国际反腐败运动的发展特点及 对中国反 腐败 运动 的建 议

1. 国际反腐败运动的发展特点及 对中国反腐败运动的建议 The Development of International Anti-Corruption Movement and Recommendations to Chinese Anti-Corruption Campaign 透明国际亚太部东亚区高级主任 廖燃 2013年7月9日

2. 目录 第一部分：国际反腐败运动经历的三波发展历程 Part I, Three Waves of InternationalAnti-Corruption Movement 第二部分：国际打击腐败法律框架的发展和变化趋势 Part II: Development of International Anti-Corruption Regime 第三部分：对中国进一步推进反腐败运动的建议PART III: Recommendations to the Chinese Anti-Corruption Campaign

3. 第一部分：国际反腐败运动经历的三波发展历程Part I, Three Waves of InternationalAnti-Corruption Movement

4. 反腐败运动经历的三次浪潮Three Waves of InternationalAnti-Corruption Movement 学者对国际反腐败运动“浪潮”的论述A number of authors have referred to “waves” of anti-corruption work/activism 反腐败运动浪潮: 由各种各样的反腐败机构和个人推动的一套显而易见的、独立的、有系统的反腐败实践，旨在制约腐败和减少腐败的发生；之所以成为“浪潮”是这些新的做法蔚为风潮，广为响应，然后又为新的政策所排斥和取代 called waves because practices encouraged by few policy entrepreneurs, gain popular acceptance then rejected by mainstream as new policy entrepreneur appears 三波反腐败运动的特点 第一波：自上而下，第二波：反腐败工作市场化。第三波：制度化，自下而上；各国反贪机构和法律执行机构跨国界合作，公民广泛参与 “regime” fails to capture fad-like nature of AC industry’s evolution This presentation talks about the emerging “third wave”

5. 国际反腐败运动第一波(1997-2001)的特点Example of First-Wave Activities 第七届北京国际反贪大会为标志/世界银行报告第一次出现“反腐败”提法 政治家引领Politicians and talking heads 群众性热潮Mass hysteria (1000s at IACCs) 传播反腐败知识 世界银行“知识中心”WB “knowledge centre” 经济发展合作组织编纂的《反腐败参考书目》OECD AC bibliography 透明国际“电子资讯中心”TI Coris 经合组织为前苏联东欧国家建立的反腐败网络OECD Anti-Corruption Network for Transition Economies

6. 国际反腐败运动第二波(2002-08)的特点Adaptation to Market Forces: Projectisation of Awareness Raising 国际机构和双边机构开始跟私营合同商合作Intl and bilateral engage private contractors USAID worst offender EU dabbles when Politician's Logic required 对日益复杂的腐败现象提供诊断，开发治理工具“diagnostics” of increasing complexity 但是，第二波反腐败运动没有产生实质性效果No impact on corruption 许多反腐败报告都没有公开发表many not even released publicly 没有影响政策effect on policy 为媒体、研究所引用和报道citations by press or researchers 只是对资助者和使用者产生政治利益Political gains for funders and users Still same old study + advisor model of fighting corruption

7. 国际反腐败运动第三波(2010-)的特点 反腐败运动迅猛发展/知识爆炸/自下而上 2003，全球反腐败行业的产品和服务大约为一亿美元，到2009年，突破50亿美元（采购/工资）；2003年只有9个作者以英文发表反腐败文章，到2009年增加到70个； “第三波”的特点是，从以前的由大型咨询公司提供反腐败咨询为主转向反贪机构和法律执行机构联合调查起诉、公民社会广泛参与的模式；

8. 第二部分：国际打击腐败法律框架的发展和变化趋势第二部分：国际打击腐败法律框架的发展和变化趋势 Part II: Development of International Anti-Corruption Regime

