貧窮、失業與所得分配： 問題與對策

1. 貧窮、失業與所得分配：問題與對策 林萬億 （行政院政務委員／ 臺灣大學社會工作學系教授） 95.10.28

2. 一、貧窮的測量 所得或資產低於「貧窮線」（poverty line），或貧窮門檻（poverty thresholds）、貧窮水準（poverty level）、貧窮指數（poverty index）、最低生活費標準以下的國民稱貧窮人口。至於「什麼是貧窮線」，各國界定方法不一。通常有兩組概念： 1.絕對貧窮線 2. 相對貧窮線

3. （一）絕對貧窮線（absolute poverty line） • 指以固定的概念所定義的低實質所得（或支出）水準。例如，美國的貧窮線是由社會安全總署（Social Security Administration）的歐珊斯基（Orshansky, 1969）於1964年所計算出。歐珊斯基的貧窮線算法分為三個步驟：依農業部所發展的「經濟飲食攝取」（economy diet）為據，計算出不同性別與年齡的每一個人每週所需飲食預算，再計算不同家庭組成（包括性別與年齡）與家庭大小所需飲食預算，依據飲食消費占家庭支出的比率（約三分之一）還原算出美國家庭最低維生水準所得。

4. （一）絕對貧窮線（absolute poverty line）（續） • 2004年美國有12.7％的窮人。 • 2006年4口之家貧窮門檻為2萬美元。（1口之家9,800美元，2口之家13,200美元，3口之家16,600美元。） • 世界銀行以每月低於1美元的生活費為貧窮門檻。 • 台灣以去年平均每人消費支出的60％作為貧窮線。 • 2006年台灣省最低生活費為9,210元，台北市14,337元，高雄市10,072元，連江縣6,500元。

5. （二）相對貧窮線（relative poverty line） • 是指在特定期間或國家比較上，實質所得水準會因低所得（或支出）的切割點而變化。例如，歐洲聯盟以國民平均所得的60%，作為貧窮線。據此，貧窮人口的實質所得水準是隨著國民平均所得而變動。 • 以德國為例，2003年每月938歐元，4口之家為1969.8歐元；據此，2004年約有16％貧窮人口，1.9％屬極端貧窮人口（占國民平均所得的40％以下）。 • 依此計算，美國約有24％窮人。

6. 圖：美國加州洛杉磯的無家可歸者，住在鐵路旁的紙板屋中。圖：美國加州洛杉磯的無家可歸者，住在鐵路旁的紙板屋中。 2006年洛杉磯的房價平均每戶56萬4,430美元。

7. 圖：無家可歸者人數眾多 是美國社會貧富不均 的最佳寫照

8. 圖：無家可歸者是全球富裕國家城市的共同現象圖：無家可歸者是全球富裕國家城市的共同現象 （法國尼斯街頭的無家可歸者）

9. 二、貧窮的原因 • 失業 • 低教育水平或低技能 • 缺乏工作倫理 • 事業經營不善致負債超出可承擔範圍 • 財務管理不當 • 失依：孤兒、寡婦、孤獨老人 • 主要家計負擔者入獄或重病 • 家人罹患重病，醫療費用負擔沈重 • 精神疾病或身心障礙 • 藥物濫用或酗酒 • 重大災難 • 犯罪或更生保護人 • 所得分配不均

10. 三、貧窮的影響 • 行為問題：低自尊、人際技巧不足、自卑、低抱負水平 • 健康問題：營養失調、疾病 • 低學業成就：中輟、低教育水平、過早教育分流、數位落差 • 住宅窳陋：貧民窟、缺個人隱私、擁擠、住宅設備差、無家可歸 • 道德風險：賣淫、投機、過早性關係、人口販運、販毒 • 社會不安：偷竊、搶劫、綁架、恐怖主義 • 社會排除（social exclusion）：政治權力低、社會疏離、居住隔離、教育隔離、種族隔離、文化排斥、階級對立

11. 圖：香港的都市違章建築區 與高級住宅區的對照 圖：香港的都市違章 建築區與高級住 宅區的對照

12. 圖：捷克斯拉夫共和國 Chanov地方的族群集中 的貧民住宅(ghetto)

13. 圖：印度德里(Deli)的貧民區(Slum)

14. 圖：馬來西亞吉隆坡(Kuala Lumpur)的貧民區(slum)

