente giustificata dall’esigenza di incrementare e/o migliorare i servizi per la comunità. NPR opera in un contesto di forte diffidenza per il ruolo dei burocrati e degli esperti: attua una drastica semplificazione dei livelli intermedi e sollecita un forte investimento sul front-office => Cittadini = proprietari PA La riforma NPM in azione

27. Recenti orientamenti nei paesi OCSE (Cepiku, 2005) Abbandono di alcune leve tipiche del NPM: • La separazione della responsabilità del livello politico da quelle del livello amministrativo (con l’eccezione della Nuova Zelanda) • Il Downsizing: contro l’ideologia neocomunitaria del decentramento più radicale, si assiste a un Grip Back da leggersi in una nuova tendenza alla fusione di comuni e all’accorpamento di agenzie amministrative • Minore interesse per lo sviluppo di competenze di leadership nell’alta dirigenza Persistono differenze tra letture anglo-sassoni (di orientamento al mercato) e scandinave (attenzione ai processi, orientamento alla qualità e al coinvolgimento della cittadinanza nella produzione dei servizi). Originalità della NPR (1992/1997) nell’esperienza Usa della prima presidenza Clinton

28. Positività - Definizione di una chiara responsabilità del bilancio e dell’attuazione vs sprechi Responsabilità del dirigente nell’impiego delle risorse Retribuzione incentivante Orientamento alla qualità dei prodotti (con una crescente attenzione ai ai risultati) Benchmarking nel pubblico Criticità - Frammentazione istituzionale Debole controllo parlamentare e politico Primato dell’efficienza e di una visione prevalentemente contabile e finanziaria della razionalizzazione Esternalizzazioni incongrue Possibili derive dirigiste e tecnocratiche Impatto NPM Impatto in UE maggiore: UK, SF, NL/medio: F, B, I, IRL / minore: D, E Nodi problematici: tempi assai più lunghi del previsto (del ciclo politico - elettorale), sottovalutazione del ruolo del politico, indisponibilità a un impiego flessibile di incentivi e sanzioni (per contrastare strategie di exit o di adesione puramente formale nei processi di implementazione delle riforme)

29. Dinamiche trasversali e nuove tendenze • La modernizzazione del sistema amministrativo italiano, in atto dagli inizi degli anni Novanta, ha comportato azioni e decisioni di ampia ricaduta. • E’ un processo complesso, in parte guidato dal NPM, dal BPR (Business Process Reengineering) oppure dal Reiventing Government, con un mix riassumibile con le seguenti parole-chiave: a) decentramento; b) politiche autonomistiche; c) pluralismo organizzativo; d) managerialismo; f) contrattualismo

30. Decentramento • Processo di trasferimento di sempre maggiori responsabilità politiche e amministrative dal centro del sistema ai governi regionali e locali, attuato sia con legislazione ordinaria che con revisioni costituzionali • Dispersione delle responsabilità di politica pubblica e consolidamento di un sistema di multilevel governance

31. Politiche autonomistiche • Dinamiche mediante le quali il potere pubblico decide di non produrre direttamente servizi o prestazioni per i cittadini ma di presidiare i confini dell’arena di politica pubblica, lasciando ad altre organizzazioni il compito di dare sostanza alle politiche in un regime di autonomia procedurale o sostantiva, più o meno ampia • Esempi: autonomia scolastica, sistema sanitario, le authorities, ecc.

32. Pluralismo organizzativo • Processo di differenziazione e frammentazione dei “tipi” di apparati pubblici • Pluralità di forme organizzative del sistema amministrativo italiano • Consapevole scelta di aggirare il burocratismo dei ministeri di fronte all’esigenza di rispondere più velocemente e con migliore qualità alle domande della società, ma…. • Problemi di efficienza e di efficacia

33. Managerialismo • Strategie mediante le quali si introducono, all’interno della PA, logiche di azione e di governo organizzativo maggiormente orientate alla responsabilizzazione dei vertici amministrativi • Distinzione tra indirizzo politico e gestione; responsabilizzazione della dirigenza con differenziazione delle retribuzioni sulla base dei risultati; valutazione delle prestazioni; avvio di attività di controllo di gestione e di valutazione della qualità

34. Contrattualismo • Racchiude tutte le strategie mediante le quali le pubbliche amministrazioni oroducono politiche pubbliche attraverso cooperazione, collaborazione e interazione inter-settoriale oppure con organizzazioni rappresentanti di interessi socialmente diffusi e con aziende private • Esempi: contratti di programma,accordi di area, patti territoriali, protocolli d’intesa, convenzioni, ecc.