לאה אחדות* ואביה ספיבק **

1. לאה אחדות* ואביה ספיבק** לקראת דיוני תקציב 201317.6.2012* המרכז האקדמי רופין ומכון ון ליר בירושלים** אוניברסיטת בן גוריון בנגב ומכון ון ליר בירושלים www.vanleer.org.il/economics

2. תקציב 2013- פרשת דרכים חברתית ותקציבית • המחאה החברתית שפרצה בקיץ 2011 הקיפה קבוצות נרחבות בחברה הישראלית. • היא שיקפה את הרצון לשינוי של ממש בתפיסה הכלכלית-חברתית שהנחתה את מדיניות הממשלה בעשור האחרון. • המחאה דרשה מהממשלה לתת מענה ליוקר המחייה ותבעה "צדק חברתי". • האם המחאה החברתית אכן הותירה את רישומה על המדיניות הכלכלית-חברתית בישראל? • האם האווירה הציבורית שנוצרה בעקבותיה תקשה על הממשלה לשוב ולאמץ מדיניות תקציבית הפוגעת בשירותים החברתיים?

3. תקציב 2013- פרשת דרכים חברתית ותקציבית • עד להתפרצות המחאה הכיוון של מדיניות המסים היה ברור: הפחתה במסים הישירים - מס הכנסה ומס חברות- במתווה שעוגן בחקיקה ושאמור היה להימשך עד 2016. • הכיוון של מדיניות ההוצאה היה אף הוא ברור: שחיקה בהוצאה האזרחית והיענות בלתי מספקת לצרכים החברתיים; התעלמות מהעמקת הפערים הכלכליים כמשתנה בקביעת מדיניות. • הוועדה לשינוי חברתי כלכלי (ועדת טרכטנברג ) עצרה את הורדת המסים על פי המתווה שהיה קבוע בחוק. זהו הישג חשוב של המחאה. • הוועדה הכירה בחוסר העקיבות בין היעדים שהממשלה הציבה. • המלצותיה האחרות של הוועדה בתחום המסים (מעבר לביטול המתווה) היו פחות או יותר מאוזנות.

4. תקציב 2013- פרשת דרכים חברתית ותקציבית • בצד ההוצאה , הוועדה תקצבה תוספת שתגיע בהדרגה לכ- 6 מיליארד ₪ בשנה (הדרגתיות על פני חמש שנים 2012-2017 ). • אולם, הוועדה לא שינתה את יעד ההוצאה. לפיכך נוצר קונפליקט בין הוצאות חברתיות אחרות ובין הוצאות הוועדה. • גם הוצאות הביטחון אינן מקור, בניגוד לתקווה ובניגוד להמלצות הוועדה. • מסקנה: המחאה החברתית לא הביאה דרך ועדת טרכטנברג לתפנית של ממש בתפיסה של המדיניות הכלכלית.

5. מסלול ראשון:הורדות המס של סילבן שלום, נתניהו ואחרים. • מסלול שני: הדרישות החברתיות, וההיענות להן בוועדת טרכטנברג. זו תגובה להפרטת פונקציות ממשלתיות דרך הורדת משקל הממשלה בתוצר מ-50 אחוזים ב-2003 ל-42 אחוזים ב-2010 ואילך. • מסלול שלישי: המצב הביטחוני שאינו משתפר, בגלל המצב סביבנו ובגלל עצירת תהליך השלום. • כל המסלולים האלו נפגשים כבר בתקציב 2012, וביתר שאת בתקציב 2013 ואילך. תקציב 2013- פרשת דרכים חברתית ותקציבית.בפרשת דרכים זו נפגשים גם מסלולי מדיניות של העשור האחרון

6. מסלול 1:הקונסולידציה הפיסקאלית • התרשים מתאר את התהליך ההיסטורי של צמצום גודלה של הממשלה: מאז ערב יישומה של תוכנית הייצוב ב-1985 שנועדה לדכא את ההיפר אינפלציה של שנות ה-1980 ועד היום. • אנו מתמקדים במה שקרה החל מהרפורמות הכלכליות של 2003. • תחילה ירדו ההוצאות בקצב מהיר יותר מאשר תקבולי המס, אולם הפחתות המס הנוספות שלאחר 2007 החזירו את מצב הגירעון למה שהיה לפני 2003. • המצב היה עלול להיות חמור הרבה יותר אלמלא עצירת תהליך הורדת המסים . כבר ב-2013 הגירעון היה גדל ב- 0.6אחוז תוצר. התוספת לגירעון ב-2016 היתה אמורה להסתכם ב-1.3 אחוזי תוצר.

