公共行政学

公共行政学 第一讲主讲教师：孙德超　　　　　　　　　　学时：48

第一章公共行政概述

主要内容 • 第一节公共行政的内涵 • 第二节公共行政学概述 • 第三节西方公共行政学发展 • 第四节中国公共行政学发展及特点

学习目标 • 1、一般了解东西方对“行政”的各种认识，重点掌握公共行政的含义。 • 2、理解公共行政与公共管理的关系、公共行政学与公共管理学的关系。 • 3、一般了解公共行政学与相关学科之间的关系，以及学习和研究公共行政学的意义和方法。 • 4、理解西方公共行政学发展的历程及主要代表思想。 • 5、理解中国公共行政学发展的过程与特点。

第一节公共行政的内涵 • 公共行政（Public Administration）由“公共”（Public）和“行政”（Administration）两个基本概念组成。 • 重心是“行政”。

一、“行政”的含义 • 在英文中，行政（Administration）有控制事务的方向，运用合法权力处理事务、辅助、治理等解释。 • 在行政学界，一般认为，行政是指政府及其组成部门对国家事务和社会公共事务进行的管理活动。

（一）西方学者对“行政”的理解 • 1、从政治与行政二分的角度出发，认为行政不同于政治，是一种执行国家意志并积极实现国家政治目的的活动。 • 行政学的创始人威尔逊（Thomas W .Wilson）认为：“政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。 • 古德诺（Frank J .Goodnow）在《政治与行政》一书中对该思想作了进一步阐发，指出政治与行政分别是“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。

意义：这种界定“行政”的方式是基于政治与行政二分的原则，促使行政学从政治学中分离出来并逐步形成一门独立的学科。意义：这种界定“行政”的方式是基于政治与行政二分的原则，促使行政学从政治学中分离出来并逐步形成一门独立的学科。 • 局限：强调政治与行政分离并不符合当今国家政治生活状况。行政并非消极地、被动地服从一定社会的政治。行政要求在执行政治任务的过程中，不断做出因地制宜的、表达国家意志的政治性决策。而任何政治决策，都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。政治与行政从根本上是统一的。

2、从行政的管理属性出发，将行政视为一种特殊的管理活动。2、从行政的管理属性出发，将行政视为一种特殊的管理活动。 • 行政活动是一种复杂的人类活动，具有政治性、社会性、管理性等。 • 在行政学发展史上，有相当一部分学者特别偏爱行政活动的管理属性，认为行政就是计划、组织、预算、指挥、协调、沟通、监督、控制等一系列管理活动的总和，但在对行政主体的认识上略有分歧。

（1）以怀特（Leonard D. White）和魏劳比（William F. Willoughby）为代表的一派学者认为，行政是由政府所专有的公共行为与活动，它区别于立法、司法机关和其他所有公共部门的管理活动，实质就是政府履行自身职能的专责行为与权威活动。 • 该观点体现了政府的组织结构和职能分工，强调了政府在社会管理中的主导作用，指出行政主体必须是而且只能是国家行政机关。

（2）另一派学者则不考虑职能分工和组织结构的因素，认为只要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活动都是行政。（2）另一派学者则不考虑职能分工和组织结构的因素，认为只要是协调众人努力方向和力度，进而达到一定目标的一切管理活动都是行政。 • 西蒙（Herbert A. Simon）、史密斯伯特（Donald W. Smithbury）和汤普森（Wietr A. Thompsom）三人合著的《行政学》提到“行政是为达到共同目的时合作的集体行动”。 • 古利克（Luther H. Gulick）和费富纳（Jonh M. Phiffner）更加丰富了这种学说，前者认为“从工作着眼，行政就是POSDCORB（Planning、Organizing、Staffing、Directing、Coordinating、Reporting、Budgeting），即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能”；后者更为简化，认为行政就是“集体努力与合作的艺术”。

这种观点将行政的外延予以扩展，使行政活动的范围更为广泛。这种观点将行政的外延予以扩展，使行政活动的范围更为广泛。 • 西蒙等人并不强调公共组织和私人组织的差异性，而是更关心战略和组织管理。他们认为以政府为代表的公共组织和私人组织的管理活动在所有不重要的方面都是相同的，都应涵盖在行政活动的范围之内，甚至主张把私人部门的管理经验和模式引入到公共部门。

