第十一章行政文化

第十一章行政文化 第一节行政文化概述第二节公共责任第三节行政伦理

第一节行政文化概述 一、行政文化的含义 • 行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。 • 行政文化的形成、变化和发展，受到哲学世界观、政治思想系、法律意识、价值观念以及一般的社会道德伦理和心理的影响、制约，同时又反作用于这些文化现象。行政文化与其他文化现象不仅相互联系，而且在一定条件下，又是可以相互转化的。行政文化具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。

二、行政文化的构成 1．行政文化的关系构成 • 任何行政关系均由行政主体与行政客体组合而成，由于主客双方在行政关系中的不同地位，从而形成不同的文化形态。 • (1)主体行政文化。主体行政文化是指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。 • (2)客体行政文化。客体行政文化是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体的行为合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。当行政客体认为行政主体的行为合理时，易与主体形成同一性的行政文化，相反，则难以形成同一性的行政文化。若行政主体的行为被行政客体评价为不合理，并长期得不到调整和改善时，会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。因此，客体行政文化在行政文化的构成中虽不居于主导地位，但仍具有不可忽视的作用。

2．行政文化的发生性构成 • 行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等阶段，这些阶段的文化现象是行政文化发生性构成的基本要素。 • (1)行政心态。行政心态形成于行政活动的起始阶段，并随行政活动的展开而不断变化。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态度的总和。行政心态有三个特征：一是产生的自发性、非理性；二是表现的不稳定性；三是影响的潜在性或内在性。 • (2)行政意志。行政意志是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态，是行政心态上升至理性的强化结果。行政意志的表现形式有行政观念与行政活动中的行为倾向两种形式，实质上是人作出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间实行的选择。因此，行政意志有着强烈的自主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。

(3)行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式既包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的主要特性有三：一是协调性，二是原则性，三是外在控制性。(3)行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式既包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的主要特性有三：一是协调性，二是原则性，三是外在控制性。 • (4)行政评价。行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断，以达到去伪存真、扬善抑恶的目的。行政评价一般分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价主要指社会舆论，其中既包括一定社会集团和阶级有意识、有目的地通过舆论工具所传播的正式社会舆论，也包括人们自发产生并自然传播的民间舆论。社会舆论在性质上有进步与落后之分，在作用上有积极与消极之别。自我评价主要借助于内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者，又是被评价者。

3．行政文化的其他构成 • 依据行政文化中不同类型的行政意识所处位置、起作用的不同，可将行政文化作层次性划分，如行政心理、行政道德、行政精神构成,由较低层次上升至较高层次的层级性行政文化；依据不同的文化传统，行政文化还有民族性构成；依据不同的阶级意识形态，可将行政文化的构成作阶级性区分等。

三、行政文化的作用 • 行政文化产生于一定社会经济基础，并反映一定社会经济关系的上层建筑，它一经产生便对社会政治经济关系起能动的反作用。 1．行政文化的一般功能 • (1)引导功能。行政文化使行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德为这一目标努力奋斗。行政文化的内容具有社会的公共性和示范性，因为所依据的是国家和社会公认的、共同的道德观念和理想。因此，行政文化的共同原则和基本精神具有社会普遍性，行政行为具有公共性。又因为行政系统掌握着一定的社会政治资源和其所处的特殊地位，其行为和风貌不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的各个方面，形成巨大的影响，直接对社会大众起示范效应和导向作用。

(2)规范功能。行政文化是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在的。这种规范的特点就在于：以善恶来认识、评价和把握行政过程中担任行政角色的行政行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束行政系统的运行和行政管理者的行政行为，使行政过程趋于程序化、规范化。(2)规范功能。行政文化是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在的。这种规范的特点就在于：以善恶来认识、评价和把握行政过程中担任行政角色的行政行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束行政系统的运行和行政管理者的行政行为，使行政过程趋于程序化、规范化。 • (3)维系功能。作为社会政治、经济、文化等各项事业的行政管理者，行政人员的行政价值取向势必成为全社会关注的焦点。行政文化使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的信任关系，行政文化在行政主体与行政对象之间形成沟通的桥梁，使上下形成凝聚力。 • (4)选择功能。在发生行政行为之前，行政主体总是在一定行政意识支配下，在不同的价值或善恶冲突之间做出自觉自愿的抉择，确定采取何种行为方式以实现行政目标，并依据行政文化的价值判断，对行政行为动机进行检查。行政文化是实际影响行政选择的基本环节。

