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過勞死認定標準的制訂過程 – 一個社會學的分析

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過勞死認定標準的制訂過程 – 一個社會學的分析. 翁裕峰 成功大學醫學系專案助理教授 2008/03/20. 什麼是過勞死?. 日本醫師的定義 ( 此定義被收錄於 ILO 百科全書中 ) 心理上不被彰顯的工作過程被允許持續阻礙工人正常工作與生活律動的狀態,導致身體的疲倦增加,持續超時工作狀態伴隨原有高血壓或動脈血管硬化的惡化,最後導致致命性崩潰 (Uehata: 1990). 日本過勞死判定的標準 ( 新版 )- 1. 工時. 日本的過勞死判定標準 -2001 年修訂重點

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過勞死認定標準的制訂過程– 一個社會學的分析

翁裕峰

成功大學醫學系專案助理教授

2008/03/20

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什麼是過勞死?
  • 日本醫師的定義(此定義被收錄於ILO百科全書中)心理上不被彰顯的工作過程被允許持續阻礙工人正常工作與生活律動的狀態,導致身體的疲倦增加,持續超時工作狀態伴隨原有高血壓或動脈血管硬化的惡化,最後導致致命性崩潰(Uehata: 1990)
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日本過勞死判定的標準(新版)- 1.工時
  • 日本的過勞死判定標準-2001年修訂重點

1.長期過度勞動a:事發前一個月超時工作時數大約超過100小時或前二至六個月每個月超過大約80小時。

2.長期過度勞動b:事發前一至六個月間,加班時數低於45小時,則死亡與病之間的關聯被視為弱關聯﹔超過45小時者,證據與死亡的關聯強度隨加班時數增加而增強。

(資料來源:Hazard Magazine, 2003; JICOSH, http://www.jicosh.gr.jp/english/topics/KaroshiMar22.html)

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日本的判定標準(新版) - 2.非工時因素

(資料來源:Hazard Magazine, 2003; Labour Standards Bureau, Ministry of Health, Labour, and Welfare, 2002)http://www.jil.go.jp/jil/bulletin/year/2002/vol41-02/09.htm