15. 圖：菲律賓馬尼拉的違章建築區（Shanty town）

16. 圖：南非開普敦(Cape Town)近郊的違章建築區（Shanty town）

17. 表1 家庭電腦普及概況 資料來源：行政院主計處，94年家庭收支調查報告。 ttp://www.stat.gov.tw/lp.asp?ctNode=512&CtUnit=354&BaseDSD=7

18. 表2 上網際網路普及概況 資料來源：行政院主計處，94年家庭收支調查報告。 http://www.stat.gov.tw/lp.asp?ctNode=512&CtUnit=354&BaseDSD=7

19. 四、我國的貧窮問題現況 表3 我國低收入戶戶數與人數 資料來源：中華民國九十四年內政統計年報，頁28-31與頁278-280。

20. 圖 ： 台 北 市 的 遊 民 圖：台北市平安居發 便當給龍山寺附 近的遊民

21. 圖：台北市平安居的 工作人員發便當 給遊民 圖：創世人安基金 會工作人員在 三重提供午餐 給遊民

22. 圖：聖母聖心會 的修女在街 頭協助台北 市的遊民 圖：平安居的 老外志工 在關懷台 北市的遊 民

23. 五、失業的定義（1） 1.失業者（失業人口）：凡在資料標準期內，年滿十五歲以上同時具有 (1)無工作； (2)隨時可以工作； (3)正在尋找工作等三項條件者稱為失業者。 下列之勞動力屬之： (1) 尋找有酬工作而尚未獲工作者，包括： a.過去從事有酬工作，現已離開其工作崗位，正在尋找有酬工作者； b.過去尚未從事有酬工作，初次尋找工作者； c.過去係雇主、無酬家屬工作者，或已退休之工作者，而正在尋找有酬工作者。 (2) 現未工作，正在等待恢復原有工作而未獲得報酬之暫時解雇（Lay-off）者。 (3) 現未工作，但已覓妥新工作，或自己籌建經營事業，將在30內開始工作或營業，而現無報酬者。

24. 五、失業的定義（2） 2.失業率：指失業者占勞動力之比率 失業率之計算方法如下： 月失業率：資料標準週之失業人數／資料標準週之勞動力×100。 （式中資料標準週係以每月含有十五日的一週資料為準）。 年失業率：全年平均失業人口／全年平均勞動力×100。 （並非以12個月之失業率除以12計算）。

25. 六、失業的性質 • 結構性失業：由於經濟結構改變使得某些類型之工作消失，而使失業者對新創造之工作機會又缺乏技能可以勝任，這種失業謂之結構性失業。例如生產技術改變、市場變化等所造成的失業。 • 摩擦性失業：由於勞動市場中某些機能不完全，使得適合空缺職位之失業者無法立即就業，而仍舊處於失業狀況，稱為摩擦性失業。 • 季節性失業：由於氣候或產銷習慣等影響，使得部份生產活動呈現季節性變動，從事此類工作的勞動者，無法在一年內經常都有工作，這種失業謂之季節性失業。 • 景氣失業：由於經濟景氣循環至衰退或蕭條時期，有效需求不足，社會對商品及勞務之需要減少，因而發生解僱員工之現象，這種失業謂之景氣性失業，亦謂循環性失業。

26. 七、失業的原因 • 工作技能不足 • 學歷低 • 就業資訊不足 • 就業工具不足（如交通工具、設備、資金） • 懶惰 • 工作習性不利就業 • 家庭照顧負擔 • 身心障礙或健康條件差 • 就業機會減少：自動化、產業外移 • 外勞就業競爭 • 勞動條件差（天候差、低薪、不安全、辛苦） • 經濟蕭條

27. 八、失業的成本 • 低自尊 • 犯罪 • 自殺 • 健康條件差 • 人口販運、賣淫 • 弱化工會 • 懶惰 • 家庭破碎 • 低教育投資 • 保護主義

28. 圖：2006年全球失業率分佈圖 說明：深藍表示0-5％，藍5-10％，淺藍10-15%，靛藍15-20%， 粉紅20-30%，淺紅30-40%，紅40-50%，深紅表示50％以上， 灰色表無資料。

29. 九、我國的失業問題（1） 單位：％ 表4 台灣的失業率按年齡層分　 　　 資料來源：行政院主計處，人力資源統計年報。

30. 九、我國的失業問題（2） 表5 台灣的勞動力參與率與失業率　　　單位：％ 資料來源：行政院主計處，人力資源統計年報。

31. 九、我國的失業問題（3） 表6 台灣的平均失業率與原住民失業率之比較 資料來源：1.行政院主計處，中華民國台灣地區人力資源調查報告（88-94年）。 2.行政院原住民族委員會，台灣原住民就業狀況調查報告（88-94年）。 註：台灣地區勞動力資料不含現役軍人，原住民勞動力資料則包含現役軍人，原住民勞參率前者為包含 現役軍人，後者不含現役軍人。

