การจัดการการเงินการคลังท้องถิ่น

1. การจัดการการเงินการคลังท้องถิ่นการจัดการการเงินการคลังท้องถิ่น ทีมผู้สอนศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์รศ.ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนาคุณวีระชัย ชมสาคร ที่ศูนย์ปทุมธานี ๒-๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑

2. เนื้อหาและเค้าโครงวิชาเนื้อหาและเค้าโครงวิชา การสอบ-การทำรายงาน-การเข้าเรียน

3. เนื้อหาวิชา • รายได้ของท้องถิ่น โครงสร้างรายได้ • รายได้ ๕ หมวด ภาษีท้องถิ่น ค่าธรรมเนียม ... • ภาษีแบ่ง และ ภาษีที่รัฐจัดเก็บให้ • เงินอุดหนุน (ทั่วไป เฉพาะกิจ) • งบประมาณ และ การจัดสรรรายจ่าย • วงจรงบประมาณ (กระบวนการ) • การจัดสรรรายจ่าย (หมวดต่างๆ ตามแผนงาน) • ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าของเงิน

4. การจัดการและข้อมูลสนเทศเพื่อประกอบการตัดสินใจการจัดการและข้อมูลสนเทศเพื่อประกอบการตัดสินใจ • ตัวชี้วัดการทำงานของท้องถิ่น • ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตของประชาชน • แรงจูงใจ (โบนัส) • ไฟแนนซ์ การลงทุน (การมองไปข้างหน้า) • เดิม เงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อการลงทุน • ใหม่ การกู้ยืม (อย่างมีวินัยทางการคลัง) เพื่อลงทุน

5. นวัตกรรมการบริหารจัดการของท้องถิ่น เช่น สหการ การให้บริการรูปแบบใหม่ การปรับปรุงวิธีการทำงาน การลดขั้นตอน การเชิญชวนให้ประชาชนมีส่วนร่วม ฯลฯ • ก้าวต่อไปของการกระจายอำนาจหลังรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ การปรับโครงสร้างภาษีระหว่างส่วนกลาง/ท้องถิ่นให้เหมาะสม การปรับเงินอุดหนุนเพื่อความเสมอภาค การปรับปรุงองค์กร เช่น การควบรวมของท้องถิ่นขนาดเล็ก ฯลฯ ถารถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษา สาธารณสุข กำกับดูแลสิ่งแวดล้อม

6. วิธีการศึกษา • การทบทวนหลักการและทฤษฎี (การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น) • เข้าใจอุปสงค์ของประชาชน Demand for local public goods • เข้าใจด้านอุปทานsupply of public goods… • การตั้งประเด็นวิจัยที่เหมาะสมกับบริบท เช่น ศึกษาประสิทธิภาพ ศึกษาแบบแผนรายจ่ายของท้องถิ่น ศึกษาผลกระต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน • นักศึกษาควรจะเข้าใจเรื่องการตั้งข้อสันนิษฐาน และการนำข้อมูลเชิงประจักษ์มาใช้

7. วิธีการศึกษา • การศึกษาเปรียบเทียบ comparative analysis • การนำ conceptใหม่มาประยุกต์ใช้กับเรื่องราวของ อปท. • การคิดนอกกรอบ ข้อเสนอการปฏิรูป (ขยายฐานรายได้ ปรับปรุงกระบวนการงบประมาณ ปรับปรุงฐานข้อมูล ...)

8. ความเข้าใจพื้นฐาน และ การมองภาพรวม “เห็นป่า ก่อนเห็นต้นไม้”

9. อปท. ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ • องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท locally-self government) มีลักษณะแตกต่างจากองค์กรมหาชนโดยทั่วไป • เป็นองค์กรที่มีอิสระ (independent) มีสถานะเป็นนิติบุคคล แต่อยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายและนโยบายของชาติ ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ ทำงาน “เสริม” ไม่ใช่แข่งขันกับราชการส่วนกลาง - ข้อดีคือสะท้อนความหลากหลายของแต่ละพื้นที่

10. อปท. ในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ • เป็นระบบการให้บริการที่สมบูรณ์ในตัวเอง (self-contained service system) คือให้บริการครบถ้วน หลายด้าน - แตกต่างจากหน่วยงานรัฐวิสาหกิจซึ่งมักทำหน้าที่เฉพาะด้าน เช่น ประปา ไฟฟ้า ฯลฯ • มีอำนาจในการจัดเก็บภาษี (power to tax)

