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环境影响评价与优化经济发展 重庆市环境保护局 环境影响评价处 张 敏. 主 要 内 容. 我国环境影响评价制度的发展和特点 环境影响评价的现实地位和作用 新形势下环境影响评价的历史任务 目前环境评价管理中的障碍和问题 新时期环境影响评价的工作思路和举措. 基 本 概 念. 环境影响评价 ： 一种科学方法或者说是一种技术手段，它分析、预测拟实施的有关决策、规划或开发建设活动对环境可能造成的影响，并提出预防或减轻环境污染与生态破坏的对策措施。.
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环境影响评价与优化经济发展 重庆市环境保护局 环境影响评价处 张 敏
主 要 内 容 • 我国环境影响评价制度的发展和特点 • 环境影响评价的现实地位和作用 • 新形势下环境影响评价的历史任务 • 目前环境评价管理中的障碍和问题 • 新时期环境影响评价的工作思路和举措
基 本 概 念 • 环境影响评价：一种科学方法或者说是一种技术手段，它分析、预测拟实施的有关决策、规划或开发建设活动对环境可能造成的影响，并提出预防或减轻环境污染与生态破坏的对策措施。 • 环境影响评价制度：国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 （一）国际上环境影响评价制度的发展 • 1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议第一次提出环境影响评价的概念； • 1969年，美国通过了《国家环境政策法》，在全世界首先建立了环境影响评价制度； • 目前，全球范围内100多个国家相继建立了环境影响评价制度。许多国际组织也实施了环境影响评价管理体系。 • 环评是19世纪最伟大的创新制度之一。人口政策、大炼钢铁政策教训深刻。
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 （二）我国环境影响评价制度的发展 • 1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国； • 1979年《环境保护法》（试行）的实施标志着我国环境影响评价制度正式建立； • 1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》对环境影响评价的内容、责任、程序和处罚作出了详细规定； • 2003年9月1日起实施的《环境影响评价法》是我国环境影响评价制度发展的里程碑。 • 最近，国家出台了《规划环评条例》。
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 （三）我国环境影响评价制度的特点 1、纳入基本建设程序 环境影响评价随着国家基本建设管理的变化而发展。2004年国家投资体制改革后，原环保总局与国家发改委联合下发文件，明确了项目建设过程中开展环境影响评价的时段； 2、具有法律强制性 环境影响评价制度具有不可违背的强制性，《条例》、《环评法》等都规定了环境影响评价制度的强制实施性；
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 “十五”期间向我市环保部门申报的建设项目数量
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 “十五”期间环评制度执行率（统计数据）
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 2001-2005全市社会经济和建设环境管理基本情况 2005年共审批4514个建设项目，比2001年增长112.9%，总投资为1813亿元，比2001年增加325% 。五年来，我市国内生产总值、工业总产值增长明显，通过环境影响评价新建项目累计COD削减量201098吨，SO2削减量62486吨，有效地控制了新污染的产生。从理论上讲，我市现有的建设项目大多已经通过环境影响评价，不应对环境造成显著的不良影响。然而，在现实生活中，经济发展与环境保护的压力越来越大，环境影响评价工作面临的形势依然不容乐观，环评制度面临新的挑战，环境影响评价仍有许多方面亟待改进。
一、我国环境影响评价制度的发展和特点 （三）我国环境影响评价制度的特点 3、实施分类管理 规划、建设项目的环境影响评价都根据环境影响程度进行分类管理； 4、实行分级审批 各级环保部门根据法定权限进行分级审批。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （一）国家宏观调控的重要手段 • 制定行业准入政策。 2004年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，将建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准作为改进投资宏观调控方式的重要内容； • 2004年，在固定资产投资清理整顿中清查5.5万个建设项目，共查出不符合环保要求的项目1190个，总投资达1700多亿元； • 2004年，制止钢铁等行业盲目投资，对概算总投资105.9亿元、设计生产能力840万吨的江苏铁本等违规项目进行现场核查并提出处理建议； • 严格执行国家宏观调控和产业政策，使之真正成为宏观经济的“调节器”，又要从环境与发展的角度对经济发展趋势进行预测，为宏观调控出谋划策，使之真正成为预警经济发展趋势的“晴雨表” 。