2．行政文化对内向性行政的作用 • 内向性行政即行政者对其机关内部事务的管理活动。 • (1)对行政组织形式的影响。任何具体的行政组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的管理需要、行政条件和资源状况制约着人们的选择，而且行政主体对行政方式、组织制度和管理模式的认同与否亦决定着这一选择。 • (2)对行政观念的影响。行政观念的形成与演变，离不开认识由感性至理性的内在过程，即人在实践基础上，对客观存在及其规律的感知、分析、判断、推理等一系列活动，在这些活动中，人的心理活动、道德要求和精神状况始终起着重要作用。行政文化因自身性质的不同，会对实践作正确的或错误的指导，也会对客观现实作真实的或扭曲的反映，更会对行政观念的内涵做科学的或荒谬的解释。 • (3)对行政风气的影响。一个国家、一个行政组织或人员，形成什么样的行政风气，往往受到文化背景和文化环境的制约以及历史的、现实的文化的影响。符合并能反映社会发展规律的行政文化，不仅能在观念层次上引导良好的行政风气的养成与发展，而且能在人的心理与日常行为方式上发生作用，以渐变的方式改变着人的习惯和气质。

3．行政文化对外向性行政的作用 外向性行政即行政者对国家事务和社会公共事务的管理活动。 • (1)廉洁行政的保障。廉洁行政是社会利益的集中体现，也是行政组织得以有效运作和长期存在的根本所在。廉洁行政的保障，离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。行政文化能渗透人心，影响人的道德要求和人生价值观念，起到法治手段难以起到的作用。 • (2)高效行政的条件。行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素。相同的设备、手段和规则，由于人的主观因素不同，其效率会有天壤之别。行政人员的高效行政思想，为争取高效行政而艰苦奋斗的精神，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是以往优秀的行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。 • (3)民主行政的前提。民主行政具有明显的阶级内容，直接受行政文化的影响，其中除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。行政人员为达到其行政目标，须依靠一定的民主手段和方式，为此，需要以文化传播的方式宣传、灌输民主行政的观念，维护其民主的阶级性质，实现民主的有效性。从这个意义看，行政文化建设是实现民主行政不可或缺的前提条件。

第二节公共责任 一、公共责任的含义及特征公共责任具有多种表现形式和丰富内涵，既不是孤立的单纯道德意义上的，也不是完全法律意义上的，而是具有多种善恶价值判断，涉及国家、政府以及人民利益关系。公共责任既是制度又是伦理。 1．公共责任的含义行政管理意味着一定的公共责任，即职责。职责只与人的职业角色相联系，行政职责就是发挥行政管理者的岗位职能，保持行政目标，完成行政任务的责任；遵守行政规则程序，承担职权范围内社会后果的责任；实现和保持行政系统的不同岗位之间的有序合作的责任，等等。公共责任是行政管理产生和存在的基础。

广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。公共责任是国民与行政人员之间联系的桥梁。它包括两方面的内涵：广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。公共责任是国民与行政人员之间联系的桥梁。它包括两方面的内涵：第一，国家的全部行政机构，作为一个整体对国民负责；第二，由于行政管理系统是由不同功能环节所组成的有机体系，为使行政部门的管理活动适应国民的利益和要求，必须在行政管理的内部的各环节、层次之间进行责任分工和权限分解。通过确立垂直的责任关系和下级对上级直接责任的办法，使公务员在工作中能够认真负责，并将公务人员的工作扭成一股合力，成为开展行政工作的动力。狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。出现上述情况时，行政管理人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，行政机关或其他特定机构根据行政法追究其行政责任，并予以惩罚。狭义公共责任以广义的公共责任作为前提条件。