11. โครงสร้าง องค์กร และภารกิจ ขยายความ โครงสร้างของ อปท. • ฝ่ายบริหาร ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน • ฝ่ายสภาท้องถิ่น ได้รับเลือกตั้งจากประชาชน • สำนักงานและเจ้าหน้าที่ประจำ • อปท. ถูกกำกับและตรวจสอบโดยหน่วยงานต่างๆ เช่น สตง. เช่นเดียวกับหน่วยราชการอื่น • การถ่วงดุลอำนาจ การตรวจสอบ

12. อปท. ถูกกำกับและตรวจสอบโดยหน่วยงานต่างๆ เช่น สตง. เช่นเดียวกับหน่วยราชการอื่น • รายได้-รายจ่ายของ อปท. นับเป็นส่วนหนึ่งของ Government Accountในบัญชีประชาชาติ มีระบบการรายงานGovernment Finance Statisticsตามแนวที่กำหนดโดย IMF

13. บทบาทของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจบทบาทของภาครัฐในระบบเศรษฐกิจ ความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจ • บทบาทในฐานะผู้ซื้อรายใหญ่ เป็นแหล่งของการจ้างงาน • บทบาทการกำกับดูแล (regulator)ด้านต่างๆ สิ่งแวดล้อม ที่ดิน อนามัย... • บทบาทการจัดสวัสดิการสังคม (welfare)ส่งเสริมและเป็นผู้นำการพัฒนา

14. การแบ่งภารกิจในภาครัฐการแบ่งภารกิจในภาครัฐ • รายได้ จัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม หัวข้อเรื่อง Revenue assignmentเกี่ยวกับการแบ่งภาษีระหว่างส่วนกลาง และภาษีของท้องถิ่น • รายจ่าย เกี่ยวกับการแบ่งหน้าที่/ภารกิจกับรัฐบาล Expenditure Assignmentทำกิจกรรมเฉพาะ local public goodsเช่น เก็บขยะ ตลาด บริการประปา ดับเพลิง ... ไม่ต้องทำหน้าที่ยุติธรรม การทูต ต่างประเทศ การทหาร (ตำรวจอาจจะทำได้—ในบางประเทศตำรวจขึ้นกับท้องถิ่น)

15. ทบทวนหลักทฤษฎีการคลังท้องถิ่นทบทวนหลักทฤษฎีการคลังท้องถิ่น ผลงานที่ได้รับการอ้างอิงมาก Charles Tiebout 1956เสนอหลักทฤษฎีที่อธิบายว่า รัฐบาลท้องถิ่น ที่มีจำนวนมาก ความหลากหลาย เพื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนที่แตกต่างกัน ทำงานในลักษณะประกวด จะมีประสิทธิภาพ มีกลไกสองแบบ หนึ่ง การแข่งขันทางการเมือง เลือกตั้งเข้ามา

16. กลไกที่สอง เรียกว่า voting by feetหมายถึง ประชาชนมีทางเลือก – หากว่า ปัจเจกไม่ชอบใจผู้บริหารท้องถิ่น (และไม่มีสามารถถอดถอนออกได้) อย่างน้อยที่สุด ประชาชนมีหนทางทางเลือก อพยพไปอยู่ท้องถิ่นอื่นๆ ที่ทำงานได้ถูกใจกว่า สรุปกลไกของท้องถิ่นสอดคล้องกับทฤษฎี exit & voice ประชาชนมีหนทางเลือก “โวยวาย” และ “การย้ายออก” (ถ้า อปท. นั้นๆทำงานไม่ได้ความ)

17. ผลงานของ Wallace E. Oatesก็ได้รับการอ้างอิงเช่นเดียวกัน อธิบาย Theorem of Decentralization, Principle of Subsidiaryหมายความว่า ควรถ่ายโอนภารกิจให้หน่วยงานระดับล่างที่สุด – ทั้งนี้โดยคำนึงถึงขนาดที่เหมาะสม economie-of-scale

18. การบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาลการบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาล Good governance • เน้นการให้บริการ การบริหารจัดการที่ดี การทำงานให้บริการประชาชน ภาษาเศรษฐศาสตร์ local public goodsมีประสิทธิภาพ และตอบสนองนโยบายของชาติ เช่น การจัดสวัสดิการให้คนชราคนพิการ ฯลฯ • Accountabilityกับประชาชน หมายถึง กระบวนการรายงานให้พลเมืองทราบ ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ ไม่ใช่ “นาย” ประชาชน

19. ความโปร่งใส (transparency)เปิดเผยการทำงาน การจัดสรรงบประมาณ แหล่งรายได้ การจัดทำแผนพัฒนา การกู้ยืม การทำโครงการพัฒนาหรือการตัดสินใจใหญ่ บางประเทศกำหนดให้มีประชาชนลงคะแนนเสียง referendum เช่น การปรับภาษีท้องถิ่นเพิ่มขึ้น (มลรัฐคาลิฟอร์เนีย สหรัฐ)

20. การตีความที่แตกต่างกันการตีความที่แตกต่างกัน • การกระจายอำนาจจากส่วนกลางให้ท้องถิ่น (Decentralization)เน้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานสนับสนุน รัฐธรรมนูญ 2540, 2550คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, • การลดการรวมศูนย์ Deconcentrationเช่น ลดการรวมศูนย์อำนาจให้แก่หน่วยงานในพื้นที่ (แต่ว่าสังกัดในกระทรวง/กรมเหมือนเดิม) เช่น ด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข • การมอบอำนาจ Delegation of powerอำนาจยังอยู่ที่เดิม แต่มอบอำนาจให้บางคนตัดสินใจแทน เช่น มอบอำนาจให้ “จังหวัด”

21. การกระจายอำนาจฯ และข้อกังวล • ประเทศต่างๆทั่วโลกมีโปรแกรมปฏิรูปภาครัฐ ในแนวทางกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น • แต่มีบางท่านแสดงความเห็นกังวลและเห็นปัญหาของการกระจายอำนาจฯ เช่น กังวลว่า จะขยายปัญหาคอรัปชั่น การผูกขาดของการเมืองท้องถิ่น ประชาชนจะไม่ได้รับบริการที่หลากหลายดังคาด • อาจจะนำไปสู่ปัญหาการใช้จ่ายเงินเกินตัว ปัญหาขาดวินัยทางการคลัง

22. การเงินและการคลังของท้องถิ่นการเงินและการคลังของท้องถิ่น เป็นเครื่องมือสำคัญในการทำงานของ อปท.

23. การบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่นการบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น • บริหารรายได้ การบริหารภาษีท้องถิ่นค่าธรรมเนียม บริหารรายได้ ประเด็นปัญหาที่อาจจะเกิด—ความผันผวน รายได้เข้ามาล่าช้า การจัดเก็บภาษีไม่ทั่วถึง รั่วไหล • บริหารรายจ่ายและการจัดสรรงบประมาณ การบริหารรายจ่าย โดยจัดทำแผนใช้จ่าย การเบิกจ่าย ตามโครงการ ให้มีประสิทธิภาพ • บริหารไฟแนนซ์ การขาดดุลหรือเกินดุล บริหารเงินสะสมขององค์กร บริหารสินทรัพย์และหนี้สิน มีประเด็นความเสี่ยง • ทั้งนี้เป็นไปตามระบบงบประมาณ มีระเบียบและกติกาการใช้จ่าย

24. การงบประมาณ(budgeting) • สัมพันธ์กับการวางแผน และการกำหนดยุทธศาสตร์ของประเทศหรือขององค์กรนั้นๆ งบประมาณจำแนกออกเป็น • งบประมาณประจำ (operating budget) • งบประมาณลงทุน (capital budget) • งบประมาณยุทธศาสตร์ (strategic budget) • แต่ละส่วนจำเป็นต้องตัดสินใจ ซึ่งจะต้องอาศัยข้อมูลพื้นฐาน มีนโยบายเป็นตัวกำกับ และมีหลักการทำงาน เช่น หลักการมีส่วนร่วมของประชาชน หลักความโปร่งใส หลักประหยัด หลักประสิทธิภาพ