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日本過勞認定標準發展過程
  • 1969年,日本即出現過勞死案例
  • 1974年以「職業性猝死」(「意外死亡」 )進行補償,非以「職業病」做為補償的原因,但仍不願意承認長工時所形成的疲勞與循環系統疾病有關。
  • 日本醫師在1982年以過勞死個案進行研究發表過勞死一書指出致病原因與長工時、輪班工作有關。(整理歸納分析已發生案例之發現)
  • 1987年日本勞動省發佈過勞死認定標準;受害者家屬認為此標準過嚴。
  • 1988過勞死家屬及其同事們與專家、工會、律師等合作,一方面要求進行過勞死調查,一方面成立全國過勞死諮詢團,透過熱線電話提供法律諮詢服務,並藉以累積個案資料。
  • 1990 Uehata發表過勞死定義並以過勞死為書名,出版企業戰士之死。過勞死一詞因而被國際社會熟知。
  • 2000日本高院駁回勞動檢查單位要求以
  • 2001年日本衛生勞動暨福利部發佈新的認定標準
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台灣過勞認定標準發展過程
  • 兩階段發展 :專家模仿立法階段(1993-2002);專家政治性模仿立法(2002~)
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專家模仿立法階段
  • 1991:勞委會正式對過勞死發表看法。該會援引日本每年因為工作壓力及缺乏休息、休閒、運動等造成為數近萬的過勞死案例而對台灣的勞工提出警告,並計畫進行深入調查此類事件。
  • 1991-1993:立委劉文雄(1991/10/享年49)、立委黃河清(1992/12/享年55) 、四十五歲的北市議員謝有文(1993/年初/享年45) 、前經濟部長江丙坤(1993/5/於國會昏倒) 、立委吳耀寬(1993/5/享年42)
  • 1993 (93’/9-94’/6):勞委會委託職業醫專家進行包括過勞死(職業性急性循環系統疾病)在內的職業病認定標準研究
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專家模仿立法階段(續)
  • 1994/4:台北市勞檢所三度透過大眾傳播媒體強調,勞工在法令尚未確立過勞死可以獲得職業傷病補償以及保護勞工免於過勞死之前,勞工只能靠自己體認現狀,提高警覺、在尚無正式過勞認定標準時,台北市勞檢所已完成四個過勞死案例之確認(洪淑惠,1994;葉惠欽,1994;蔡正揚,1994)。
  • 1994/5:勞委會宣佈考慮將過勞死納入勞保給付
  • 1994/6:過勞認定標準研究出爐
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專家模仿立法階段的貢獻者是誰?
  • 重要政治人物於任內突然英年早逝
  • 地方政府關切過勞死無法獲得法定補償
  • 決策者(中央政府)的自覺反應
  • 草根立法行動
  • 或其它??
  • 職業醫學醫師
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專家模仿立法階段的貢獻者
  • 政府部門發展認定標準的說法:「可能那個時候有人反應這方面的問題。就是說,因為急性循環系統疾病可能當初在診斷的時候,或是說在爭議比較多的部份才需要做認定基準」(受訪者L,2004) 。
  • 歷史顯示:第一、國家對於過勞死或其它職業相關疾病認定標準有無訂定的需求毫無概念與方向。第二、勞工行政主管機關將過勞死認定基準出現指向可能受到醫學專業的臨床經驗需要,特別是診斷的需要。
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專家模仿立法階段的貢獻者
  • 當時所以要做此標準的研究是因為我認為台灣的文化與日本比較接近。日本人工作太過認真。日本的national老闆XX忠信說,認真不到小便出血不算認真。你看王永慶,週日也在工作...台塑企業有一個廠長(是安全衛生的講師),連星期日也要去工作...因為王老闆會高興。像這樣,有一些人會發生事故(指過勞死)。...我有跟日本的醫師談過,他們說補償太慢了。這個標準主要是目的是要做預防。補償沒有辦法救回一條人命。我們放寬的意義在使公司做預防。(受訪者N,2004)
  • 反映保護勞動人權的價值(相對於雇主的弱勢)
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專家模仿立法階段 - 醫學政治協商
  • 過勞死認定標準主要是抄日本的...我們要制定這個基準不能只有我們職業醫學專科。我們請神經醫學專科學會、內科醫學會以及心臟科醫學會(內科醫學會裏面的一個次專科-衛生署不承認)來開會,形成共識。(受訪者W,2004)
  • 要抄,但是要取得與心血管及病相關專科醫師團體支持。
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專家政治性模仿立法(2002~) - 
  • 2001:張肇義中風的案例與中華民國工作傷害受害人協會;勞保局將此案判定為非職業病,引發認定標準的論戰。
  • 2002/3起:與科學及證治專業複合體合作:高明見立委加入戰場,要求製定認定標準
  • 2002/10:

1.「九十一年度中央政府總預算追加(減)預算修正案第一次聯席會議」中,發言的十四人中有十一位針對過勞死議題發表意見。會中決議勞委會應「邀集勞、資、醫療等各界,參酌德國、日本等國外經驗,並廣泛蒐集相關案例,重新檢討...認定基準...向本委員會提出報告,並於民國九十一年底前施行」(立法院,2002:114)。

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專家政治性模仿立法(2002~) - (續)

2.勞委會先後召集心血管疾病相關的醫學專家進行認定標準修訂之討論並宣稱將委請中華民國環境職業病醫學會進行研究標準將朝放寬的方向發展,稍後又表示認定標準修正應回歸醫學專業,沒有放寬問題 (高泉錫,2002a;高泉錫,2002b;陳素玲,2002)。

2002 2004 3
專家政治性模仿立法(2002~)的新標準(新版第一次修 - 2004/3時之版本)
  • 台灣認定標準的重點 –限定當場促發

A.時間因素

1.死亡前24小時不斷地工作

2.死亡前一週每天工作超過16小時

3.發病前一個月超時工作時數超過100小時或前二至六個月每個月超過80小時。

B.非時間因素

 在24小時內發病,並能提出客觀證明異常之身心壓力明顯超出平日之負荷

(資料來源:張其恒, 2003: 31;高泉錫,2003)

