孙立樵辽宁师范大学政治与行政学院教授、博导

事业单位分类改革与管理创新 孙立樵辽宁师范大学政治与行政学院教授、博导

我国事业单位基本状况 • 事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。我国主要包括教科文卫、新闻出版、体育、环境监测、城市建设、劳动就业，以及一些机关的附属机构和法律服务所等。 • 据统计，我国有126万个事业单位，3000多万正式职工，加上900万离退休人员，总数超过4000万人。

一、事业单位分类改革指导意见解读 • （一）什么是事业单位分类改革 • 就是指将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。 • 对承担行政职能的转为行政机构；对从事生产经营活动的转为企业；对从事公益服务的保留在事业单位序列，强化其公益属性。

（二）事业单位分类改革的意义 • 一是落实科学发展观、保障和改善民生的客观要求。 • 二是加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要。 • 三是完善我国改革开放总体布局的必然要求。 • 四是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措。

（三）事业单位分类改革的总体构想 • 根本目的：促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求。 • 总体目标：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。 • 阶段目标：到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类。 • 基本原则：以人为本、分类指导、开拓创新、着眼发展、统筹兼顾。 • 基本要求：政事分开、事企分开、管办分离。 • 工作方针：分类指导、分业推进、分级组织、分布实施。

（四）事业单位分类改革的具体措施 • 1.科学划分事业单位类别 • 总的原则是：“甩掉两头、留下中坚”。 • 首先，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。 • 其次，将公益服务细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

2.全面深化人事制度改革 • 以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。 • 全面实行公开聘用制度。2011年已在全国基本实现了全覆盖，2012年在全国基本完成聘用制度推行工作。 • 事业单位公开招聘类似公务员“逢进必考” 。 • 依据编制管理办法分类设岗。实现按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

3.深化收入分配制度改革 • 以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。 • 绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，一般按月发放；奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据绩效考核结果发放，采取灵活多样的分配方式和办法。 • 另外，绩效工资分配将向关键岗位、高层次人才、业务骨干和作出突出成绩的工作人员倾斜。

4.推进社会保险制度改革 • 完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。 • 事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。 • 实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，保持国家规定的待遇水平不降低。 • 建立职业年金制度。（工龄工资） • 统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。

5.改革和完善管理体制和治理结构 • 实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。行政主管部门要减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责， • 进一步落实事业单位法人自主权。积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。 • 建立健全法人治理结构。积极探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率。 • 有破有立——“破”行政级别，“立”法人制度。

6.加强法制建设和监督管理 • 适时出台《事业单位人事管理条例》，制定和完善贯穿于人员“进、管、出”各个环节的单项配套规定。比如，竞聘上岗、考核、奖励、培训、奖惩、工资福利、退休、申诉等制度，确立法人治理结构中的登记制度、核准制度、注销制度、章程自律制度等。 • 加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。 • 加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，重大公益服务事项要进行社会公示和听证。

7.构建公益服务新格局 • 发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。 • 通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。 • 强化政府责任，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。 • 鼓励社会力量兴办公益事业。 • 充分发挥市场机制作用。

8.完善支持公益事业发展的财政政策 • 一要加大财政对公益事业发展支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。 • 二是改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。 • 三是推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督。

事业单位分类改革的5大难点 • 第一，是事业单位分类。这关系到将来的利益保障，许多单位都想争取归入利益没有损失的分类。同时，地方上事业单位分类改革是和财政结合在一起，政府压力很大。 • 第二，社会保障制度的改革是最大的风险。在广东掀起了一股提前退休潮，严重影响了高校的教学秩序。 • 第三，是与事业单位改革相伴的人事制度改革。事业单位里存在编制内、编制外的人员，要消除或基本消除，这种改革阻力较大。 • 第四，是事业单位的去行政化。事业单位有很强的官本位意识，并且日益强化。改革成不成功就看去行政化去得怎么样。 • 第五，是推进改革的组织协调困难。《指导意见》关键在贯彻落实，还需中央加大支持力度，改变一些部门不愿改、不敢改的局面。

二、事业单位分类改革与管理创新 • （一）管理理念创新 • 所谓理念，是指人们经过长期的理性思考与实践形成的思想观念、精神向往、理想追求与哲学信仰等抽象概念。 • 1.民主管理理念 • 教师是学校的主体和责任人，要落实教师的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。 • “教授治校，学术自由”是世界大学通行的高校生存法则。 • 实行“大学成员共治”。让教授与其他大学成员一起参与到学校管理的各个层面。 • 台湾大学遴选校长方式，是先由各學院選出一位代表，再由社會公正人士及校友代表共組成校長遴選委員會，負責選出數位校長人選，最後再送全體校務會議代表认可，選出兩到三人送教育部，從中核定出一人为校长。