3、从行政活动的内容出发，认为行政就是制定和执行公共政策的过程。3、从行政活动的内容出发，认为行政就是制定和执行公共政策的过程。 • 在一定意义上，行政的目的就是保证决策正确，行政的全部内容就是贯彻实施已制定的决策。 • 意义：将政策的制定与实施提到政府工作的首要地位，推动了政策科学的发展。 • 局限：将政府活动与公共政策的制定与执行完全等同，会忽略行政体制、组织机构、人事管理、行政法制等其它重要的行政环节和行政功能，就会忽略行政机关作为一个有机整体与外界环境的互动，而这对于研究日益复杂的当代行政活动是十分不利的。

（二）我国历史文献对“行政”的理解 • 1、古代文献的理解 • 我国的历史文献中，行政一词有执掌国家政权、推行国家政令、管理国家事务的意思。 • 在《左传》和《史记·周本纪》中，分别有“行其政令”、“行其政事”以及“召公、周公二相行政”的记载。 • 那时，国家的立法和行政尚未分离，因此古代的“行政”与我们今天公共行政学所要研究的行政是不同的。

2、近代以来的理解 • 一为狭义行政说。认为“所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体”。（周世逑，1989） • 二为中义行政说。认为行政的范围应覆盖整个国家机关的管理活动，即包括国家权力机关、行政机关和司法机关依法使用国家权力对国家事务实施管理的活动。 • 三为广义行政说。认为行政“有广义和狭义之分，狭义的仅指政府行政部门的管理工作，广义兼指国家立法、司法、行政部门乃至其附属单位的管理工作”。同时，属于国家政治体系中的党的机关，群众团体，国有企事业单位的管理活动也应一并包括进去。（李方，1989）

我国对于“行政”内涵的确定，分歧主要集中在管理主体的认定和管理范围的界定上。我国对于“行政”内涵的确定，分歧主要集中在管理主体的认定和管理范围的界定上。 • 目前，我国学术界大都接受狭义行政说，即从国家权力分工的角度出发，将行政理解为政府的管理活动。

公共行政学 第二讲主讲教师：孙德超　　　　　　　　　　学时：48

（三）行政与管理 • 在我国，传统上也把“公共行政学”称作“行政管理学”。 • 联系：“行政”与“管理” 在语意上有一定的重迭，都有治理、控制之意，在某些场合可以互换。 • 区别：首先，从出现时间和存在空间来看。 • 其次，从活动主体来看，行政一般被看作国家或政府的活动，或与公共事务相关的活动；而管理则一般被当作与工商企业组织相关的活动。 • 第三，从活动外延来看，行政的外延没有管理宽广。 • 第四，从活动性质来看，行政是政治性与社会性的统一体，而一般管理活动不具有政治性质。

二、“公共”的含义 • 在中英文语义中，公共（Public）含有公（有）的、公众的、公用的、公共的、公开的等多种含义，均指社会层面的非个体性，强调的都是多数人的共享、共有和共用。 • 在政治学和行政学语境中，“公共”一般是指社会成员基于平等的公民权利，针对社会公共事务，进行公共协商和对话，形成符合公共利益的共识，来确保公共领域的稳固和社会总目标的实现。 • 在“行政”前加上“公共”这一限定词，将公共行政与私人行政区分开来，说明公共行政的目的是为公众提供服务、负有社会的责任与义务，强调公众对行政事务管理的参与性，强调行政活动的公开性。

三、公共行政的含义 • 公共行政是指公共行政组织依法行使权力，对国家事务、自身事务和社会公共事务进行有效管理并提供公共服务的活动。

准确理解公共行政，需要明确以下几点： • （一）公共行政组织是公共行政活动的主体。公共行政组织是指狭义的政府，即国家行政机关。 • （二）社会公共事务是公共行政活动的主要客体。 • （三）公共行政的实质是运用公共权力进行资源的有效配置，以实现维护政治统治的根本目的。公共行政内涵着政治性和社会性相统一的要求，不仅要追求社会效益的最大化，更要有利于达成维护政治统治和社会稳定的目的。 • （四）公共行政活动应遵循法治原则、民主原则、服务原则和绩效原则。

第二节公共行政学概述 • 一、公共行政学的研究对象与范围 • 公共行政学是一门研究公共行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。 • 目的：揭示公共行政的本质和规律，通过指导和影响行政实践活动来提高行政效率，有效地履行国家职能，推动经济社会文化事业的发展。

一个学科的研究对象决定了其研究范围和基本内容。一个学科的研究对象决定了其研究范围和基本内容。 • 根据公共行政学研究对象之间的内在关系，我们将公共行政学主体部分划分为四个方面：公共行政基础、公共行政系统、公共行政过程和公共行政保障。 • 另外再加上公共行政概述和公共行政改革两个部分，这样就构成了六篇共计十四章的主要内容。