32. 九、我國的失業問題（4） 表7 94年低所得家庭就業情形 資料來源：行政院主計處，家庭收支調查報告，94年、84年。

33. 所得累積百分比（%） Ｙ 完全均等分配直線 距離愈遠，係數愈大，分配愈不均 戶數累積百分比（%） Ｘ 十、所得分配的計算 圖1 所得分配計算 國際間常用所得分配指標 一、家庭所得五等分位法： 最高20%家庭可支配所得 最低20%家庭可支配所得 二、吉尼係數(Gini coefficient)： 對角線與曲線間的面積 對角線以下之三角面積 ※倍數愈大，所得分配愈不均； 倍數愈小，所得分配愈平均。 • 曲線與對角線距離愈遠，係數愈大， 所得分配愈不均。

34. 十一、我國所得分配的趨勢 圖2 我國所得分配趨勢 五分位所得分配差距倍數 吉尼係數 資料來源：行政院主計處，94年家庭收支調查報告。

35. 十二、所得分配的國際比較（1） 新加坡 香港 所得分配差距倍數 美國 南韓 台灣 日本 資料來源：行政院主計處。 註：本表資料為各國官方發布數字,各國家庭所得內涵不同, 不具嚴謹比較基礎。

36. 十二、所得分配的國際比較（2） 國際比較分析 • 如以表示所得分配狀況之吉尼係數來看，我國吉尼係數（0.34，2005年）雖較OECD國家的平均（0.308，2000年）略高，但較南韓（0.35，2000年）、新加坡（0.48，2000年）、香港（0.53，2001年）等亞洲鄰近國家為低，亦較美國（0.39，2003年）為低。國際間衡量所得分配問題，通常以吉尼係數 0.4 作為警戒值，顯示我國所得差距尚屬適中 。 • 相較於OECD高社會福利支出國家，由於我國的租稅負擔率相對偏低甚多，社會福利支出規模亦較小，但亦較少發生這類國家所面臨的高社會福利所導致的政府財政衝擊。根據OECD之統計，OECD高社會福利支出國家的租稅負擔率（賦稅收入占GDP的比率），普遍均較我國的 13.6％（2004年）高出甚多。但畢竟社會福利措施並不是解決所得分配問題的唯一手段，積極促進弱勢群體的就業，更能發揮正面的效果 。

37. 十二、所得分配的國際比較（3） 表8 OECD國家吉尼係數（2000年） 註：澳洲為1999年資料，奧地利及希臘為2001年資料，德國、盧森堡、紐西蘭及瑞士為2001年資料，台灣的資料分別為1985年、1995年及2004年。 資料來源：Society at a Glance: OECD Social Indicators - 2005 Edition.

38. 十三、影響所得分配的制度因素 • 一般而言，影響貧富差距的制度性因素包括： • 所得分配差距會隨經濟成長、產業結構轉型而逐漸擴大。 • 協助弱勢者就業的機制。 • 教育資源對弱勢者之可近性，以及弱勢者向上流動之能力。 • 移轉性收支對所得重分配的效果。 • 社會安全網的機制。

39. 經濟 發展 黃金三角 • 經濟持續發展，國民所得及社會整體財富不斷擴增，支撐社會福利與優質生活的需要。 • 兼顧社會公義，確保弱勢生活，消弭階級對立。 • 建構良好的生態、人文環境，改善人民生活，實現生活、生產與生態的「三生」社會。 美麗台灣 社會 公義 環境 人文 十四、改善所得分配不均的對策（1） 圖4 永續社會的黃金三角

40. 黃金三角思維下改善 貧富差距的策略架構 三大主軸 五大策略 政策重點 實施最低稅負制度 進行租稅改革 確保租稅 公平 • 社會福利政策 • 已推動各項社福津貼措施(敬老 • 福利津貼、老年農民津貼…) • 推動中措施： • 建立國民年金制度 • 修正勞工保險條例 • 規劃長期照顧制度 強化社會安全網 強化弱勢 群體照顧 提供弱勢者 教育資源可近性 擴大弱勢群體就業機會 就業政策(最佳策略) －持續推動產業、勞動相關政 　策，促進弱勢勞工就業 －促進服務業發展 －加強教育與職訓 促進經濟 穩健發展 調整產業結構，創造就業 十四、改善所得分配不均的對策（2）