25. งบประมาณแบบรายปีวงจรงบประมาณงบประมาณแบบรายปีวงจรงบประมาณ การเตรียมการและคาดคะเน (ซึ่งไม่แน่นอน) • งบประมาณรายได้ ภาษีท้องถิ่น ภาษีแบ่ง ค่าธรรมเนียม เงินอุดหนุน ... ประมาณการรายได้ การกู้ยืมและการชำระหนี้ finance • งบประมาณรายจ่าย เป็นทำแผนใช้จ่าย ฝ่ายจัดเตรียมการการรายงานให้พลเมืองทราบ ให้ประชาชนสามารถตรวจสอบ อปท. ได้

26. งบประมาณแบบรายปีวงจรงบประมาณงบประมาณแบบรายปีวงจรงบประมาณ วงจรงบประมาณ budget cycle • ขั้นเตรียมการbudget preparation, • ขั้นออกข้อบัญญัติbudget legislation • ขั้นบริหาร/เบิกจ่ายงบประมาณbudget appropriation; • ขั้นตรวจสอบbudget audit ตรวจสอบภายใน ตรวจสอบภายนอก (โดย สตง. เช่นเดียวกับหน่วยงานอื่น

27. วิธีการงบประมาณ ทำได้หลายแบบ • งบประมาณสมดุล balanced budget • แบบขาดดุล deficit budget • แบบเกินดุลsurplus budget • โดยทั่วไป อปท. จัดทำงบประมาณแบบสมดุล หรือ เกินดุล (เงินสำรอง – ซึ่งบางส่วนนำไปฝากในกองทุน เช่น กสท. โดยได้รับดอกเบี้ย ... และอาจจะกู้ยืมจากกองทุนนี้) แต่ความจริงอาจจะทำงบขาดดุลก็ได้

28. วิธีการงบประมาณ ทำได้หลายแบบ • การกู้ยืม (borrowing)เป็นไปได้--แต่ต้องได้รับอนุมัติจากฝ่ายกำกับ (รมต.กระทรวงมหาดไทย – ปัจจุบันมอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด) กรณีศึกษาของRUDF, Regional Urban Development Fund

29. รายงานทางการเงินและการคลังรายงานทางการเงินและการคลัง • รายงานทางการเงินbalance sheet– หนี้สิน ทรัพย์สิน รายปี รายเดือน รายวัน • รายงานการคลังfiscal report, revenue (R1 R2 .....Rn) และExpenditure (E1 E2 …. Em) รายงานการคลัง จัดทำเป็นประจำทุกเดือน และรายงานให้ผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งรายงานให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

30. งบประมาณแบบแจกแจงรายการLine-item budget • งบประมาณตามแผนงานProgram-budgeting • งบประมาณอิงผลลัพธ์Result-based budgeting • งบประมาณแบบอิงปีที่แล้วIncremental budgeting • งบประมาณฐานศูนย์Zero-based budgeting

31. กระบวนการ • ล่างขึ้นบน (bottom-up approach) • บนลงล่าง (top-down approach)

32. ทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณ • มุมมองและผู้เกี่ยวข้อง (ทัศนะอาจจะแตกต่างกัน) • นักการเมืองท้องถิ่น ผู้บริหาร • เจ้าหน้าที่ประจำ การเงิน-การคลัง • ตัวแทนประชาชน ฝ่ายวิชาการ • จังหวัด / อำเภอ หน่วยงานกำกับ และการเมืองระดับชาติ

33. ทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณทัศนคติที่แตกต่างกันในการกำหนดงบประมาณ ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจในการทำงบประมาณ • Demand & Needsของแต่ละพื้นที่ (ตัวอย่างเช่น Median Voter Model)พรรคการเมืองจะทำนโยบายเพื่อ “ประชาชนที่มีรายได้ระดับปานกลาง” เพราะเป็นฐานคะแนนเสียงใหญ่ • Supply - ความเคยชิน สิ่งที่มีอยู่เดิม ระเบียบ นโยบายจากข้างบน

34. การวิเคราะห์อนาคต ซึ่งมีความเสี่ยง การเลือกวิธีการงบประมาณ (แบบสมดุล ขาดดุล เกินดุล?) • การคาดคะเนรายได้ แหล่งรายได้ต่างๆ • การจัดทำโครงการและแผนงาน ภารกิจต่างๆที่จะต้องดำเนินการ • การบริหารการจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารโครงการ • ปัจจัยเชิงนโยบายที่มีผลต่องบประมาณ (จากข้างบน และ จากภายใน)