9. 全球化和腐败的关系 跨国经济体作为全球化最有力地推动者， 占据着全球跨国直接投资的90%， 全球技术交易总量的80%， 全球贸易总量的65%和全球高新技术的95%以上， 世界银行2001年对全球3601家外贸公司的调查，有40%的公司分别在69个国家通过回路进行商业活动，贿赂金额占全球交易额的10-20% 从1994-2001年，全球有400多家跨国公司对100多个国家进行了贿赂，争取价值200多亿美元的合同

10. 私营领域腐败造成巨大影响 Examples of the cost of corruption to businesses * • Businesses must implement effective anti-corruption programmes to reduce financial, legal and reputational risks. 10 * Reporting on anti-corruption programmes –‚PROMOTING REVENUE TRANSPARENCY 2011 REPORT ON OIL AND GAS COMPANIES’

11. 公司领域的腐败远远不止贿赂官员那么简单……公司领域的腐败远远不止贿赂官员那么简单…… Corruption in the private sector is more than bribing public officials 公司活动领域 Spheres of corporate activity: 主要表现 Main manifestations: 种类: • Fraud • Extortion • Conflicts of Interest • Insider Trading 商业领域内的腐败Corruption within the business Management, employees, owners • Bribery • Extortion 供应链上的腐败Corruption in the supply chain Suppliers, customers, distributors Launderingtheproceedsofcorruption • Collusion 市场环境中的腐败Corruption in the market environment Competitors Regulators • Undue Influence 社会大环境中的腐败Corruption in society 11 Adopted from ‚Transparency International – Global Corruption Report, 2009‘

12. 推行打击腐败规章制度，管理腐败风险 Managing risks by implementing anti-corruption programmes 经济上的巨大损失:Businesses face pressure from their stakeholders (e.g. customers, investors, export credit agencies) to adopt, implement and monitor good practice anti-corruption standards to avoid the risks of losing business, encountering operational constraints and falling share prices. 法律和各种规章制度的制裁: Businesses (and their representatives) must adhere to laws & regulations in order to avoid the risks of fines, civil damages, loss of license to operate, and imprisonment. 信誉蒙受巨大损失: Business compete in globalized markets not only with their goods and services, but also with their reputation; corrupt practices increase the risk of negative publicity and damage to reputation (e.g. through media coverage, civil society campaigns, social networking). 12

13. 全球性打击腐败的法律和行业规范Global legal framework and codes on anti-corruption • 联合国反腐败公约 • 经合组织反对在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions • 其他地区性公约：美洲国家反腐败公约；非洲联盟反腐败公约 • 其他政府性倡议Other governmental initiatives • 全球契约Global Compact • 其他全球性经商规范Global business codes • 行业规范Sectoral Codes • 专业规范Professional codes • 援助机构的行为要求Donor actions

14. CONVENTIONS 《联合国反腐败公约》 UN CONVENTION AGAINST CORRUPTION 第一个国际性反腐败合作的框架，155个国家批准First framework for international anti-corruption cooperation now ratified by 155 countries 提出要同时打击公共领域和私营领域的腐败；提出一系列广泛议题，如贿赂、非法钱权交易、洗钱和提出新的会计标准等等。The UN Convention addresses corruption in both public and private sectors on a wide array of topics including bribery, illicit trading, money laundering, and accounting standards. G20中的17个国家和被国际货币基金组织列为54个海外避税天堂的20个国家已经批准countries and 20 of the 54 jurisdictions classified by IMF as offshore havens have ratified UNCAC

15. 《联合国反腐败公约》UN CONVENTION AGAINST CORRUPTION 《联合国反腐败公约》从实体法和程序法两方面对防止和惩治腐败作出了规定；列出了8种予以打击的腐败行为: 贿赂本国公职人员（第15条） 贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员（第16条） 公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产（第17条） 影响力交易（第18条） 滥用职权（第19条） 资产非法增加（第20条） 私营部门之间的贿赂（第21条） 妨害司法（第25条） （第52条）

16. 《公约》规定的犯罪主体与中国《刑法》规定的区别The gap between UNCAC Requirement and Chinese Penal Code

