行政事业单位内部控制规范第一讲总则

行政事业单位内部控制规范第一讲总则 衡阳师范学院吴越

《行政事业单位内部控制规范（试行）》 目录第一章总则第二章风险评估和控制方法第三章单位层面内部控制第四章业务层面内部控制第五章评价与监督第六章附则第一节预算业务控制第二节收支业务控制第三节政府采购业务控制第四节资产控制第五节建设项目控制第六节合同控制

第一讲目录 一、为什么要制定单位内控规范二、依据什么制定单位内控规范三、谁应当执行单位内控规范四、《内控规范》是如何制定出台的五、什么是单位内部控制六、单位内部控制的目标有哪些七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则八、单位负责人及其他人员在单位内部控制中的职责九、单位应当如何开展内部控制工作

一、为什么要制定单位内控规范？ （一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

（二）适应分类推进事业单位改革的要求 2011年3月印发的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、稳步推进。（三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求

（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求（四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求（五）我国内部控制标准体系建设的要求内部牵制——内部会计控制——内部控制的发展过程。企业 +（行政事业）单位（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求

二、依据什么制定单位内控规范？（2个基本依据）二、依据什么制定单位内控规范？（2个基本依据）（一）会计法第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。” 第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项

和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”

（二）预算法 1.单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。 2.对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。

三、谁应当执行单位内控规范？（9大主体） 1.党的机关 2.人大机关 3.行政机关 4.政协机关 5.审判机关 6.检察机关 7.各民主党派机关 8.人民团体 9.事业单位

四、《内控规范》是如何制定出台的？ 经历了五阶段七步。㈠启动和广泛调研阶段（2010年～2011年10月） 1.根据国务院打击发票违法犯罪工作的部署，2010年启动了此项工作。 2.2011年初形成了讨论稿，向部内相关司局征求意见。 3.深入基层实地调研，东中西部10多个省近百家行政事业单位内部控制情况，500多条意见。

㈡社会公开征求意见阶段（2011年11月10日～2011年12月31日） 4.2011年11月形成征求意见稿，在全国范围内公开征求意见。财会便[2011]68号㈢课题研究阶段（2012年1月～9月） 5.以财政部课题立项研究。

㈣专家论证阶段 6.2012年10月，召开了专家论证会 11章63条 →6章65条㈤会签发布阶段 7.2012年11月，会签部内10个司局，最终以财会[2012]21号正式印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行

五、什么是单位内部控制？ 内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。即将所有的业务活动按流程进行风险分析，再按风险点制定管控措施。从而将分散的管理制度有机地连接起来，形成一条“生产线”。制定制度、实施措施和执行程序是行政事业单位实施内部控制的三大抓手。

六、单位内部控制的目标有哪些（5大目标） ㈠合理保证单位经济活动合法合规（最基本目标）㈡合理保证资产安全和使用有效（财产目标）㈢合理保证财务信息真实完整（财务目标）㈣有效防范舞弊和预防腐败（特色目标）㈤提高公共服务的效率和效果（最高目标）

行政事业单位的经济活动应符合预算管理、财政国库管理、资产管理、建设项目管理、会计管理等方面的法律法规及相关规定，主要包括：法律：《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》、《审计法》法规：《预算法实施条例》、《机关事务管理条例》规章制度：《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》、其他：《行政单位国有资产管理暂行办法》、《财政部门监督办法》、《公务卡管理暂行办法》

七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则（4项原则） 七、建立和实施单位内部控制应遵循的原则（4项原则）（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。（“两全”）（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。（“两重”）即突出重点（关键控制点、关键岗位），管控一般。

（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。（“两个相互”）相互制衡是建立实施内部控制的核心理念。研究表明：两个及两个以上的人或部门，无意识犯同一错误的可能性很小；两个及两个以上的人或部门有意识合伙舞弊的可能性远低于一个人或部门有意识实施舞弊。

（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。(“两个符合”) 1.个性化：内控应当与单位性质、业务范围、经济活动特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。 2.动态化：内控建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程。

八、单位负责人及其他人员在单位内部控制中的职责㈠单位负责人《行政事业单位内部控制规范》第六条：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第五十条规定：“单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。” 即单位“一把手”在本单位内控体系的建立、运行和监督管理三个方面应当发挥领导作用、承担总责任。

㈡其他工作人员 单位内部控制的建立健全、有效实施和监督管理虽然由单位负责人负总责，但各项具体工作应由各部门工作人员承担：财会、资产管理、采购、基本建设等部门制定各项内控制度；内部审计、纪检监察等部门对建立与实施内部控制进行监督；各部门负责人负责组织、领导本部门内部控制的日常运行；全体员工广泛参与内部控制的具体实施。

九、单位应当如何开展内部控制工作（七个步骤）《规范》第七条：单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。为确保内控规范能全面有效实施，首先，各单位领导班子应正确认识其与财务规章制度、廉政风险防控机制建设的关系；其次，应制定至少包括“七个一”的实施计划：印发一个文件、建立一个机制（一把手责任）、召开一次大会、安排一次学习、开展一系列宣传、组织一揽子培训、编印一份手册，确保内控制度深入人心，准备充分到位。内部控制的建立和运行具体包括七个步骤：

实施行政事业单位内控规范要正确处理的两个关系实施行政事业单位内控规范要正确处理的两个关系一是实施单位内控规范与各项财务规章制度的关系不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使其规则化、程序化、系统化。二是实施单位内控规范与廉政风险防控机制建设的关系在方向、思路、内容、方法上基本一致，前者是后者的组成部分，前者是从单位内部经济活动风险管控的角度来落实后者的要求。