35. การวิเคราะห์อนาคต ซึ่งมีความเสี่ยง • การบริหารฐานะการเงินขององค์กร Balance Sheet,หนี้สิน-ทรัพย์สิน • เงินสะสม จะทำมาใช้หรือไม่ • การกู้ยืม (จำเป็นหรือเหมาะสมหรือไม่? ทำอย่างไร?) • จำเป็นต้องวิเคราะห์โครงการ และ ตัดสินใจ • วิเคราะห์ด้านไฟแนนซ์ จำนวนที่จะกู้ ระยะเวลา วิธีการชำระคืน ผลตอบแทนของโครงการ

36. การวัดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าเงิน • ประสิทธิภาพ / ประสิทธิผลของโครงการ • ผลิตบริการแล้ว มีคนใช้บริการ (utilization) • คุ้มค่าเงิน Value for Money • ประหยัด (cost effectiveness) • การประมูล จัดซื้อจัดจ้าง ที่ถูกระเบียบ รัดกุม

37. การวัดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความคุ้มค่าเงิน • กระบวนการ (process) • โปร่งใส ประชาสัมพันธ์ • ประชาชนมีส่วนร่วม • ถูกหลักวิชา เช่น การก่อสร้างขยะฝังกลบตามหลักวิชาการ • การจัดสรรทั่วถึง กระจายทุกพื้นที่ เท่าเทียมกัน เบิกจ่ายรวดเร็ว

38. การเปรียบเทียบข้ามหน่วยงาน การประกวด • เครื่องชี้วัดประสิทธิภาพการใช้จ่าย / การจัดเก็บรายได้ • ภาษีที่จัดเก็บ ต่อ บ้าน • รายได้ที่ไม่ใช้ภาษี ต่อ ประชากร • คนที่มาใช้บริการ ในรอบเดือน เช่น สนามกีฬา ศูนย์อินเตอร์เน็ต • สัดส่วนของบ้าน/ร้านค้าที่เสียภาษี เทียบกับจำนวนทั้งหมด ...

39. ผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลังผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลัง Feedbackจากหน่วยปฏิบัติ ให้ฝ่ายบริหารท้องถิ่น การติดตามอ่านรายงานข้อมูล เครื่องชี้วัด เป็นประจำ... การประชุมร่วมกัน นำข้อเสนอแนะไปปรับปรุง เปลี่ยนแปลง ... ความเข้าใจของผู้บริหาร อปท. จำเป็นต้องเข้าใจ Balance Sheetรายงานการเงิน-การคลัง เข้าใจระเบียบปฏิบัติ... ตามสมควร

40. ผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลังผู้บริหารท้องถิ่นกับการพัฒนาทักษะการเงินการคลัง การพัฒนาความสามารถของเจ้าหน้าที่และหน่วยการเงินการคลัง • การอบรมวิชาการใหม่ๆ • การสนับสนุนและลงทุนด้านคอมพิวเตอร์ • การพัฒนาโปรแกรมคอมพิวเตอร์ สร้างฐานข้อมูลในพื้นที่ แบ่งโซน ...

41. การบัญชีและงบประมาณ • ปัจจุบันใช้ระบบบัญชีเงินสด Cash budgetingนับกระแสเงินเข้า-ออกตามเงินสด เช่น รายรับจากภาษี ภาษีทั้งปี แต่รายจ่ายเงินสดอาจจะเข้ามามากในบางเดือน (ตามประเภทภาษี เช่น ให้ชำระภายในเดือนมีนาคม คนจะมาชำระเงินเดือนท้ายๆ) เช่นเดียวกับรายจ่าย ค่าก่อสร้าง .. เบิกจ่ายตามงวด • มีข้อเสนอให้จัดทำบัญชีพึงรับพึงจ่าย Accrual budgetingหลักการคือให้คำนวณตามสภาพที่เกิดขึ้นจริง ภาษี รายจ่าย • ข้อดี-ข้อเสีย ช่วยให้ช่วยกันอภิปราย