41. 十四、改善所得分配不均的對策（3） • （一） 改善所得分配的意義 • 主要係要將低所得家庭的生活水準提升上來，而不是要將高 • 所得家庭的生活水準拉下。因此，加強照顧弱勢群體，應是縮 • 小貧富差距政策的主要精神。 • （二）策略方法 • 1.從產業發展多元化、提升人力資源素質、促進就業、強化社 • 會安全體系，以縮小所得差距。 • 2.發展鄉村在地型的特色產業，開創在地的新工作機會，以解 • 決城鄉與地域所得不均問題。 • 3.檢討外勞政策，保障本國弱勢勞工就業機會與相關工作條 • 件。 • 4.政府結合民間資源，建立優質普及之托育與課後照顧系統， • 強化對弱勢家庭學生的補救教學，擴大辦理減免學費措施， • 提高弱勢家庭學生的就學機會與品質。

42. 十四、改善所得分配不均的對策（4） 5.減少國家資源分配之城鄉差距，以平衡各區域的公共服務設施之 數量與品質，消除區域不正義。 6.檢討社會保險體系因職業身分不同而有之給付明顯差距；同時檢 討社會救助措施，建立適當的需求評估與資產調查機制，避免按 福利身分別決定是否得到補助。 7.政府應統整社會福利資源，整合社會福利服務體系，透過單一窗 口連續服務等方式，建立協助弱勢者的有效機制；並充實社工人 力資源，提昇服務品質。 8.落實量能課稅，公平租稅負擔，檢討諸如員工分紅配股課稅、證 券交易所得課稅與兩稅合一等資本所得稅負問題，以促進賦稅公 平與社會正義。 9.制訂促進婦女就業政策，排除婦女就業障礙；鼓勵婦女微型創 業，短期內達成女性勞參率超過50％為目標，以提高婦女經濟自 主能力。

43. 十四、改善所得分配不均的對策（5） 圖5 近年來失業改善對所得差距縮小的影響 資源來源：行政院主計處，「國民所得統計及國內經濟情勢展望」、「家庭收支調查報告」、「人力資源統計月報」。

44. 十四、改善所得分配不均的對策（6） 圖6 所得轉移機制 移轉效果 單位：倍 資料來源：行政院主計處，家庭收支調查報告（http://fies2.tpg.gov.tw/result.asp）

45. 十四、改善所得分配不均的對策（7） 表9 政府移轉收支效果 資料來源：行政院主計處，「家庭收支調查報告」。

46. 表10主要國家社會福利支出占GDP比率（％） 十四、改善所得分配不均的對策（8） 說　　明： (1)中華民國2000年係指民國88年下半年及89年度，為一年半資料。 (2)美國社會福利支出僅指聯邦政府支出。 資料來源：行政院主計處http://win.dgbas.gov.tw/dgbas03/bs8/world/swe.htm。

47. 十四、改善所得分配不均的對策（9） 表11 各項社會福利津貼措施 資料來源：各業務主管部會部會，經建會彙整。

48. 十四、改善所得分配不均的對策（10） 單位：萬人/億元 表12各類政府津貼發放概況 附 註：1. 開辦時間：中低收入老人生活津貼，82年7月；老年農民福利津貼，84年6月；「敬老福利生活津貼」暨「原住民敬老福利 生活津貼」，91年1月；榮民就養給與，56年6月。 2.*（）中數字為占65歲以上人口比率（%），若加計65歲以上領取身心障礙者生活補助或軍公教退休（職）金者，合計受惠 人數占全體老人九成餘。 資料來源：內政部、行政院退徐役官兵輔導委員會、勞工保險局。

49. 十四、改善所得分配不均的對策（11） 表13 各國（地區）賦稅負擔率（不含社會安全捐） 說明：賦稅負擔率為賦稅實徵淨額占GDP比重。 附註：*我國2000年係指1999年下半年與2000年。 資料來源：行政院主計處

50. 十四、改善所得分配不均的對策（12） 表14 各國（地區）賦稅負擔率（含社會安全捐） 說明：我國社會安全捐係指企業及家庭各項社會保險支出。 附註：*我國2000年係指1999年下半年與2000年。 資料來源：行政院主計處