第 2 章 中国农村土地制度

1. 第2章 中国农村土地制度 Land Tenure System in Rural China

2. 研究的意义和议题 意义：土地是稀缺的生产要素，是农业最基本的生产要素，研究土地制度的根本目的是提高土地资源的配置效率。 议题：现行农地制度——家庭承包制 • 怎样产生的？ • 为什么是需要长期坚持的基本制度？ • 为什么需要发展完善？ • 发展完善的方向？

3. 我国农地制度的历史线索

4. 第一节 农地制度历史遗产 • 一 中国封建社会农地制度的特点 • 中国封建社会一直并存着地主大土地所有制和自耕农小土地所有制的二元制度，前者处于主导地位，后者处于次要地位。 • 土地问题是中国封建社会的核心问题。一方面，地主残酷兼并土地，占有绝大多数土地，残酷剥削佃农；另一方面，农民大众渴望“耕者有其田”，顽强抗争。 • 哪一个阶级、政党及其领袖，能够正确认识和解决土地问题，就将主宰中国。

5. 二，近现代中国 • 19世纪中期，太平天国《天朝田亩制度》第一次系统表达了农民要求平均地权的主张：废除地主土地所有制，土地归天朝公有，按人口平均分配给农民。但未能付诸实施。 • 1911年，孙中山领导辛亥革命结束了封建王朝，提出了三步走的“平均地权”主张：限田；赎买国有；耕者有其田。但未能付诸实施。 • 蒋介石国民党政权代表大地主阶级的利益。

6. 新民主主义革命时期 • 中国共产党把土地问题作为中国民主革命的首要问题，把农民作为自己的同盟军，制定了“耕者有其田”的政策，并在根据地和解放区实施，从而赢得了广大农民的支持，并最终夺取了国家政权 • 到1949年中华人民共和国成立时，全国解放区已有1.5亿人口(占全国总人口1/3)进行了土改，获得了3.7亿亩土地。

7. 新中国成立后的土地改革 • 1950年6月《中华人民共和国土地改革法》颁布，没收地主的土地，无偿分给农民。 • 1950年冬，除一些少数民族地区，全国范围的土改展开。 • 1952年底土改完成，3亿多农民获得了7.5亿亩土地，免除了每年7亿斤粮食的地租。 • 由此形成了土地的农民个人所有制。

8. 第二节 农业社会主义公有制的建立 一，依据 • 把私人农业转变为集体农业，是社会主义革命的重要步骤和内容。 • 小农经济的两极分化。土改后不久，贫苦农民出卖土地的现象有加剧的趋势。 • 工业化。社会主义工业化不可能建立在自给自足的小农经济基础上，需要有一个强大的农业。

9. 二，道路：合作社 • 经典作家的合作化理论—— • 小农经济是一种落后的生产方式 • 小农对社会主义改造具有矛盾的心态 • 用合作社，并辅以示范和帮助，逐渐地把个体小农引上社会主义道路。

10. 三，我国农业合作化的实践 • 第一阶段（1953-54）：农业生产互助组（临时互助组，常年互助组：土地等生产资料农民个人所有，相互帮助，生产合作，组织规模小。） • 第二阶段（1955上半年）：农业生产初级社（土地等生产资料农民个人所有，由合作社统一安排使用，收入不仅按个人投入的劳动进行分配，土地和大型农具也入股分红——“半社会主义”）。 • 第三阶段（1955夏-1956)：农业生产高级社（土地等大型生产资料归集体公有，统一经营，按个人投入的劳动进行分配。） • *注意每个阶段的时间；并不是所有地方都经历了上述三个阶段，很多地方是“一步登天”跨入社会主义

11. 对农业合作化的基本评价： • 在一个落后的农业大国完成农业的社会主义改造，是前所未有的创举，方向是正确的。 • 合作化后期犯了“左”的错误：要求过急，工作过粗，形式过于简单划一，背离了自愿原则，留下了很多遗留问题。 • 公有制的选择是正确的，而公有制实现形式的选择(集体统一经营)则是错误的。

12. 第三节 人民公社制度及其失败 一，人民公社的建立 • 人民公社是在炽热的政治氛围和很短的时间中，通过“小社并大社”进行和完成的。 • 1958.8-11月，三个月内全国74万个农业合作社合并为2.4万个人民公社，入社农户达99%。

13. 二，人民公社的制度特征 1,“一大”：生产的规模大(大呼隆) 2,“二公”：公有化的程度高(归大堆) 3,“三平”：分配的平均主义(大锅饭) 4,政社合一（一套人马，两块牌子）

14. 人民公社弊端的初步显现——公社成立初期农业生产的下降人民公社弊端的初步显现——公社成立初期农业生产的下降

15. 人民公社制度的局部调整 • 1960年11月,党中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（12条）开始纠正人民公社化过程中的偏差。 • 1962年9月《人民公社工作条例修正案》（60条）缩小人民公社的核算单位，规定人民公社实行“三级所有，队为基础”。 • 但是，人民公社的基本制度安排没有改变。