2．公共责任的特征 (1)公共责任是一种义务。作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程。这种义务因时代和国家阶级基础的不同大致表现出三种不同形态：在西方国家的封建时代，行政责任表现为一种契约性义务。行政责任是保障这一契约性义务的手段，在契约规定的期限或条件内，行政官吏对国家最高统治者，存在着包括人身隶属关系在内的绝对服从关系。在缺乏法制与民主传统的东方封建国家，行政责任则基本是一种道义上的义务。行政责任的全部目的，就在于确保行政官吏对君王的绝对忠诚，而各级行政官吏在忠君观念支配下，通常都自发地履行着为封建帝王尽忠效力的义务。在近代工业社会，随着国家权力主体由封建帝王向国民大众的转移，在一些法制较健全和法规较完备的国家，行政责任呈现出法律性义务特征。各级行政官员对国家权力主体所承担的义务，转为由法律加以固定的规范，他们承担着为国家权力主体服务的法律义务。

(2)公共责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是具体完成权力主体所交付的任务的过程。(2)公共责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是具体完成权力主体所交付的任务的过程。 (3)公共责任是一种监督、控制和制裁行为。从某种意义上说，公共责任是一种以外在的约束力为支撑力的个体或群体行为。在实行民主政体的国家，行政部门是为国民服务的。为此，就必须根据国民的意志，通过一定的方式，监控行政机关及其管理活动，防止行政机关肆意追求特殊利益而置国民的利益于不顾。

二、公共责任的一般原则 行政管理是一种权力，同时也是一种责任；权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。行政责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对政府、对行政机关以及对人民的利益关系时应该履行的行政义务。 1．公正从行政制度的角度看，行政责任伦理就是要追求公正。在行政行为中公正是一个普遍而基本的追求。然而，人为什么要追求公正呢?这里面既有社会的原因即公正问题只发生在人与人的关系之中，孤立的个人是不存在公正问题的。公正是社会中各种利益分化的产物,如果社会中各个主体的利益是高度一致的，不存在相互之间的利益冲突，那么人们也就不会计较公正与不公正的问题。公正又有心理的原因，最主要的就是随着人类文明的发展和人的自我意识的产生和发展，主体在自我和他人比较时对自身价值的肯定和关切。这种关切推动主体在和他人的交往中关注相互之间利益交换和分配的数量和比例，并在主体的实际所得和他认为的应得之间出现差距时产生不平(即不公正)的感觉。所以，要求公正地被对待，是主体自我意识和自尊心理的一种客观要求。

交换公正。在利益交换关系中，从利益主体的交换意志来划分，可分为自愿交换和非自愿交换；从利益主体在交换中的地位来划分，可分为平等地位的交换和不平等地位的交换；从利益交换的结果来划分，可分为等价交换和不等价交换。交换公正。在利益交换关系中，从利益主体的交换意志来划分，可分为自愿交换和非自愿交换；从利益主体在交换中的地位来划分，可分为平等地位的交换和不平等地位的交换；从利益交换的结果来划分，可分为等价交换和不等价交换。分配公正。利益分配关系是一种更为复杂的关系。这主要是因为，分配涉及的是合作产生的利益。合作利益的产生既有直接合作者对这个利益的贡献，又有外部因素对这个利益的贡献，如何确定贡献的大小是一件非常困难的事情。如何分配才算公正，历来众说纷纭。因此，历史上形成了各种各样的公正思想和公正原则。实际上，不同的公正思想和公正原则背后都反映了一定阶级或处于一定地位的人的利益。权利与义务的平等。权利与义务的平等是社会主义行政伦理公正的基本原则。行政过程和公共政策要力求做到：

首先，一些基本的社会利益，如一些基本的自由权利、一些基本的社会福利和机会等都应平等地分享；而一些基本的社会负担，如对别人权利的尊重、对合法权威的服从、对公共秩序的遵守等所有公民也应平等地分担。首先，一些基本的社会利益，如一些基本的自由权利、一些基本的社会福利和机会等都应平等地分享；而一些基本的社会负担，如对别人权利的尊重、对合法权威的服从、对公共秩序的遵守等所有公民也应平等地分担。其次，对于一些不能平等分配的利益和负担，也应该使不同主体享有的利益和创造这些利益时各自所做的贡献在比例上大致相等。一般来说，不能是无偿占有他人劳动的成果，而只能是对自己劳动的报偿。社会主义的权利与义务平等原则就是要消灭不劳而获。交换公正和分配公正可以看作是实质性公正，因为它们与利益直接相关。还有两种形式性的公正，那就是程序性公正和规则性公正。规则性公正和程序性公正虽然是形式的公正，但由于和结果的公正(即实质性的公正)直接相关，所以，仍然是十分重要的。现代行政系统是一种高度合理化、制度化、程序化和开放的组织，它需要的行政伦理首先是平等的合作、合理的规则、普遍可接受可操作的道德规范程序和具有公正合理性基础的系统秩序。