17. 贿赂本国公职人员（第15条）UNCAC Article 15 • 《公约》第16条第1款：”各缔约国均应当采取必要的立法和其他措施，将下述故意实施的行为规定为犯罪：直接或间接向外国公职人员或者国际公共组织官员许诺给与、提议给与、或者实际给与该公职人员本人或者其他人员或是提不正当好处，以使该公职人员或者该官员在执行公务时作为或者不作为，以便获得或保留与进行国际商务有关的商业或者其他不正当好处

18. 影响力交易罪（《公约》第18条）UNCAC Article 18 • 直接或间接向公职人员或者其他任何人员许诺给与、提议给与或者实际给与任何不正当好处，以使其滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，为该行为的提议人或者其他任何人从缔约国的行政部门或者公共机关获得不正当好处的行为；或者， • 公职人员或者其他任何人员为其本人或者他人直接或间接索取或者收受任何不正当好处，以作为该公职人员滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，从缔约国的行政部门或者公共机关获得不正当好处的行为。

19. 中国《刑法》关于贿赂定罪的漏洞The gap between UNCAC Requirement and Chinese Penal Code: Bribery

20. 私营部门之间的贿赂（《公约》第21条）UNCAC Article 21 《公约》要求各缔约国采取必要的立法和其他措施，将经济、金融或者商业活动过程中下列故意实施的行为定为犯罪： • 直接或间接向以任何身份领导私营部门实体或者未改实体工作的任何人员许诺给与、提议给与或者实际给与本人或者其他人不正当好处，以使其违背职责作为或者不作为； • 以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人员为其本人或者其他人直接或间接索取或者收受任何不正当好处，以作为其违背职责作为或者不作为的条件； • 贿赂犯罪的主体为本国公职人员、外国公职人员、国际公共组织官员、一切私营部门内的任何工作人员四类

21. 《联合国反腐败公约》确立的六大机制The six mechanisms of UNCAC 预防和打击腐败犯罪并加强国际合作的预防机制、 刑事定罪及执法机制、 国际司法合作与执法合作机制、 资产返回与追回机制、 技术援助与信息交流机制、 履约监督机制

22. 《联合国反腐败公约》要求建立的预防腐败措施The prevention measures of UNCAC 制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策和实践 各缔约国定期评估有关法律文件和行政措施是否能有效预防和打击腐败 应当确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保障的预防腐败机构 加强对公务员和非选举产生的公职人员的管理 制定体现廉正、诚实和问责的公职人员的行为守则 规范公共采购和公共财政管理 提高公共行政的透明度 加强审判、检察机关人员的廉正建设并发挥他们在预防腐败方面的重要作用，确保其独立性和人力财力物力保证 加强对私营部门尤其是其商业活动的监管， 推动公民社会参与反腐败 加强对金融监管、防止洗钱

23. 《联合国反腐败公约》提出的综合预防战略 政府引导和公民社会广泛参与相结合 坚持对人（腐败犯罪的高危人群）、行为（腐败犯罪的高危空间）、事项（腐败犯罪的高危因素）的全面控制 坚持由严密的立法、高效的司法、专业的防范形成的监督、预警、预测、预防、控制、惩治的一体化 坚持立法、行政、司法等多部门、多层次、多领域、多学科的综合治理

24. 《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》OECD ANTI-BRIBERY CONVENTION 所有34 个经合组织成员国，加上阿根廷、巴西、保加利亚和南非都签署了这个公约，它们占全球出口的2/3。公约要求签约国采纳和执行公约标准，改革国内立法OECD member nations, plus Argentina, Brazil, Bulgaria, and South Africa, are signatories to this Convention, representing two thirds of world exports which requires the adoption and enforcement of national anti-corruption laws that meet pre-established criteria. 中国根据公约精神修改了刑法，2011年5月生效China banned foreign bribery in May 2011 美国在2010年据此向违法公司开出了18亿美元的罚款Leading enforcer US handed out US$ 1.8 billion of fines to companies under foreign bribery rules in 2010