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專家政治性模仿立法(2002~) :理由
  • 「並無足夠的流行病學資料顯示,遽(劇)烈的工作可以在完全正常的心臟引起心肌梗塞或腦血管中風。所以,為使工作被看做該疾病發生的重要原因,應當將工作上各種引起該疾病發生危險要因均加以評估」 (王榮德等,1994:76;勞委會,2003:5)
  • 本土資料很欠缺...我們雖然沒有本土資料,但是我們也是用醫學上的知識去考慮什麼樣的工作會使你發作提前。(受訪者CK,2004)
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專家政治性模仿立法(2002~) - 挑戰
  • 工傷協會顧問顧玉玲認為,該時間指標在缺乏流行病學依據下制定,導致新標準完全不符台灣現行發生過勞者的工作型態:「倉儲運輸業和碼頭工人,他(們)的工時就這麼特別,(前者)一口氣開了18個鐘頭再給你休一天。你就是怎麼加也不會超過它(指認定基準)那個一週的加班時數的風險。 」(受訪者顧玉玲,2004)
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專家政治性模仿立法(2002~) :解答的特性
  • 從保護勞動人權的價值走向科學證據論
  • 科學證據論的依據:流病學家Hill的因果判斷指引是普遍被流行病學學者接受的一套判斷標準,它包括疾病的一致性、獨一性、時序性等原則。 但是他也強調由於因果關係中對於無法偵測到的偏誤比較不易排除,對於因果關係弱的狀況不應忽視,這些弱關聯是相當可能的因果關聯。此外,當重覆性無法觀察到時,並不因此而排除該疾病與特定因素之間的因果關係。第三,他也承認許多疾病是多種原因造成的結果,亦即不能以單一因素做為疾病因果關係的唯一的判斷標準(Aschengrau and Seage, 2003: 384-8) 。
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專家政治性模仿立法(2002~) - 缺漏
  • 日本2001修定標準:若勞工於事發前2至6個月每個月之加班時數介於45至80小時之間,則工作與疾病之間的關係會被視為強關聯;每月加班時數在45小時以下,則被視為弱關聯。不論其關聯性強或弱,這些工作時數被認為是完整綜合判斷極度過重工作負荷(相當於台灣認定標準中的「超出尋常工作的特殊壓力」)的重要因素之一。(2004/12/31勞委會將45小時以上,以及時間以外的考量補進去。但仍缺45小時以下)
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專家政治性模仿立法(2002~) - 缺漏的解釋
  • 沒有本土資料:我們本土資料真的沒有...沒有資料你就很難說我也要把它寫得那麼詳細。(受訪者CK,2004)
  • 2003年(3月)我們請認定標準(制定)的召集人來開會(2003年台灣過勞症現況及認定標準研討會)。...他們看到這麼多案例才覺得,當初他們是在沒有案例之下進行分析和研究(其實是討論與猜測)。(受訪者顧玉玲,2004)
  • 這個認定標準只具備醫學專業的壟斷性共識。
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專家政治性模仿立法(2002~) - 進步性思維被刻意排除專家政治性模仿立法(2002~) - 進步性思維被刻意排除
  • 立院決議:「邀集勞、資、醫療等各界,參酌德國、日本等國外經驗,並廣泛蒐集相關案例,重新檢討...向本委員會提出報告,並於民國九十一年底前施行」。
  • 勞委會的做法:我們找幾個醫生幫我們找德國的基準,我們自己從網站找幾個懂日文的醫生幫我們看一下日本的...資料蒐集之後送給相關的學會跟相關的醫師(之後)我們就開會了。後來定案(時)說:「我們就照日本的(標準)好了」。這意思是說無從參考,唯一有的就是日本的做法。
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專家政治性模仿立法(2002~) - 進步性思維被刻意排除(續)專家政治性模仿立法(2002~) - 進步性思維被刻意排除(續)
  • 對勞工團體參與討論做法:「有邀請類似這樣的團體(指勞工代表),不過沒有直接邀請比較基進的(勞工)團體...外面的勞工團體(指基進的勞工團體)其實永遠都有訴求,要求相關基準的放寬...勞工團體喊放寬,這個東西很難令人信服。你要訂出時數也好、壓力也好,你要有一個依據。不能夠說你認為怎樣就好。...政府機關不可能訂一個用喊的東西,我們不喜歡這樣,毫無依據怎麼訂。 」
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醫學專業導向的認定基準制定模式
  • 台灣並無一套完整穩定的職業傷病認定基準制定過程,但是卻有一套穩定的制定模式 – 醫學專業導向。只要涉及職業傷病認定標準是否合宜的問題時,幾乎都轉給醫學專業解決。
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值得討論的問題
  • 科學訓練給我們的能力是有限的還是無限的?
  • 做為一個醫學專業者參與醫學專業導向導的認定標準制定過程時,應該如何參與?