2．效率 一切行政活动都须保证其有效率和高效率，这是行政管理的基本要求。其基本内容有四：一是惟实行政的意识，惟实即实事求是，按客观规律办事，一切从实际出发，这是行政效率的根本点；二是积极行政的意识，所谓积极就是充分发挥主观能动性，积极主动地去认识、把握客观规律，积极主动地克服困难、创造条件、争取时机、参与竞争；三是科学行政的意识，这里所讲的科学行政意识，主要是指努力学习，应用现代科学技术，以科技进步的新成果不断改善行政方式，提高行政能力；四是充分行政的意识，所谓充分是指行政投入的各种资源的充分利用，使有限的投入创造较大的有效产出，节约行政资源。

3．道德 (1)行政组织的道德。行政组织的道德是相对于行政管理者个体道德而言的，它由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系、一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。体制伦理依附于体制而存在，与个体道德相比较，体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。 (2)行政管理者的职业道德。行政管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理。职业伦理应该是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。责任就是对国家权力主体负责，通过自身职责的履行，来为国民谋利益。对国民负责，从国民的利益着想，实质就是“公仆责任”。责任也是一种义务，承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。对行政管理者来说，行政活动过程是一个承担为国民尽义务的过程。崇高的人生目的(或职业目的)赋予责任以意义，而责任也可看作是目的的一部分。实现责任伦理，必须具备两方面的基础：一是指导行为的行政良心；二是实现职业功能的能力。

三、公共责任与行政伦理 公共责任是行政伦理的具体化，公共责任只要与一定的责任意识相联系，就是行政伦理问题，可能表现为有利于或有害于政府和人民利益的行政行为，它们也就同时成为行政伦理责任。任何政府为了实现其统治与管理效能，都必须具有为之服务的行政伦理与公共责任制度。 • 1．行政伦理的价值判断在市场经济的发展过程中，效率与公平、理想与现实、理智与情感、义与利的矛盾冲突是始终存在的。因此，不同的伦理价值观具有不同的价值判断和选择。

在现实生活中，不同利益主体都倾向于自己首先得到利益，每一利益主体都会从自己的利益出发做出价值判断。社会应当把哪些财富看成是正当合法地获得的?以哪些手段竞争是正当的?各种分歧是否能得到解决?社会利益关系的协调应当从哪一个环节着手?要在这些问题上达到普遍的一致意见显然是困难的。但是，如果没有大多数成员的基本一致的或接近的意见，利益关系的协调事实上是不可能的。实现社会利益关系的协调绝不是一个简单的经济安排的问题，它的解决需要行政系统能够在社会的制度安排与政策调整上有更大的合理性，能够确立更为公正的原则与程序。在现实生活中，不同利益主体都倾向于自己首先得到利益，每一利益主体都会从自己的利益出发做出价值判断。社会应当把哪些财富看成是正当合法地获得的?以哪些手段竞争是正当的?各种分歧是否能得到解决?社会利益关系的协调应当从哪一个环节着手?要在这些问题上达到普遍的一致意见显然是困难的。但是，如果没有大多数成员的基本一致的或接近的意见，利益关系的协调事实上是不可能的。实现社会利益关系的协调绝不是一个简单的经济安排的问题，它的解决需要行政系统能够在社会的制度安排与政策调整上有更大的合理性，能够确立更为公正的原则与程序。行政伦理的选择模式是多种多样的，主要有义务论行政选择模式、目的论行政选择模式、本质论行政选择模式。义务论行政选择模式包含两层含义：一是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务；二是指行政选择在本质上要符合某一原则。目的论的行政选择模式，是根据行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向的。本质论的行政选择模式，是根据行政行为内在的良好或内在价值作为行政选择的价值取向的。