25. 《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》 OECD Convention • 刑事化： • 提供或提议给与好处和利益Offering or giving of any advantage • 直接的行贿或通过中介Directly or through intermediaries • 向外国公职人员行贿To a foreign public official • 为了在国际商业交易活动中获取商业或其他不当利益In order to obtain or retain business or other improper advantage in the conduct of international business • 但公约不包括Does not include • “好处费”‘Small’ facilitation payments • 向外国政党的支付Payments to foreign political parties

26. 《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》 OECD Convention • 制裁Sanctions – 有效effective, 比例proportionate , 威慑dissuasive • 管辖范围Jurisdiction – 超越传统的国界extra-territorial where possible • 公司须承担刑事责任Corporate criminal responsibility • 执行Enforcement – 不受“国家利益”约束not influenced by national interest • 洗钱Money Laundering - bribery to be predicate offence • 会计和审计标准Accounting and auditing standards – 禁止“账外账”no ‘off the records’ books • 司法互助和遣返Mutual Legal Assistance and Extradition • 评估和跟进Monitoring and Follow-up

27. CONVENTIONS 各种国际机构拟订的标准和要求MULTILATERAL AGENCIES • 世界银行 • Since 2007, Governance and Anticorruption Strategy applies throughout organisation, Integrity Unit carries out investigations • 联合国《全球契约》第十项原则UN Global Compact 10th Principle • "Businesses should work against corruption in all its forms, including extortion and bribery" • World’s largest corporate governance initiative - 8000 participants including 6000 companies • 经济发展合作组织(OECD) • complements Anti-Bribery Convention with guidelines and standards for public officials, export agencies, multinational businesses operating in difficult environments and tax havens • G20Group of 20 leading economies (G20) • Anti-Corruption Working Group oversees implementation of anti- corruption action plan agreed in November 2010 • 联合国打击有组织犯罪和毒品办公室UNODC • Runs the review process for UN Convention against Corruption

28. 其他地区性公约和多边协定 Other regional conventions and multilateral agreements • 美洲国家反腐败公约 Americas Anti-Corruption Convention • 非洲联盟反腐败公约 African Union Anti-Corruption Convention • 欧洲理事会反腐败刑事公约和民事公约Council of Europe Conventions and GRECO monitoring programme • 亚太地区反腐败行动计划Asia Pacific draft Action Plan

29. 各种行业规范和专业规范 VariousSectoral and professional Codes of Conducts • 行业规范Sectoral Codes • 沃尔夫斯伯格全球私营银行反洗钱指引Wolfsberg Global Anti-Money-Laundering Guidelines For Private Banking • 矿业开采行业自愿反腐败规范Voluntary Anti-Bribery Code for the Mining Sector • 专业规范Professional Codes • 国际咨询工程师联合会专业规范FIDIC code (consulting engineers) • 国际律师协会专业规范IBA code (lawyers) • 国际会计师联合会专业规范IFAC code (accountants) • 国际水利工程师协会专业规范

30. 全球商业规范Global Business Codes • 国际商会规则International Chamber of Commerce (ICC) Rules • 打击勒索和贿赂规范Code of Conduct to Combat Extortion and Bribery 1996 • 太平洋盆地经济理事会宪章Pacific Basin Economic Council (PBEC) Charter • 透明国际/社会问责国际拒绝商业贿赂守则Draft TI/SAI Business Principles for Countering Bribery • MNC公司守则MNC Corporate Codes