第一篇，概述部分，主要阐述公共行政的含义、公共行政学学科范畴与发展概况等内容。第一篇，概述部分，主要阐述公共行政的含义、公共行政学学科范畴与发展概况等内容。

第二篇，公共行政基础部分，探讨公共行政的三个基本要素：价值、职能与权力。第二篇，公共行政基础部分，探讨公共行政的三个基本要素：价值、职能与权力。 • （1）公共行政价值。研究公共行政价值的基本理论，西方国家行政价值的历史演变以及我国公共行政价值的发展； • （2）公共行政职能。研究行政职能的含义、构成，以及西方国家行政职能的演变，探讨我国现阶段行政职能的转变； • （3）公共行政权力。研究公共行政权力的内涵与特征、结构与体制、运行原则等问题，以及西方国家和我国行政权力结构及运行。

第三篇，公共行政系统部分，探讨公共行政系统的三个组成部分：宏观环境，中观组织及微观个体。第三篇，公共行政系统部分，探讨公共行政系统的三个组成部分：宏观环境，中观组织及微观个体。 • （1）公共行政环境。主要探讨行政体系与行政环境的相互关系，西方行政环境理论的发展以及中国行政环境的主要特点； • （2）公共行政组织。研究行政组织的内涵、特征、类型等问题，在简要回顾西方组织理论发展的基础上探讨我国行政组织方面存在的主要问题及改革策略； • （3）公共行政人员。在阐述人事行政的基本理论问题的基础上，探讨西方公务员制度发展及我国公务员制度改革。

第四篇，公共行政过程部分，主要研究行政活动的决策、领导与监督。第四篇，公共行政过程部分，主要研究行政活动的决策、领导与监督。 • （1）公共行政决策，研究行政决策的体制、程序，西方国家行政决策理论及应用，以及中国行政决策科学化和民主化； • （2）公共行政领导，研究行政领导体制、行政领导方式，西方国家领导理论及行政领导实践，以及中国行政领导科学化； • （3）公共行政监督，阐述行政监督的原则、功能、方式等，分析西方监督理论与实践的发展，探讨当代中国行政监督体系的健全和完善。

第五篇，公共行政保障部分，探讨公共行政活动的物质、法律与道德保障条件。第五篇，公共行政保障部分，探讨公共行政活动的物质、法律与道德保障条件。 • （1）公共财政和预算，这是公共行政的物质保障，研究公共财政和公共预算、公共财政体制及公共预算管理体制的相关理论问题与实践问题； • （2）公共行政法制，这是公共行政的法律保障，研究行政法制的作用、原则，西方国家行政法制理论及应用，以及中国行政法制的运行与完善； • （3）公共行政伦理，研究行政伦理的含义、功能及体系等理论问题，介绍西方国家行政伦理的管理与监督，以及中国行政伦理建设的基本情况。

第六篇，公共行政改革部分，主要介绍公共行政改革的基本理论，西方国家行政改革的理论及应用，中国行政改革的历程、现实意义及目标模式等内容。第六篇，公共行政改革部分，主要介绍公共行政改革的基本理论，西方国家行政改革的理论及应用，中国行政改革的历程、现实意义及目标模式等内容。

二、公共行政学与其他学科的关系 • （一）公共行政学与政治学 • 1、联系：（1）从公共行政学的发展历史来看，它是源自于政治学的一门年轻的独立学科，政治学的一些基本原理、原则适用于公共行政学。 • （2）政治决定行政，公共行政活动具有鲜明的政治性，是政治活动的一部分。 • （3）公共行政学对行政管理及其规律的研究，为政治学积累了丰富的知识资料。

2、区别：（1）研究对象不同。政治学研究国家的政治组织、政治体制和制度、政治运行机制等，着重探讨社会各阶级在国家中的地位以及国家权力机构的发展规律；公共行政学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率的因素、方法。2、区别：（1）研究对象不同。政治学研究国家的政治组织、政治体制和制度、政治运行机制等，着重探讨社会各阶级在国家中的地位以及国家权力机构的发展规律；公共行政学运用政治学的基本理论研究政治组织中行政组织的管理活动及其规律，着重探讨政府职能、管理规律和提高政府管理效率的因素、方法。 • （2）研究范围不同。政治学研究范围较广，从总体上研究政治现象，而公共行政学研究政治关系中的某一部分。 • （3）学科性质不同。政治学是一门基础学科，而公共行政学则是一门实践性学科。