7. ב 2010 אישרה הכנסת כלל הקובע כי שיעור הגידול הריאלי של תקרה ההוצאות ייקבע בכל שנה על בסיס מכפלת קצב הגידול הממוצע של התוצר בעשור האחרון ביחס שבין יעד החוב- 60 אחוזים- לבין יחס חוב לתוצר. אולם, יעד הגרעון גובר שיעור הגידול של תקרת ההוצאה= צמיחה ממוצעת*(יחס חוב- תוצר)/(60) הכללים הפיסקאליים יעד גרעון וכלל ההוצאה

8. בעיות בתקציבי 2012 ו- 2013 • בתקציב 2012 יש תוספת הוצאות בתקציב הביטחון, טרכטנברג, הסכמי מורים ורופאים שעולות על המקורות התקציביים ב-6.4 מיליארד ₪. • הממשלה אישרה את ההרחבות בשירותים הציבוריים שעליהן המליצה וועדת טרכטנברג, אך לא אישרה קיצוצים בסכומים דומים. • המקור העיקרי שהיא הציעה למימון ההוצאות הוא קיצוץ תקציב הביטחון בכ-3 מיליארד ₪ , אך קיצוץ זה לא יצא לפועל. • המקורות שעליהם החליטה הממשלה למימון ההוצאות הנובעות מיישום המלצות הוועדה והוצאות אחרות - קיצוץ רוחבי של 4% ושימוש ברזרבת המחירים לשנת 2012 – אינם מספיקים.

9. בעיות בתקציבי 2012 ו- 2013 • המשמעות היא שההוצאות הצפויות ב-2012 גבוהות מהתקרה הקבועה בחוק, ותופעה זו תחריף עוד יותר ב-2013. • הבעיה נעוצה בתקציב הביטחון:במקום קיצוץ של 3 מיליארד ₪ לפי המלצות טרכטנברג קיבלה מערכת הביטחון תוספת של 3.1 מיליארד ₪. מכאן חוסר של 6.1 מיליארד. • מימון ההוצאות אחרי 2012 שעליהן המליצה הוועדה אמור לנבוע מהגידול בתקציב בהתאם לכלל ההוצאה, אם כי הגידול המתוכנן בהוצאות כבר יועד למימון החלטות קודמות שקיבלה הממשלה. • בתקציב 2013 החוסר הפורמאלי הוא 7 מיליארד ₪ בסעיפים דומים. לגבי הביטחון: יש החלטת ממשלה מ-8.1.12 על קיצוץ ב-3 מיליארד ב-2013, שככל הנראה לא תבוצע. לכן חסרים כ-10 מיליארד.

10. בעיות בתקציבי 2012 ו- 2013 • הקיצוץ שמדברים עליו בתקשורת (כנראה בהשראת האוצר) בגובה 10 מיליארד ₪ הוא חזרה לשנת 2003. • ההוצאות הנוספות לשנת 2013 הן תגובה למדיניות בעשור האחרון. מדיניות שדרדרה את הסקטור הציבורי: את החינוך, הבריאות, הרווחה. וכן צברה פיגור בתשתיות על סוגיהן השונים. • יש בהן הוצאות לתיקון מסוים של הסקטור הציבורי, דרך השכר למורים ולרופאים וההוצאות לחינוך ואחרות של טרכטנברג. • אם יבוצעו המלצות אלו – כפי שמובטח – על חשבון קיצוצים אחרים בסקטור הציבורי הנזק לכל הסקטור הציבורי יהיה גדול. • הפתרון היחידי במצב שנוצר הוא להעלות מסים כדי לממן את ההוצאות הנוספות.