2．公共责任的自律与他律 自律是内在的约束机制，只有提高自律意识，才能将外在的强制变为内在的自觉，形成良好的道德习惯。 • 公共责任的他律性。行政人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，而且具有他律性。行政管理者履行行政责任是义务要求。《国家公务员暂行条例》等有关法规中对公务员的责任和义务都有明确的规定。国家公务员的责任是不以公务员个人的主观意志为转移的，它具有客观规定性。 • 行政责任的自律性。自律是权力约束的基础，自律是指拥有行政权力的人自觉接受各种监督，自觉遵守法纪规章，自觉保持廉洁情操。行政责任的合理性与有效实施不仅仅在于制度本身的完备周全，也在于行政人员的道德理性。只有对拥有美德的人来说，才可能了解如何去运用规则。因此，行政责任的自律是至关重要的。

行政良心是公务员在履行行政职务过程中逐步形成的一种伦理意识。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感和自我评价的能力；行政良心是公务员在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的过程；行政良心是多种行政道德心理要素在行政人员意识中的有机结合和相互作用的结果。行政良心是公务员在履行行政职务过程中逐步形成的一种伦理意识。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感和自我评价的能力；行政良心是公务员在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的过程；行政良心是多种行政道德心理要素在行政人员意识中的有机结合和相互作用的结果。国家行政活动范围和权限的日益扩大，在客观上要求行政人员提高为国家权力主体服务的自觉性、积极性，增强工作责任感，提高行政能力，以优秀的行政责任技术和高尚的职业伦理观，在纷繁的行政活动中，自觉地对国家权力主体负责。把外在的伦理约束和内在的道德自觉相结合，监督或强制行政人员在行政过程中自觉履行伦理义务、责任和使命。行政伦理制度、规范的他律与行政伦理信念、良心的自律共同构成行政伦理系统，二者相互配合、相辅相成，形成合理有效的行政伦理操作系统。

第三节行政伦理 行政伦理或行政道德是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政职能、行政能力、行政效率等共同构成完整的行政行为。没有相应的行政伦理，行政行为就不能担负起它的应有作用。 • 一、行政伦理的含义伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。行政伦理就是行政管理领域中的角色伦理。

1．行政伦理的客观依据 • 行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。无论是行政系统还是行政管理者，均具有作为伦理主体的客观依据，或者说具有伦理行为能力。 • 第一，行政主体是社会化角色，具有合乎行政行为规范所要求的权利能力，行政职能的履行就是这种能力的体现。 • 第二，行政主体具有接受伦理约束的特殊必要，这是由行政管理在社会生活中的特殊地位及其巨大影响力决定的。如果行政决策失误，就有可能使国家和人民遭受灾难。因此，行政主体受责任义务、伦理规范的约束，是十分必要的。 • 第三，具有为自己作出的行为承担后果的责任能力，只有具备履行行政义务和承担行政责任行为能力的主体，才能成为行政伦理的主体。

2．行政伦理与个人伦理的区别 行政作为一种生产关系和政治组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据。由于行政所固有的特殊性质和地位，决定了必然要在伦理上有自己的特殊要求和内在的规定性。行政伦理与个人伦理原则上是不同的：第一，主体不同。一为行政系统和行政管理者，一为个人，行政系统虽是人建立的，行政管理者也是人，但本身却是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机，行政伦理的动机糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，它代表的是社会的利益和政府的利益。第二，影响不同。个人伦理是一个人和其他人、与社会发生关系，实际受其行为影响的只是少数人，而行政伦理与所有人或社会的所有成员发生关系，它的一举一动对整个社会的所有人都关系甚大。第三，约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起作用，而行政伦理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。第四，评价标准不同。行政伦理与个人伦理处在不同的领域，对行政伦理的评价，主要是看这一行政系统的实际功能和作用，看它实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。

3．行政伦理的构成 • 行政伦理是一个有机的整体，具有诸多层面的要素：一是观念形态，即伦理意识；二是实践形态，就是以一定的伦理原则为指导的行政行为；三是作为观念与实践的结合形态或中介，指社会的行政伦理评价和教育活动。 • 行政伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是行政主体的原则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的严格律己精神；责任意识是行政主体如何看待行政的责、权、利，是行政伦理认识的核心，认识不同，对行政活动的精神和态度就不一样，表现出行政主体自我调控的特质；目标意识的核心是行政理想，是激励人们进取的精神力量，人们在行政管理这一岗位上追求什么样的目标和理想，选择什么样的社会价值和自我价值，对行政系统起着调节、内驱和导向的作用。