（二）公共行政学与行政法学 • 联系：要提高行政效率，必须使公共行政学与行政法学的研究同步进行。 • 行政法能把公共行政的有效方法以法律形式固定下来，巩固和强化行政职能，提高行政效率。 • 区别：研究对象不同——法学是以法律为研究对象的社会科学，即使是最接近公共行政学的行政法学，其研究重点也是行政活动的法律关系，而不是行政行为和行政过程。

（三）公共行政学与社会学 • 社会学以社会和社会问题为研究对象，从整个社会的角度研究社会结构、功能、协调、发展，探讨社会良性运行的规律。 • 从管理的角度来说，社会学是研究整个社会的管理，而公共行政是社会管理的一部分。 • 1、公共行政是社会管理的一部分，公共行政学必须置于社会大系统中加以研究才能取得良好效果。 • 2、公共行政的主体是人，处于一定社会关系中，了解人的需求、动机、目的，以及人的心理，才能有效地调动行政人员的积极性。 • 3、公共行政所要解决的问题，通常就是社会问题，这需要运用大量的社会学方法才能加以解决。 • 4、社会学的理论和方法可以运用于公共行政活动之中，不仅丰富和充实了公共行政学的内容，同时也使社会学的理论、方法在公共行政活动中得到验证。

（四）公共行政学与公共管理学 • 在英语中，“Public Administration”和“Public Management”既表示一种活动、一种职业，也表示一个学科或研究领域。 • 相互之间词意模糊，难以界定，往往被不严格地当作同义词加以使用。 • 实际上，二者之间还是存在明显差别的。

1、作为一种活动，公共行政与公共管理的区别在于：1、作为一种活动，公共行政与公共管理的区别在于： • （1）管理主体的不同。公共行政将狭义的政府作为其自身管理和社会事务管理的唯一主体。 • 公共管理的主体范围要比公共行政广泛。在我国，公共管理的主体除了政府机构和中国共产党外，还包括人民代表大会及其常务委员会、司法机关、中国人民政治协商会议、民主党派，居民自治组织、志愿者组织、慈善机构、私人机构乃至公民。

（2） 管理客体的不同。从宏观角度来看，公共事务可以分为三类：国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在我国，政府是国家意志的代表，因此国家公共事务和政府公共事务在政治属性上是一致的，都可以归为政治性公共事务。传统公共行政具有突出的政治性，对政治性公共事务的管理重于对社会性公共事务的管理。 • 公共管理客体的范围则更为宽泛，除政治性公共事务外，还包括大量社会性公共事务，管理对象的边界比较模糊，甚至有人认为政府不能承担的公共事务，公共管理都可以参与进去并进行有效管理。

（3）管理手段和方法的不同。公共行政是综合运用管理的、政治的、法律的和经济的理论和方法，同时还借鉴运用了现代信息和计算机技术，特别强调管理过程中手段的政治性和合法性。（3）管理手段和方法的不同。公共行政是综合运用管理的、政治的、法律的和经济的理论和方法，同时还借鉴运用了现代信息和计算机技术，特别强调管理过程中手段的政治性和合法性。 • 公共管理的重要特点是将私人部门的管理手段、方法和竞争机制运用于公共组织的管理过程中，反对重遵守既定法律法规而轻绩效和评估的做法，更加重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策的执行情况。

（4）内涵性质的不同。公共行政是政府所独有的管理活动，决定了它必然与政府的本质特性密不可分，其内涵是公共性和政治性的统一；而公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵性质。（4）内涵性质的不同。公共行政是政府所独有的管理活动，决定了它必然与政府的本质特性密不可分，其内涵是公共性和政治性的统一；而公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵性质。 • （5）管理目标的不同。公共行政的目标是在建立与维护公共秩序的基础上，实现公共利益，满足社会公众的需要，既包括效率目标也包括公共责任目标。而公共管理的目标由传统的维护国家政治统治秩序，逐渐演变为强调维护与增进公共利益，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观。

公共行政学 第三讲主讲教师：孙德超　　　　　　　　　　学时：48

（6）关注焦点的不同。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由政治家所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并从内部取向出发关心组织机构和人员的管理。（6）关注焦点的不同。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由政治家所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并从内部取向出发关心组织机构和人员的管理。 • 公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，主要关注的不是过程、程序和遵照别人指示办事。它将关注的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，更多的重视项目、结果以及对结果的获得所负的个人责任。