11. אין ספק שצרכי הביטחון של מדינת ישראל אינם במגמת ירידה. • התמונה הגיאו-פוליטית של המזרח התיכון משתנה לנגד עינינו – האביב הערבי הביא לחילופי שלטון במצרים ולספקות לגבי הדרך שבא יראה השלטון החדש את היחסים עם ישראל ואת חוזה השלום עמה; עירק עדיין מגששת את דרכה; בסוריה מאבק איתנים בין שלטון אסד ובין המורדים; איראן מאיימת על קיום ישראל ומפתחת יכולות גרעיניות. • רוסיה, סין וארה"ב שוב רואות את המזרח התיכון כשדה למשחק בין מעצמתי. אפילו אם האיומים לא גדלו, אי הודאות היסודית שבהם גדלה מאד. • לכן, התקווה המתמדת של האוצר שהקיצוצים בתקציב הביטחון יהיו המקור להוצאות האזרחיות בכלל והחברתיות בפרט אין לה על מה שתסמוך. תקציב הביטחון בזמן של אי שקט אזורי ותהליך שלום מגמגם

12. תקציב משרד הביטחון המקורי מול הוצאות בפועל

13. *התרחישים • תרחיש א' (תרחיש הבסיס) - עמידה במגבלת ההוצאה בהתאם לכלל ההוצאה • תרחיש ב' - עמידה במגבלת ההוצאה בהתאם לכלל ההוצאה ועמידה היעד הגרעון באמצעות העלאת מסים • תרחיש ג'- העלאה זמנית בתקרת ההוצאה ומימון התוספת ע"י העלאת מיסים בסכומים זהים: 7 מיליארד ₪ ב-2013 , 4 מיליארד ₪ ב-2014 , 1 מיליארד ₪ ב-2015 **. • תרחיש ד' - עמידה במגבלת ההוצאה בהתאם לכלל ההוצאה והמשך הפחתת מסים על פי המתווה שבוטל***. המתווה לפיו עד 2016 תהיה הפחתה של 1.3אחוזי תוצר ביחס ל-2012 בנטל המס הממשלתי. *ההנחות על שיעורי הצמיחה וגמישות התקבולים ממסים ביחס לתוצר (1.035) זהות בכל התרחישים. ** סכומים אלה תואמים את הערכות בנק ישראל ביחס לגודל ההתחייבויות של הממשלה מעבר לתקרת ההוצאה בהנחה שתקציב הביטחון יקוצץ בהתאם להחלטת הממשלה. ***בתרחיש זה לא הובא בחשבון הפחתת המע"מ ב 0.5 נקודת האחוז שהייתה אמורה להיות ב 2013, האומדנים לגבי מס הכנסה ומס חברות נלקחו מדו"ח טרכטנברג עמוד .89.

14. מה צפוי בתקציב 2013 • *מחירים שוטפים

15. תסריט הבסיס – עמידה במגבלת ההוצאה

16. התרחישים-הוצאות הממשלה הרחבה כאחוז מהתוצר

17. התרחישים- נטל המס הממשלתי(ללא מע"מ על יבוא ביטחוני)

18. התרחישים- הגרעון ללא אשראי כאחוז מהתוצר

19. התרחישים- יחס חוב תוצר

20. תיאור התרחישים המקרו-כלכליים • תרחיש א' - עמידה בכלל ההוצאה • גידול ריאלי של 4.8% בתקרת ההוצאה ב-2013 ושל 3.2 בממוצע לשנים 2014 -2017. • גרעון של 3.5 - 3.6 אחוזי תוצר בשנים 2013 - 2017. • התייצבות של יחס חוב תוצר על 74.5 אחוזי תוצר. • נטל מס יציב - 24.2 אחוזי תוצר. • בשל "עודף" התחייבויות של הוצאה נדרש קיצוץ של כ-12 מיליארד ₪ בשנים 2013 -2015 כדי לעמוד בתקרה. • תרחיש ב' - עמידה בכלל ההוצאה וביעד הגרעון (1.5 אחוזי תוצר ב-2013 ו-1אחוז תוצר • ב-2014) • עלייה בנטל המס מ-24.2 אחוזי תוצר ב-2012 ל-26.3 ב-2013 ול- 27.0 ב-2017 (עד 20120). • בנוסף לכך, נדרש הקיצוץ של כ-12 מיליארד ₪ בשנים 2013 -2015 . • יחס חוב תוצר יורד באופן הדרגתי לפחות מ-60%ב-2020 .