行政伦理评价是指人们在社会政治生活中依据一定的历史标准和行政伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对行政管理者的行为以及对整个行政系统的行政现状进行价值判断的活动。评价效用如何是衡量道德约束力强弱的尺度之一。行政伦理评价是指人们在社会政治生活中依据一定的历史标准和行政伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对行政管理者的行为以及对整个行政系统的行政现状进行价值判断的活动。评价效用如何是衡量道德约束力强弱的尺度之一。行政伦理评价的前提是确立评价标准。评价标准是一个有机的统一体。在这一体系中，生产力系统居于制高点，是终极尺度，主要在宏观上把握社会的价值导向，生产力的发展是社会进步的最高标准，对行政系统的价值判断也必然服从这一标准。生产关系系统是中介点，它顺应生产力系统的要求，对行政系统及时提出变革的新要求。没有社会生产关系对社会生产力的整合，社会上层建筑不可能确立和巩固，行政伦理也就失去了它存在的依据，行政伦理的发展和变化离不开社会生产关系，它本身就是社会生产关系的一种反映形式。伦理规范系统是判断的基础，它最直接地从微观方面对每一行政活动提出具体的规范要求，包括高度的行政责任感和目标明确的事业心，并通过能力、态度、行为体现出来。

社会舆论、传统习惯、政治信念是道德评价的三种主要形式。社会舆论、传统习惯、政治信念是道德评价的三种主要形式。 • 社会舆论反映整个社会对行政行为的监督，具有明显的行为约束的优势，它表现着社会发展对行政行为的客观要求，表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志； • 传统习惯是在社会政治生活中长期形成的，由于重复或沿袭而巩固下来，是和民族情绪、社会心理交织在一起的，具有稳定性的特点； • 政治信念是人们对行政行为进行善恶评价的精神力量，是伦理评价中最重要的力量。 • 行政伦理实践指的是行政伦理意识和规范，要通过行政实践来实现。通过行政活动、行政关系、行政态度、行政作风、行政效果等表现出来。一般来说，行政行为与行政伦理要与地位、职责、权利和义务相一致。一个行政系统的行政原则、行政规范和道德原则、伦理规范，在个人实践中是一致的。

二、行政伦理规范 1．服务原则从社会价值导向上倡导“领导就是服务”、“服务就是奉献”的为官道德，在社会控制模式上坚决制止自私者为官的社会机制。伦理的根本问题是个人利益同社会整体利益的关系问题。为人民服务既是我国社会主义道德建设的核心，也是我们道德建设的出发点和根本目的。为人民服务作为行政伦理的根本宗旨和规范，其基本要求就是一切从人民的根本利益出发，坚持集体利益高于个人利益。 2．效率原则我们所说的效率原则与近代资产阶级学者所阐述的功利原则既有相通之处，又有自己的规定性。邓小平提出以是否有利于发展社会生产力、是否有利于增强综合国力、是否有利于改善和提高人民群众的物质水平，作为衡量我们一切工作的根本标准，就是对社会主义市场经济条件下效率原则的科学阐述。行政伦理的效率原则就是注重行政行为的实际效果，把行政行为所产生的实际效果或预期效果作为行政伦理的目标，这对于合理地评价行政行为，克服空谈，崇尚实际，具有积极意义。效率原则注重实际效果，与市场经济注重获取最大利润具有一致性，与追求最佳的行政效率也具有内在的价值同构性。