31. 美、英等国家的特殊的法律要求（1） Individual Country Legislations: US • 美国《禁止海外腐败行为法令》U.S. Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) • 法律效力跨越境外extra-territorial application • 积极执行aggressive enforcement • 该法禁止美国公司或个人向非美国官员（包括政府机关工作人员）行贿以获取不当商业利益FCPA prohibits United States companies and individuals from bribing non-U.S. officials (including employees of government instrumentalities) to obtain or retain business or gain an improper business advantage. • 该法拟定严格的会计账册和财会纪录及内部控制要求FCPA imposes affirmative books and records and internal controls requirements on entities that qualify as issuers under U.S. securities laws and on individuals who act on their behalf. • 该法不适用于私营领域的贿赂，但是美国执法机关经常援用联邦法律来惩治这种行为，如《美国旅行法案》，以及其他美国各州用于禁止私营领域贿赂的法律While the anti-bribery provisions of the FCPA do not apply to private-sector bribery, U.S. enforcers often can use other U.S. federal laws to punish conduct, such as the U.S. Travel Act. Additionally, the laws of many U.S. states prohibit private sector bribery.

32. 美、英等国家的特殊的法律要求（2） Individual Country Legislations: UK • 《英国反贿赂法令》及其他相关法令U.K. Bribery Act & Other Key Laws • 该法令取代以前所有相关禁止贿赂的法令，从以下几个方面极大地扩展了这些法律的适用范围The Act replaces all previous law on bribery in the U.K. It widens the law in several ways: • 扩充了贿赂的定义It extends the definition of bribery; • 扩大了管辖范围，包括英国以外的地域；It extends the territorial reach to include offences arising outside the U.K.; • 增加了五项新的犯罪罪名：The Act creates four new offences. This includes: • 提供、允诺或实际给与贿赂Offering, promising or giving a bribe; • 要求、同意接收或接受贿赂Requesting, agreeing to receive or accepting a bribe • 特别是针对公司行政首长或高级经理人员的a new offence based on vicarious liability for directors/senior managers; • 公司没能预防贿赂发生的公司犯罪The corporate offence of failing to prevent a bribe being paid; • 贿赂外国公职人员（该罪跟上述第一项重叠，但取决于该项支付是否构成贿赂）Bribing a foreign public official (which overlaps significantly with the offence of offering, promising or giving a bribe, but with a different test for whether a payment amounts to a bribe). • 提高了惩罚的力度：贿赂一经定罪可判监禁10年，且罚款没有上限The Act also increases the punishment for convictions for a bribery offence by increasing the maximum imprisonment sentence to 10 years and allowing for unlimited fines.

33. 第三部分：对中国进一步推进反腐败运动的建议PART III: Recommendations to the Chinese Anti-Corruption Campaign 修改现行刑法，使之符合《联合国反腐败公约》要求; Amend the current penal code and bring it in alignment with UNCAC 改革现行中央与地方分税制度，消除“土地财政”诱因; Reform the current tax revenue system and mitigate the risk of “Selling Land For Income” 制定《领导干部财产公开法》，辅之以《信息公开法》、《公民不动产统一登记制度》和《社会信用代码制度》；Asset Declaration, Access to Information

34. 第三部分：中国推进反腐败运动的建议PART III: Anti-Corruption Strategy & Recommendations （一）中国应该修改现行《刑法》针对贿赂的过于宽松要求，降低犯罪门槛，堵塞漏洞，以符合《联合国反腐败公约》要求； 中国应该考虑增加以下腐败犯罪条款： 影响力交易罪（《联合国反腐败公约》第18条） 滥用职权罪（《联合国反腐败公约》第19条） 资产非法增加罪（《联合国反腐败公约》第20条） 私营部门之间的贿赂罪（《联合国反腐败公约》第21条）

35. 第三部分：中国推进反腐败运动的建议PART III: Anti-Corruption Strategy & Recommendations （二）积极修订中央和地方的分税制，解决中央与地方的财政矛盾，消除“土地财政”的诱因，从根本上治理和打击房地产领域和金融领域的腐败 （三）尽快制定调节领导干部财产申报管理的法律，辅之以“公民不动产统一登记制度”、“统一社会信用代码制度”和“资产非法增加罪”，有效预防、打击官员利用手中权力谋取私利的行为。