21. תיאור התרחישים המקרו-כלכליים • תרחיש ג' - העלאה זמנית של תקרת ההוצאה והעלאת מסים כדי לכסות את "עודף" ההוצאות (7 מיליארד ב-2013, עוד 4 מיליארד ב-2014 ועוד 1 מיליארד ב-2015 ) • נותר גרעון של 3.5 - 3.6 אחוזי תוצר בשנים 2013 - 2017. • התייצבות של יחס חוב תוצר על 74.5 אחוזי תוצר . • נטל מס עולה מ-24.2 אחוזי תוצר 25.5 ב-2017 . • התייצבות של יחס חוב תוצר על 74.5 אחוזי תוצר . • תרחיש ד' - עמידה בתקרת ההוצאות והמשך הפחתת המסים לפי המתווה שהיה קבוע בחוק ובוטל בוועדת טרכטנברג • גרעון שעולה עד 4.8 אחוזי תוצר ב-2017 ולאחר מכן פוחת ל-4.1 ב-2020 . • יחס חוב תוצר שעמד ב 2011 על 74.2 יעלה בהתמדה ל- 80.6 אחוזי תוצר ב-2020. • נטל המס יירד ב-1.3 אחוזי תוצר בהשוואה ל-2011 . • בנוסף לכך, נדרש הקיצוץ של כ-12 מיליארד ₪ בשנים 2013 -2015 . • נראה כי לא יהיה מנוס מהגדרת מתווה חדש של הפחתת הגרעון בתקציב

22. מדד שיעור המס הסטטוטורי (100= 1960) מקור: מצגת שהוצגה ע"י ד"ר מישל סטרבצ'ינסקי (בנק ישראל) בכנס שהתקיים בון ליר, דצמבר 2009

23. בעיות בתקציבי 2012 ו- 2013 • תוכנית המסים שהציעה וועדת טרכטנברג אושרה ברובה בכנסת, למעט מס היסף והחלטת ועדת הכספים להמשיך ולהפחית את שיעור המס השולי במדרגת המס השלישית מ-23% ל-% 21 . שתי חריגות אלה היו כרוכות בצמצום ההכנסות ממסים ב-2012 (בהשוואה להמלצות) בסכום השווה בקירוב למיליארד ₪ לשנה. • לזאת יש להוסיף כי ההאטה בקצב הצמיחה ביחס לשיעור שעליו נבנה תקציב 2012 הובילה לירידה בהכנסות ממסים הצפויות ב-2012, בסכום של כ-11 מיליארד ₪ לפי הערכת מנהל הכנסות המדינה.

24. העלאת מסים כמקור למימון הוצאות / גרעון העלאת כל שיעורי המס בנקודת אחוז אחת = תוספת מסים של כ-2.2 מיליארד ₪ הגדלת שיעור המס המרבי ל-50% + מס יסף של 2% על הכנסה מעל כ-85,000 ₪ לחודש = תוספת מסים של כ-850 מיליוני ₪ אי עדכון ערך נקודת זיכוי לשנה אחת (אינפלציה של 2% ) = תוספת תקבולים של כ- 200 מיליוני ₪.