3．公正原则 古往今来，人们都把公正看作一种美德。社会主义市场经济条件下的公正原则，最主要的就是要协调个人与他人、与社会的利益冲突，推动整个社会和谐健康地发展。行政伦理必须遵循正确处理三者关系的社会主义原则，慎重地从个人、集体、国家三者利益统筹兼顾的原则上进行引导和控制。 4．廉洁原则廉洁行政意识的核心，是在所有行政活动中坚持廉洁奉公，反对以权谋私，在全体行政机关和行政人员，尤其是领导机关和领导干部中反腐倡廉、反腐保廉。 5．开拓创新原则国家行政的各种条件、因素都是不断变化的，尤其我国的社会主义建设正处于初级阶段，面临着改革开放的这一艰巨、复杂的重大任务，更加要求国家各级行政机关和行政人员必须具有开拓创新的意识，以担负起管理行政事务的重任。开拓创新有三个层次的内容：其一，面临复杂情况和急剧变化的情形时，不畏难，不等待，不退缩，积极主动地了解新情况，处理新问题，适应新变化；其二，解决问题和处理矛盾时，不守旧，不推诿，不扯皮，努力探索新方法，走出新路子；其三，改革不适应社会主义事业要求的管理体制时，不教条，不迷信，不盲动，勇于实践，努力开拓社会主义行政管理的新局面，建立具有中国特色的社会主义行政体制。

三、行政伦理建设 • 1．行政伦理建设的途径 • (1)加强行政伦理教育。行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、培训的过程。一是加大行政伦理建设的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使公务员认识到良好的行政伦理是为政之本；二是加强公务员思想政治教育；三是强化公务员的道德自律意识；四是行政伦理教育的内容应当体现时代精神，内在地显示时代的本质和历史发展趋势。 • (2)强调行政伦理立法。行政伦理立法，是把伦理规范上升为法律规范，使伦理与上层建筑的政治、法律具有同等地位的法律效力和作用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。在文明发达、法制完善健全的国家中，法律几乎已成了一部伦理规则的汇编。为了保障行政伦理，还必须对权力进行有效的监督和控制，通过以法制权，以权制权，以民制权，以德制权，从而使权力变成相对的权力，可以监控的权力。

(3)加强公民对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的行政责任意识，尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入与输出两方面都是积极的参与者。(3)加强公民对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的行政责任意识，尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入与输出两方面都是积极的参与者。 2．制度规范与理想信念的协调互补现代社会是高度法制化、规范化的社会，制度建设是根本性的，但制度作为一种“硬件”的行政伦理规范也是有局限的，它要求有相应的行政人员的伦理信念这一“软件”的配合才能达到充分有效。伦理规范与伦理信念的协调互补，可谓“理”与“情”或“规范伦理”与“美德伦理”的协调互补。要使行政伦理规则尽可能获得广泛的社会认同，并成为所有公务员的基本行为准则和内心的自觉。因此，培养行政人员确立正确的伦理理想目标，并引导人们树立正确的道德信念和价值观，成为现代行政伦理建设的一个重要内容。

3．确定最低要求和理想追求 行政伦理的最低要求就是行政行为的正当性、合法性要求，也就是行政伦理的制度化、规范化的要求。它的基本内容是，建立一套切实可行的最起码的行政伦理规范体系。行政伦理规范体系的制定和完善，不是从某种抽象的原则或理论设想出发的人为设置，而必须从中国的实际出发。所谓“最低要求”的行政伦理，也就是具有现代社会条件下最广泛的可行性或可接受性的行政伦理。这一层次的行政伦理是对每一个行政人员的起码要求，是保证现代行政系统正常运行的最起码的伦理条件和伦理要求然而，仅仅停留在这种“最低要求”层面是不够的，还要保持道德、理想、人格的先进性和社会道德境界的层次感。现代行政伦理基本建设还应该包括行政道德的“最高要求”或“行政伦理的理想”层面。如果说前者的要求是“做正当合理的行为”、“做起码合格的公务员”的话，那么，后者则指向更高的道德境界，它不仅要求人们成为正当合格的公务员，而且希望成为道德高尚的模范。道德模范往往是社会道德范型。这些道德品质和范型的社会现实化程度并不是也不可能是高度普遍化的，但这种现实化程度的限制并不意味着它们是没有意义的。由于它们代表的是一种有现实可能的道德理想性质和完善的目标或方向，因而使它们具有了某种深远的道德吸引力和感召力。

复习思考题 • 1．解释行政文化、公共责任和行政伦理的概念。 • 2．简述行政文化的构成与作用。 • 3．简述公共责任的特征与原则。 • 4．结合实际，论述转轨时期如何加强行政伦理建设

第十一章 行政文化