2、作为一种学科的公共管理和公共行政之间的关系，主要有三种不同的看法：2、作为一种学科的公共管理和公共行政之间的关系，主要有三种不同的看法： • （1）将公共管理学等同于公共行政学。这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。 • 如美国公共行政思想史专家梅戈特女士（A. Merget）就认为二者之间没有质的差别，只在细微之处有所不同：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等。

另外一派学者则把公共管理看作在某种意义上回归了的公共行政。另外一派学者则把公共管理看作在某种意义上回归了的公共行政。 • 例如，瓦尔达沃斯基（Aaron Wildavsky）认为，将“行政”一词换成“管理”，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了，并没有超出公共行政学的特征范围。公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政学而言，并非什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而又采取那种方法和理论。不论采取何种方法与理论，其基本的信念都没有改变。

（2）将公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。从国外学者关于公共管理的论述中我们发现，公共管理是公共行政体系中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。（2）将公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。从国外学者关于公共管理的论述中我们发现，公共管理是公共行政体系中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。 • 公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然坚持与公共行政保持一致。

（3）将公共管理学看成不同于传统的公共行政学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二者是相互竞争的两个领域。（3）将公共管理学看成不同于传统的公共行政学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二者是相互竞争的两个领域。 • 如澳大利亚著名学者休斯（Owen E. Hughes）认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，“行政”的职能比“管理”狭窄。

我们认为：公共行政在其发展的历程中，真正体现了“国家意志的执行”，这因其强调政治取向而无法动摇；我们认为：公共行政在其发展的历程中，真正体现了“国家意志的执行”，这因其强调政治取向而无法动摇； • 而公共管理作为公共行政发展历程中的一个结果，素以“国家的艺术”著称，因其在对公共事务的管理基础上发展起来，故特别强调管理取向。

3、公共管理学在很多方面与传统公共行政学存在差异：3、公共管理学在很多方面与传统公共行政学存在差异： • （1）研究对象与范围不同。传统公共行政学仅将研究领域局限在政府行政机关；而公共管理学则将研究视野扩展到其他政府机关（立法机关和司法机关）、第三部门甚至私人机构等。 • （2）学科基础不同。传统公共行政学的主要学科基础是政治学，特别是以政治—行政二分法和官僚体制理论作为理论基础；而公共管理学更多依赖于经济学和工商管理学。 • （3）研究视角不同。公共行政学主要从宏观上研究国家行政系统内部的运行过程及其共性的规律，目的是为提高行政效率提供理论指导；而公共管理学侧重从微观上解决公共组织的管理技术和方法问题，尤为关注对社会公共事务的管理问题。

三、学习和研究公共行政学的意义 • （一）有助于我国政府迎接知识经济和全球化的挑战。 • （二）有助于推进我国经济体制和政治体制改革。 • （三）有助于掌握公共行政规律，有效发挥政府职能，提高行政效率。 • （四）有助于提高公共行政人员的素质，更好地适应现代社会对政府有效管理和服务的需求。

四、研究和学习公共行政学的方法 • （一）系统研究法 • 系统研究法是按照客观事物本身的系统性，把要研究的对象放在系统的形式中加以考察的一种科学方法。 • 要求我们把构成行政的各种要素看成一个系统，进行全面分析，把事物的各环节联系起来，对它们之间的关系进行分析，以确定目标和实施方法的最优化。 • 对公共行政管理进行系统分析，不仅要静态地看系统构成，而且要从动态角度研究系统的活动，将之看成是信息的“输入——转换——输出”的过程，同时还要研究信息的反馈。

（二）行为科学和心理研究法 • 行为科学的研究方法，是以人的行为为基点，研究行政管理过程中的个人、团体、组织、领导和行为以及环境对人的影响的规律，发现并建立人的行为的普遍性原则的一种方法。 • 心理研究方法是以人的心理为基点，研究公共行政过程中个人、群体、社会的心理活动规律的一种方法。 • 行为科学研究法致力于探索人的心理活动的外在表现（行为表现、行为变化等）；心理研究方法则致力于探索人们外部行为的内在机制（心理过程、心理效应等）。但人的外部行为是人内在心理状态的表现和反映，而人的心理活动又总是通过外部行为表现出来。因此，这两种方法在使用时是不能截然分开的。

（三）案例分析法 • 通过对已经发生的真实且具代表性的行政事件的发生过程、行政行为和方法等进行系统分析，总结出公共行政的某项原理原则，以指导行政活动。 • 针对案例的研究成果在解决具体问题方面往往具有较强的针对性。 • 需要注意的是，在进行案例收集后，不仅要注意解决个案问题，更要善于在众多案例中发现共性问题，并提炼出具有一定价值与思想内涵的理论。

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