25. העלאת מסים כמקור למימון הוצאות / גרעון צמצום ההטבות בחוק עידוד השקעות הון ב-25%= חיסכון של כמיליארד וחצי ₪ בטווח הארוך

26. העלאת מע"מ בנקודת אחוז אחת = תוספת מסים בסכום של כ- 4 מיליארד ש"ח • נקודות להתייחסות • תמהיל המיסים בישראל- עקיפים מול ישירים בהשוואה ל-OECD • התחלקות הכנסות- רגרסיביות המס • יוקר המחייה • מנגנון פשוט לגביית מסים • מע"מ דיפרנציאלי העלאת מע"מ כמקור למימון הוצאות/ הפחתת גרעון

27. הטלת דמי ביטוח בריאות על המעסיקים • נקודת אחוז אחת (משוקלל בשיעור מופחת ורגיל) = תוספת תקבולים של כ-1.5 מיליארד₪ • אפשר להגביל את המס להכנסות בינוניות וגבוהות (מעל 60% של השכר הממוצע) כדי שלא לפגוע בתעסוקה של בעלי שכר נמוך • העלאת שיעור דמי ביטוח לאומי בנקודת אחוז אחת (משוקלל) = תוספת תקבולים של כ- 1.5 מיליארד ₪ • האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי העלאת הגבייה מדמי ביטוח בריאות כמקור למימון הוצאות/הפחתת גרעון

28. רמת אי השוויון הגבוהה בישראל בהשוואה ל-OECD (שקף) • ביטול /הקפאה של מתווה הפחתת המס מנעה הרעה נוספת בהתחלקות ההכנסות במשק (שקף מהסימולציה). • מיקוד ההטבות למשפחות עובדות , ובעיקר להורים לילדים צעירים • הפחתת שיעור המס במדרגה המס השלישית ממוקדת במעמד הביניים (ברמות שבין שכר ממוצע לכ- 1.6 ממנו), • העלאת שיעור המס המרבי על הכנסה מעבודה לכ- 48% והעלאת המיסוי על ההון- הכבדת הנטל בעיקר על המבוססים המלצות ועדת טרכטנברג בתחום המיסוי ומענקי הכנסה – ?האם יובילו לצמצום אי השוויון בהכנסות

29. מדד ג'יני לאי שוויון, השוואה בין מדינות ה OECD(הכנסות נטו)

31. השימוש המתרחב במן הטבות באמצעות נקודות זיכוי שמהן לא נהנות השכבות החלשות • אימהות עובדות לילדים בגיל 0 -5 - בחקיקה לפני ועדת טרכטנברג • הענקת נקודות זיכוי לאבות על ילדים 0 - 3 = רלבנטי ל- 270,000 משפחות שאינה מסייעת לעובדים החלשים . אינה אפקטיבית לכשליש מהמשפחות העובדות שאינן מגיעות לסף המס ואפקטיבית חלקית בלבד לעוד חמישית מהמשפחות (דוח בנק ישראל, 2011) • הגדלת מס הכנסה שלילי (מענק הכנסה) לאימהות עובדות ב-50% (בעיה של מיצוי הזכאות ככל מערכת סלקטיבית) • הוועדה לא התייחסה בהמלצותיה לקצבאות למינימום קיום לשכבות החלשות שחלקן לא במעגל העבודה. המלצות הוועדה בתחום המיסוי ומענקי הכנסה - האם יובילו לצמצום איהשוויון בהכנסות

32. ירידת הוצאות הממשלה מ-50 אחוזי תוצר ב-2003 ל-42 אחוזי תוצר ב-2010 ואילך הביאה לתוצאות חברתיות קשות. המחאה החברתית היא תוצאה של תופעות אלו. • הירידה שליוותה אותה בשיעורי המס הישיר גרמה לבזבוז ההזדמנות שהיתה לשיפור היציבות הפיסקאלית של המשק דרך הורדת יחס חוב/תוצר. • ההתחייבויות של הממשלה להוצאה מעל התקרה בסכומים גבוהים מעל עשרה מיליארד₪ מעידים על המצוקה שנוצרה בסקטור הציבורי. • קיצוץ עמוק בתקציבים ציבוריים אחרים עלולים להחזיר את הסקטור הציבורי למצב בו נמצא אחרי 2003. • מדיניות אחראית אין לה ברירה אלא להעלות את ההוצאות והמסים כדי לשקם את הסקטור הציבורי. סיכום: התוצאות של הקטנת הממשלה בתוצר הן אי שוויון גדול מאד, הפרטת מערכות בריאות וחינוך