（一）梳理单位各类经济活动的业务流程 即根据单位“三定”规定（定单位职责、定内设机构、定人员编制），通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理（统称6大业务）等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈，既包括业务层面的组织机构设置（静态），还包括业务层面本身的各项业务流程（动态），对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。

（二）明确业务环节 即按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，再细化各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。如，某单位将预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关系分为预算编审、批复、执行、决算与考评等主要业务环节，并确定预算业务管理决策机构为预算委员会，工作机构设在财会部门（政府采购、资产管理、基建管理、人事管理等部门参与），执行机构为内部各业务部门。

（三）系统分析经济活动风险 在明确了各个业务范围和业务环节后，要继续对其面临的各种风险进行分析。风险分析应从各个业务所面临的内外部环境入手，运用多种手段进行风险的定性和定量评估。实际工作中，应强化专业指导和研究。可向内部控制专家咨询委员会或中介机构寻求专业技术支持，通过调研、座谈、经验交流等多种方式与实施单位进行沟通指导，探讨存在问题，提出解决方案，配合实施单位开展内控建设工作。

（四）确定风险点 即依据业务流程梳理，对机构设置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。（五）选择风险应对策略风险应对策略主要包括风险规避、风险转移、风险减轻、风险接受四种。

（六）建立健全单位各项内部管理制度 《内控规范》对行政事业单位内部控制建设提出了原则性的要求，对内部控制的标准和内容进行框架性指导，各单位应在完成前面五个步骤的基础上，根据自身实际情况，建立健全各项内部控制管理制度。例：某单位管理制度

某单位主要业务活动及其管理制度（举例） 预算业务——预算管理办法收支业务——收支管理办法采购业务——采购管理办法资产管理——资产管理办法建设项目管理——建设项目管理办法合同管理——合同管理办法

（七）督促相关工作人员认真执行。 任何科学设计的制度都需要依靠组织中的人员贯彻执行才能真正发挥作用和功效。各单位要组织全体工作人员认真学习、领会相关的内部管理制度，督促每一名工作人员认真执行。

行政事业单位内部控制规范 第二讲风险评估和控制方法主讲人：吴越

本讲内容 一、内部控制构成要素概论二、经济活动风险评估三、单位内部控制的方法

一、内部控制构成要素概论 根据COSO理论内部控制的五大要素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督与评价。 1.风险评估和控制活动：分别在第二讲、第四讲中讲解。 2.行政事业单位内部环境是行政事业单位实施内部控制的基础，一般包括组织结构、机构设置及权责分配、人力资源政策、单位文化、法制观念等。信息与沟通主要包括信息的收集机制及在行政事业单位内部和与行政事业单位外部有关方面的沟通机制等。（此两部分在第三讲中讲解） 3.内部监督与评价（本部分在第五讲中讲解）。

内部控制的构成要素 内部环境是内部控制的重要基础。风险评估是内部控制的重要依据。控制活动是内部控制的重要手段。信息与沟通是内部控制的重要条件。内部监督与评价是内部控制的重要保证。

二、经济活动风险评估 （一）什么是风险风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。（二）什么是风险评估风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。风险评估决定了内部控制的方向要求，单位必须时刻关注各种来源、各种层次的风险，并对各种风险进行评估，制定切实有效的风险控制措施。

（三）建立风险评估机制 一是建立经济活动风险定期评估机制。每年至少一次，外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时重估。（第八条）二是单位要成立风险评估工作小组。由单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。（第九条）

1、人员构成 （1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调，各业务部门积极配合风险评估工作；（2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；（3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员

2、机构设置 风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。 3、评估周期经济活动风险评估至少每年进行一次。 4、评估结果的应用评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

（四）风险评估程序 4个步骤 1、目标设定由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。 2、风险识别风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。风险识别事实上是发现风险源和认识风险因素的过程。

3、风险分析 是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。按照风险发生的可能性及其影响程度等对识别的风险进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险。

4、风险应对 是指在风险分析的基础之上，针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。风险回避风险承受风险降低风险分担

（五）风险评估的内容 1、单位层面风险评估应当重点关注的方面（第十条）（1）内部控制工作的组织情况。是否确定了内部控制职能部门或牵头部门；是否建立了各部门在内部控制中的沟通协调机制和联动机制。（2）内部控制机制的建设情况。经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。

（3）内部管理制度的完善情况。 内部管理制度是否健全；执行是否有效。（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。（5）财务信息的编报情况。是否按照国家统一会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。（6）其他情况。

2、业务层面风险评估应当重点关注的方面 （第十一条）（1）预算管理情况。在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。

（2）收支管理情况。 收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。（3）政府采购管理情况。是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。

（4）资产管理情况。 是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。（5）建设项目管理情况。是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。

（6）合同管理情况。 是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。（7）其他情况。

三、单位内部控制的方法（第十二条：8种） 什么是单位内部控制的控制方法？内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。

第1种方法：不相容岗位相互分离 合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。不相容岗位相互分离是行政事业单位内控最基本要求，是保证提高经营效率、保护财产安全以及增强会计数据可靠性的重要条件。作为一种内控体系中最基本的控制手段，集中体现了相互制衡的基本原则，其核心是内部牵制。（六安）

第2种方法：内部授权审批控制。 明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。对重大业务事项建立“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用）事项集体决策审批机制和会签制度。第3种方法：归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。

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