2.人本管理理念 • 人本管理是现代管理最重要的理念。 • 台湾陈怡安教授提炼为三句话：点亮人性的光辉，回归生命的价值，共创繁荣和幸福。 • 人本管理的本质是指各项管理活动都应该以调动人的主观能动性与创造性为根本。 • 要树立“管理就是服务”的意识，逐步从管理型向服务型转变。 • 在制定政策时，首要的原则不是便于管理，而应该是如何方便教师和学生。

3.校本管理理念 • 校本管理是以学校为本位或以学校为基础的自主管理。其核心是强调教育主管部门给予学校自主权，学校成为自我管理、自主发展的主体，根据社会经济的发展和自身的需要确定发展目标、方向和任务。 • 从管理形态上，由外控管理向内控管理转变。主张学校是自组织管理系统,管理不靠外部指令,靠内部各要素间相互作用。 • 从管理方式上，由集权管理向民主管理转变。依据殊途同归、职权下移等学校管理原理，学校拥有自主权、主动性和应变能力。 • 从管理目标上，由单一管理向特色管理转变。追求教育需求目标多元化，注重质量的提升、管理的特色和创新。 • 从管理本质上，由被动管理向自主管理转变。

4.依法管理理念 • 依法管理，是指学校管理者在学校管理中体现法治精神，并以法律为最高权威。通过规范学校管理者的行为，更好地维护作为学校主体的教师和学生的权益。 • 依法治校不是依“罚”治校，依法治师生。 • 主要是治“治校者”，而不是治“被校治者”； • 更不是指学校要制定大量罚则，使以前没有依据的处罚变成有依据。 • 落实到学校的管理上，就是领导以群众为本位，行政以业务为本位，教师以学生为本位。 • 依法治校，必须强调手段与方法的正义性。

（二）管理体制创新 • 1.理顺政府与事业单位的关系 • 一是转变政府职能。行政主管部门要强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，减少微观管理和直接管理。 • 二是探索管办分离。面向社会提供公益服务事业单位，要积极探索管办分离的有效实现形式，进一步落实事业单位法人自主权。 • 三是创新机构编制管理。根据不同类型事业单位的特点，实行差别化管理，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。 • 江苏省无锡市在教育、卫生、文化、体育领域，分别组建了学校、医院等管理中心，教育局、卫生局等原主管部门不再直接管理这些事业单位，工作重点转到全行业政策制定、发展规划、行业标准、监督检查等职责上来。

2.建立事业单位法人治理结构 • 探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率。 • 特点：一是从单中心管理变成多中心治理，由各利益相关方共同参与治理。二是信息公开透明，接受全社会监督。 • 牛津大学是加大校董会在大学管理中的作用，分离大学的行政和学术管理，提高大学的行政管理效率，保障学术活动在大学的首要地位。 • 其管理改革理念用三个核心词来概括：治理、问责和透明。“治理”是指大学内部的决策过程，通过广泛参与形成大学发展目标及实施目标和政策的运作机制；“问责”是实施治理的原则，包括民主问责、财务问责、内部及外部问责等；“透明”是保障问责制实施的条件，不仅指大学决策过程要透明，也要求大学具有尽可能高的机构公开性。

2011年7月，广东省编办印发《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，在符合条件的事业单位，设立以本单位以外人员为多数的理事会（或董事会、管委会），作为其决策和监督机构。理事会（或董事会或管委会）下设管理层作为执行机构，理事会之下还将设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会。规模特别大的事业单位，根据需要可以单独设立监事会。2011年7月，广东省编办印发《关于推进我省事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，在符合条件的事业单位，设立以本单位以外人员为多数的理事会（或董事会、管委会），作为其决策和监督机构。理事会（或董事会或管委会）下设管理层作为执行机构，理事会之下还将设咨询委员会或战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会。规模特别大的事业单位，根据需要可以单独设立监事会。

3.创新事业单位财政投入保障机制 • 在加大财政投入力度的同时，着力提高资金使用效益。 • 一是转变财政投入方式。建立资金投入的绩效评价机制，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额，逐步提高具有激励性质的事业单位经费投入比例。 • 二是整合财政投入渠道。充分运用公共财政的平台，跳出部门、行业局限，加大协调和整合力度，实现区域内优势互补和资源共享，做好统筹安排和合理布局。 • 三是稳定日常经费投入。切实解决一些地方基层公共设施“有钱建、没钱养”的问题。