42. ปัญหาการบริหารเงิน ความผันผวน และความเสี่ยง • ความไม่มีเสถียรภาพของรายได้ เช่น รายได้ต่ำกว่าเป้าเพราะภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ การซื้อขายที่ดินน้อย • รายจ่าย การเบิกจ่าย (disbursement)มีปัญหาความล่าช้า เนื่องจากเงินอุดหนุน (ซึ่งคิดเป็นเปอร์เซ็นต์สูง) เบิกจ่ายล่าช้า บางกรณีระเบียบมาก-เช่นเงินอุดหนุนทั่วไปที่ระบุให้เป็นรายจ่ายลงทุนเท่านั้น การเบิกจ่ายเงินถ่ายโอนไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง (เบี้ยยังชีพคนชรา จ่ายทุกหกเดือน – อปท. ต้องออกเงินไปก่อน) • การขาดอิสระ lack of autonomyมีตัวอย่าง สตง. เรียกเงินคืน

43. การเมืองในการบริหารการคลังของท้องถิ่นการเมืองในการบริหารการคลังของท้องถิ่น • การจัดสรรรายจ่ายไม่ลงตัว และ ปัญหาขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์conflict of interestตัวอย่างเช่น การประมูลโครงการที่เอกชนที่ผู้บริหารท้องถิ่นเกี่ยวข้องด้วย .. ตั้งข้อสงสัยว่าจะแพง ไม่คุ้มค่า ให้กำไรแก่เอกชน แต่ อปท. ขาดทุน กรณีความขัดแย้งผลประโยชน์มีมาก ... • ได้รับภารกิจถ่ายโอน--แต่ว่าไม่มีเงินตามมาด้วยหรือไม่พอ • ภารกิจถ่ายโอนบางประเภทมีเงิน/คนตามมา แต่บางประเภทไม่มีเงินตามมา – พบว่ามีปัญหาความเข้าใจไม่ตรงกัน – คือ คณะกรรมการกระจายอำนาจฯ ได้บอกว่าเงินมาแล้วในรูปเงินอุดหนุนทั่วไปที่เพิ่มขึ้น อปท.จะนำไปใช้จ่ายอะไรก็ได้

44. คอรัปชันในท้องถิ่นเพิ่มขึ้นหรือว่าลดลงหลังกระจายอำนาจ?คอรัปชันในท้องถิ่นเพิ่มขึ้นหรือว่าลดลงหลังกระจายอำนาจ? • ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า เพิ่มขึ้น เช่น Vito Tanzi 1994สันนิษฐานว่า คอรัปชันต้องอาศัยความสนิทสนมกัน อย่างน้อยระดับหนึ่ง เพราะการพูดใต้โต๊ะ (ไม่มีใบเสร็จ) เมื่ออำนาจอยู่กับนักการเมืองท้องถิ่น—การเจรจาต่อรองเกิดขึ้นได้ง่ายกว่า (เมื่ออำนาจอยู่กับส่วนกลาง) • แต่มีมุมมองแย้งกล่าวคือ bribeจะลดลง เพราะว่านักธุรกิจมีทางเลือกหลายแห่ง เช่น การเมืองเรียกร้องเงิน 10% แต่มีข้อต่อรองว่าที่อื่นๆเรียกน้อยกว่า มีหนทางเลือกใหม่ เช่น Shleifer and Vishny • การศึกษา Public Expenditure Trackingสันนิษฐานว่า โอกาสที่จะเกิด “local capture”เพิ่มขึ้น

45. การเมืองระดับชาติและระดับบนที่มีผลต่อ อปท. • ในอดีตเคยมี งบ ส.ส. โดยรัฐบาลให้อำนาจแก่ สส. แนะนำว่าพื้นที่ยากจน กันดารอยู่ที่ไหน .. แต่ปัจจุบันสังคมไทยไม่ยอมรับ หนึ่ง ขัดแย้งหลักการ ระหว่างการเป็นหน่วยตรวจสอบ-ออกกฎหมาย ไม่ใช่ฝ่ายบริหาร แต่ถ้าจัดสรรงบเองก็กลายเป็นการบริหาร ใครจะตรวจสอบงบ ส.ส?? • งบ ส.ส. เป็นการเอาเงินของส่วนรวม ไปใช้เป็นเครื่องมือหาเสียง และไม่มีความเป็นธรรม เนื่องจาก ส.ส. เก่าจะได้เปรียบ ผู้สมัคร ส.ส. รายใหม่ เสียเปรียบ • ปัญหาคือ ส.ส. พยายามแทรก งบ ส.ส. เข้ามา โดยแปรญัตติปรับลด และปรับเพิ่มงบ ส.ส. ในปี 2549 มีงบหนึ่งที่น่าสงสัย 9,500ล้านบาท เงินอุดหนุนทั่วไปแบบกำหนดวัตถุประสงค์ - เรียกร้องให้รัฐบาลชี้แจง ทำให้กระจ่างชัด