16. 三，人民公社制度的弊端 1，产权弊端 理论工具：产权理论的要点 (1)产权的内涵：产权是人们制定的行为规范。 (2)产权是一组权利（权利束），一般包括使用权、收益权、转让权。 (3)产权可分解于不同的主体，增加了资源配置的机会，因而可以提高效率；但界定给每个人的产权必须是排他的。 (4)产权的类型及其效率机制(私人产权、公共产权、集体产权)。 (5)产权界定的原则:成本最小

17. 人民公社产权弊端的表现 （1） 模糊的产权 • 人民公社是一种公共产权制度，公社的财产名为“集体”所有，但没有明确的产权主体——集体是谁？形成“人人所有，但人人不管”的无主局面。

18. （2）残缺的产权 • 何为产权残缺？（P31-32） • 人民公社的产权结构残缺：土地的种植权，农产品的定价权、销售权，农地的转让和处置权，完全由国家控制。 • 产权行使的困难：公社内各级组织和农民享有的产权被严重弱化。

19. 2，激励和监督机制的弊端 • 理论工具：团队生产假说（team production) （1）对要素的生产率及其报酬的计量是任何经济组织都面临的重要问题 （2）团队生产的特点：产出属于一个队，每个成员的分产出难以计量。 （3）考核和监督的困难使队的成员有“偷懒” 的激励 （4）必须形成有效监督的治理结构：赋予监工剩余索取权

20. 人民公社的计量和监督问题 • 农业劳动质量显现的滞后性使每一个生产环节上的劳动者均具有“偷懒”的激励。 • 农业生产的分散性使监督非常困难 • “工分”不能准确反映劳动的质量和数量，必然导致“出工不出力”。 • 结局：人民公社的计量和监督困难，必然使“搭便车”的机会主义行为泛滥。

21. 3，退出约束机制的弊端 • 是否拥有“退出权”是一个重要的监督和约束机制 • 人民公社社员没有“退出权”，使“重复博奕”变成“一次性博奕”：在没有“退出权”的条件下，“偷懒”是一个理性的选择。

22. 四，人民公社失败的实证证明

24. 第四节 家庭承包制及其创新 一，家庭承包制的变迁过程 • 1，包工到组、包产到组（农民生产小组按承包的工作或产量计酬） • 2，包产到户（农户个人按承包的产量计酬） • 3，包干到户（大包干：农户交够国家和集体的，剩下都是自己的） • *并不是所有地方都经历了上述三个阶段

29. 农业生产承包制的发展过程

30. “家庭联产承包责任制”名称的规范 • 实际上，到实行包干到户时，农业的生产责任制已经不再“联产”。 • 1998年十五届三中全会， “联产”和“责任”这两个词被取消，正式名称为“家庭承包制”。

31. 二，家庭承包制的制度创新 1，重塑农业微观组织制度 为什么农业中家庭经营是最优的？ • 较好解决了生产率和报酬的计量问题：建立在家庭血缘关系基础上的利益关系最密切，对劳动的监督成本最小。 • 家庭承包制实行“交够国家的、集体的，剩下的全是自己的”的分配方式对劳动和报酬的评价最简单。

32. 国际比较：美国农场结构

33. 农场类别 使用土地面积（英亩） 销售额 （万美元） 不动产现值（万美元） 家庭农场 316 4 22 公司农场 2190 54 113 合伙农场 703 9 42 注意：家庭经营不等于小规模经营 1979年美国各类农场平均规模

34. 2，农户拥有独立产权 • 集体拥有土地的所有权，而农户拥有土地的承包经营权和使用权，成为独立的经营主体。 • 收益权：农户拥有对土地产品的剩余索取权，成为独立的财产主体。 • 处置权：农户拥有对承包土地的有限转让权：不得买卖土地，不得改变农地用途，但可以转包、转让、互换、出租、入股等

35. 3，形成“统分结合，双层经营”新体制 • 土地所有权与经营权分离，形成“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。 • 集体“统一经营”的内容： • 对承包土地的发包、调整、流转的管理； • 保证国家合同定购任务的落实和完成； • 在农业和非农业领域开展集体经营； • 为农户提供社会化服务； • 开展农村社区建设和福利事业。

36. 三，家庭承包制的绩效

37. 一个广为引用的计量研究 • 林毅夫：1979-1984年中国农作物产值增长中，家庭承包制的贡献率为46.89%。(P94)

38. 第五节，家庭承包制的发展完善 一，家庭承包制的缺陷 • 1，土地产权主体不清未根本解决 • 农村土地集体所有：“集体”指谁？ • 《宪法》：集体所有 • 《民法通则》：乡、村两级所有 • 《农业法》《土地管理法》：乡、村或村内集体经济组织所有 • 《农村土地承包法》：农民集体所有，村集体经济组织或村民委员会承担发包任务。？ • 农民：政府所有；共产党所有；干部所有？