（三）管理机制创新 • 1.全程管理机制 • 杭州市率先建立事业单位编制实名制、跟踪服务制和监督检查制三项制度，构建起事业单位全程管理新机制。率先在全国推出“1＋3”创新管理模式。 • 开创性地实现了四个结合： • （1）清理规范工作与全程管理相结合，突破机构编制管理“怪圈”，实现机构编制的长效、规范管理； • （2）部门联动与群众参与相结合，实现部门联动管理，增强工作透明度，杜绝了“吃空饷”等问题的发生。 • （3）日常管理与专项检查相结合，实现督查工作的制度化和常规化，彻底改变了机构编制工作旧有的“重审批、轻监管”的管理理念。 • （4）强化管理与优化服务相结合，加强事后跟踪，注重主动服务，实现对机构编制的总量调控和优化配置。

2.选人用人机制 • 人事管理问题：一是重人才引进，轻人才稳定；二是重人才培养，轻人才使用；三是重人才培养数量，轻人才培养质量；四是重人才管理，轻人才配置。 • 创新人事制度的核心是要转换用人机制、搞活用人制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。 • 重点是要健全聘用制度和岗位管理制度，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。 • 基本方式是分类管理，要实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

广东省中医院实施全员聘用合同制，变“相马”为“赛马”，由“身份管理”向“岗位管理”转变，形成了“想干有机会，能干给岗位，干好有地位”的良好的竞争氛围。 • 广东高州市人民医院建立了让“让想做事的人有机会，能做事的人有舞台，做成事的人有地位”的选人用人机制。 • （1）建立考试命题封闭管理制度。由于是从国家题库中随机抽取多套试题，从上至院长、下至一般职工，均不知晓考试内容。 • （2）推行差额择优制度。成绩根据差额原则从高分到低分确定考察对象。考察工作结束后按照考察优秀、排名优先、地域就近、结构互补的原则，由院领导集体研究后确定最后人选。 • （3）实行试用期制度。试用期满经考察不合格的不予録取。 • （4）实行任前公示制度。该院对拟任者进行公示，加大了群众监督的力度。

3.情感激励机制 • 要充分利用人情关怀和人文关爱等方式对思想政治工作者进行激励。做到用情感暖人、待遇留人、事业励人。 • 广东高州市人民医院： • 一是坚持用真情留人，努力成为人才的知己与靠山。在医院日常管理中关心人才、爱护人才、信任人才、尊重人才、理解人才，营造一种自由交流、相互平等、积极向上、和谐融洽的人际关系和良好环境氛围。 • 二是坚持用事业励人，努力强化员工的理想与素养。搭建广阔的施展舞台，充分发挥员工的潜在力。 • 凡是有利于科研工作开展的，医院都尽最大能力给予支持；凡是开展新技术、新项目所需的设备，医院总是想方设法购进；凡是获得科技进步奬的，医院给予重奬。

4.收入分配机制 • 创新收入分配制度，要坚持以完善工资分配激励约束机制为重点，结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。 • 深圳市建立岗位设置管理制度，以岗位管理取代了身份管理，打破了干部工人的身份界限，实现按岗聘用、以岗定薪、岗变薪变。

广东高州市人民医院建立较为科学的薪酬体系：一是提供有竞争力的薪酬，使员工一开始便竭尽全力地做好这份工作。广东高州市人民医院建立较为科学的薪酬体系：一是提供有竞争力的薪酬，使员工一开始便竭尽全力地做好这份工作。 • 二是重视内在报酬。该院通过工作制度、员工影响力、人力资本流动政策来执行内在报酬，让员工从工作本身得到最大的满足。这里主要指对工作的胜任感、成就感和满意感的内在报酬。 • 三是把收入和考核结果挂钩。考核结果与工资奬金相挂钩，与评职称及进修学习相挂钩，促进员工不断积极进取。 • 四是实行公开工资制，让员工真实的看到报酬和绩效之间的联系，鼓励员工开拓进取。 • 五是让员工参与薪酬体系的设计与管理。

5.绩效考核机制 • 健全完善绩效考核和评价体系。对不同的职能职位予以具体分析，明确岗位职责，形成一个“人人有职责、人人有目标、个个要努力、个个有压力”的激励机制。 • 在按岗定责、按岗定员的前提下进行绩效考核，考核要以目标为导向，要采用科学可信的考核工具； • 结果固然重要，但是过程不能忽略，对过程的考核必须给予充分重视，这样才能使老师了解绩效的不足之处，制定相应的修改措施，向更高的绩效目标努力。 • 科学划分绩效考核。根据层层考核的原则，实行主管负责人制，谁管理谁考核，谁聘任谁考核。 • 广东高州市人民医院首先建立了以评价人才创新能力为基础的新型考核评价机制。坚持只问能力，不问来历；只看贡献大小，不看年纪多少。

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