46. วิเคราะห์คอรัปชั่น (มุมมองแบบวิวัฒนาการ) • ในระยะแรก การคอรัปชันและการรั่วไหลอาจจะสูง เนื่องจากการกระจายงบด้านการลงทุนและก่อสร้าง Unit costไม่ชัดเจน เปิดโอกาสให้เกิดการรั่วไหลหรือคอรัปชัน แบ่งปันผลประโยชน์ แต่พัฒนาการผ่านไป สันนิษบานว่าคอรัปชันในท้องถิ่น จะลดลงเพราะเหตุผลต่างๆคือ • ก) โครงการก่อสร้างลดลง – ทำให้โอกาสคอรัปชันหรือความรั่วไหลลดลง กิจกรรมอื่นๆวัด unit costได้ชัดเจนกว่า • ข) การตรวจสอบของประชาชนในท้องถิ่น เข้มข้นกว่าเดิม • ค) ในอนาคต อปท. ไม่จำเป็นต้อง “ทำเอง”เสมอไป อาจจะเป็นผู้ซื้อบริการ โดย subcontractให้ชุมชนดำเนินการ

47. อนาคตและมิติใหม่ ของการบริหารการเงินการคลังของท้องถิ่น

48. การกู้ยืมอย่างมีวินัยทางการเงินการคลังลดการพึ่งพาเงินอุดหนุนการกู้ยืมอย่างมีวินัยทางการเงินการคลังลดการพึ่งพาเงินอุดหนุน • การกู้ยืม ทำได้หลายทาง เช่น กู้ยืมจาก กสท. กู้จากกองทุน RUDF (Regional Urban Development Fund)ให้เทศบาลกู้ยืม ระยะยาว 15ปี อัตราดอกเบี้ยตายตัว สามารถ refinanceได้ สนับสนุนให้กู้ยืมเพื่อลงทุน • รัฐบาลท้องถิ่นในต่างประเทศยังสามารถออกพันธบัตร (local government bond)คือออกตราสาร (debt claim)ขายในตลาดเงินตลาดทุน ... เงื่อนไข ระบุอัตราดอกเบี้ย เวลาไถ่ถอนพันธบัตร เช่น 5 – 10ปี แต่เรื่องนี้ยังใหม่สำหรับในประเทศไทย - การออกพันธบัตรทำโดยส่วนกลาง คือ พันธบัตรของกระทรวงการคลัง

49. การกู้ยืม และ ข้อระวังวินัยทางการเงินการคลัง • พันธบัตรของท้องถิ่นจะขายได้หรือไม่ได้ ขึ้นอยู่กับความเชื่อถือ ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขดอกเบี้ย เวลาชำระคืน และสภาพคล่อง (liquidity)คือ การซื้อขายในตลาดรอง (secondary market)ทำได้ยากหรือง่าย • ข้อเสนอ ให้กระทรวงการคลังออกพันธบัตร เป็นกองทุนให้ อปท. กู้ยืม พรบ.บริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๒๕ เปิดโอกาสให้ทำได้

50. การกู้ยืม และ ข้อระวังวินัยทางการเงินการคลัง • ความเชื่อถือเป็นเรื่องยากที่จะสร้าง ทางหนึ่ง กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ก็เสี่ยงต่อรัฐบาล อีกทางหนึ่ง รัฐบาลไม่ค้ำประกันเอง แต่ให้สร้างองค์กรรับประกัน (มีค่าเบี้ยประกันความเสี่ยง) • การชำระคืนหนี้ (debt service, principal + interest) หนึ่ง ชำระคืนจากผลตอบแทน เช่น ตลาดสด อาคารพาณิชย์ มีกำไรและรายได้ สอง ชำระคืนจากรายได้ (งบชำระคืนโดยกันไว้ในงบกลาง)