39. 产权主体不清的后果： • 集体（村集体经济组织或村民委员会）以土地所有者的名义侵犯农民的土地权益。 • 各个“上级”（乡镇等各级政府）以土地所有者的名义侵犯农民的土地权益。 • 农民是弱势产权主体

40. 2，农民土地产权残缺 • 理论和实践中，关于农户土地产权的内容（有哪些权利），如何行使，如何保护，规定既不明确，又十分混乱。 • 例如： • 改革初期农民普遍不具有土地流转的权利，今天也不完善 • 至今，农民仍无抵押土地的权利。 • 面对政府征地，农民束手无策。

41. 3，土地频繁调整和承包期过短及其弊病 家庭承包制在集体所有制的框架内必然按“成员权”均分土地，结果是—— （1）由于人多地少，按人口平均承包土地必然导致农地经营规模细小和分散。 （2）成员变动必然调整土地，土地频繁调整不仅使规模不经济愈加突出，而且、使农户对承包土地缺少稳定的预期。 （3）均分土地导致土地资源与人力资本非优化配置。

42. 4，“双层经营”名存实亡 • 集体经营层次的尴尬：“空壳村” • 据农业部调查，1995年全国72万个村中当年无集体经济收益的占30.8%，集体收益5万元以下的占42.9%，5—10万元的占13.5%，10万元以上的仅占12.8%。 • 1998年，对10个省的调查，乡平均债务200万元；村平均债务20万元。 • “集体”做什么：要粮；要钱；要命。

43. 二，农地制度改革的目标模式：理论探讨 • 1，农地国有化 要点： • 农地“集体所有”从来名不符实，不如“顺理成章”收归国有； • 农户拥有永久使用权（永佃制），所有权被形式化，而使用权得到强化。

44. 批评： • 土地转归国家是收卖还是剥夺？ • 所有权被形式化后，国家能否管好土地？ • 永佃制是否就是私有制？

45. 2，土地私有化 要点： • 私人产权是有效率的产权形式。 • 反对以剥削为目的的私有制（地主模型），而不反对以自耕为目的的私有制（自耕农模型）。 • 在经济不发达的小农国家，无产阶级取得政权后不排除土地的私人占有和使用。 • 马克思说，社会主义是“人人所有的个人所有制”，而资本主义是“少数人所有的私有制”。 • 不改变所有制，改革必然陷入“制度瓶颈”。

46. 批评： • 旧中国土地呈高度分散，历史经验说明私有制不能解决土地集中。 • 日本是私有制国家，人多地少，也未能解决土地的集中。 • 中国农民欢迎土地私有制吗？（对安徽238个农户的调查，拥护私有化的占41.56%——刘鹏凌等：《农民对农地制度改革的认知》，《中国农村经济》2005年第7期） • 质疑：社会主义是“人人所有的个人所有制”吗？ • 俄罗斯：农地私有化“有心栽花花不开”

47. 是他山之石？是前车之鉴？——俄罗斯农地制度私有化是他山之石？是前车之鉴？——俄罗斯农地制度私有化 • 任务：土地私有化和经营私有化。股份化是土地私有化的主要手段，经营私有化则是建立私人农场。 • 进展和绩效：不理想——国营农场集体农庄的改组大多是改头换面并无实质内容；农地等财产的股份私有化更多只具有书面形式；私人农场的组建和发展困难重重，大多经济实力单薄，没有体现出预想的效率；农业生产呈现副业化趋势；改革没有推动农业发展，整个1990年代农业陷于衰退之中。 • 参阅：傅晨，2002，俄罗斯农业私有化转制述评，南方农村，5：54～57；傅晨，2006，俄罗斯农地制度改革及对我国的启示，学术研究，1：47～52

48. 3，稳定所有权，搞活使用权 • 改革要走出“所有制万能”的误区：所有权不等于产权，稳定所有权，搞活使用权，同样可以提高激励。 • 国有化和私有化的主张缺乏可操作性，必须稳定和完善家庭承包制； • 核心是赋予农民长期而有保障的土地权利，在坚持土地集体所有制的前提下，允许土地使用权按依法、自愿、有偿的原则流转。

49. 土地流转的基本形式 • 转包：原承包人把承包的部分或全部土地以一定的条件转给第三方。转包时，受让方只对转包人承担责任，并不改变原来的承包关系（与集体）。 • 转让：原承包人把承包的部分或全部土地的承包责任转让给第三方，终结了与发包方的承包关系，变更了承包人，形成了新的承包关系。 • 互换：承包农户之间相互交换地块，解决地块细碎和分散的问题。 • 租赁：农民出租土地使用权。 • 入股：农户以承包土地入股，原承包农户不再经营土地，但可分享土地经营的收益。

50. 三，完善农地制度的实践探索 • 1，贵州湄潭：增减人口，不再调地 • 背景：人多地少的湄潭人地矛盾相当尖锐 • 做法：承包期内（20年）增减人口不再调地 • 效果：改善了资源配置，而且计划生育也意外地得到改进。