二、环境影响评价的现实地位和作用 江苏铁本项目现场
二、环境影响评价的现实地位和作用 （一）国家宏观调控的重要手段 • 2005年，制止电站无序建设，共清查电站项目525个，联合有关部门停止了总装机达1700多万千瓦的32个违规电站的建设； • 2006年以来对产能过剩行业的调控中，国务院将环评作为主要调控手段之一，要求严格执行环保准入标准，引导市场投资方向； • 在近年来国务院对各地新开工项目清理工作的督查中，项目是否严格按照环评标准进行清理被作为督查重点之一。 • 2007年1月，原国家环保总局率先启动了“区域限批”制度。
国家环保“区域限制”制度 2006年以来，由于投资增速过快，各地经济增长一路高歌，但是节能减排工作却未能交出令人满意的答卷。全国主要污染物排放总量不降反升。环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。 为了维护中央宏观调控的权威，遏制高耗能高污染行业的盲目扩张，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的第13条和第21条， 2007年1月，环保总局首次动用“区域限批”政策来惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。
国家环保“区域限制”制度 今年1月10日，国家环保总局再次通报了总投资1123亿元的82个严重违反“环评“和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”的办法，对河北省唐山市、山西省吕梁市、山东省莱芜市、贵州省六盘水市4个城市及国电集团等4家电力企业处以暂停审批除循环经济以外的项目环评报告的行政制裁，并要求追究有关责任人的责任。 “区域限批”政策，与过去对单位项目的处罚措施不同，它是把现存的违法违规项目与地方政府、行业集团的整体发展捆绑在一起，是一种“连坐”政策，并把处罚重点转向地方政府。今后未按期完成污染物总量削减责任书的，主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域的，多次发生重特大环境污染事故、环境风险隐患突出的，企业集团所辖企业环评和“三同时”违法现象严重的行政区域，都将受到时限不同、范围不一的“区域限批”的行政处罚 。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （二）污染防治和生态保护的重要“关口” 1、促进合理布局、调整结构、优化规模 • 环保总局和内蒙古自治区政府共同成立领导小组，组织开展了内蒙古国民经济和社会发展“十一五”规划纲要战略环评； • 战略环评深入分析内蒙古“十一五”期间区域和产业发展的定位、布局、结构、规模与环境资源承载能力之间的关系，提出了很多重要建议，并在纲要编制中得到了充分采纳； • 自治区政府主席杨晶要求充分利用好战略环评成果； • 在工作开展过程中，环保总局领导与内蒙古自治区政府领导直接交换意见，温家宝总理批示予以肯定并要求推广这种做法。 • 我市启动了三峡库区产业发展规划环评试点。 • 成渝经济区战略环评已经开展工作，今年底出初步结论。
战略环评在内蒙古“十一五”纲要中的运用（部分成果）战略环评在内蒙古“十一五”纲要中的运用（部分成果） • 经济增长速度由年均15%以上调整为13%以上 • 80%牲畜向农区转移调整为农区畜牧业产值占全区的80% • 煤炭产能由5亿吨调整为4亿吨 • 发电装机容量由6600万千瓦调整为5500万千瓦 • 煤制油、聚氯乙烯新增产能由各1000万吨调整为各500万吨 • 中水回用率由80%调整为50% • 城镇化率由56%调整为55%左右 • 主要城市空气质量达到国家二级标准的天数由年平均大于260天调整为大于280天
我市启动了三峡库区产业发展规划环评 重庆市地处三峡库区腹地，解决库区的产业发展和移民就业问题对重庆市和三峡库区的经济社会发展具有重要意义。目前，三峡库区的产业发展处于起步阶段，产业总体上呈现小型化、分散化的特点，容易受到土地、能源和水资源的制约，在产业发展过程中也可能出现对资源的过度开发和对生态环境的破坏，对库区未来可持续发展产生制约。因此，必须通过实施规划环境影响评价，解析产业发展与资源开发、环境保护之间的关系，合理引导库区产业发展方向，优化产业结构和发展布局，从根本上转变粗放型的经济增长方式，协调库区发展与环境保护之间的矛盾.家环保总局把该规划纳入了试点范围。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （二）污染防治和生态保护的重要“关口” 2、优化选址、选线 • 武汉天兴洲公铁两用长江大桥工程南岸线路有两个主要方案，通过环评采用了综合环境效益最佳的武东线路杨春湖站址方案； • 厦门东通道工程原设计方案以桥梁穿越中华白海豚自然保护区，对白海豚生境有严重影响，通过环评改为以海底隧道穿越； • 西气东输原设计线位穿越阿尔金山罗布泊野骆驼自然保护区缓冲区约100公里，通过环评线路向北平移近200公里，避绕了缓冲区。
铁路工程南岸线路因走向不同有两个主要方案：铁路工程南岸线路因走向不同有两个主要方案： 沙湖方案：新建线路过长江后经沙湖站、武昌站通过武汉城区。 武东方案：新建线路过长江在青山区设武汉站后，沿东湖风景区东侧与城市中环线并行向南，在乌龙泉站接入京广线。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （二）污染防治和生态保护的重要“关口” 3、控制新污染源和促进老污染源治理 • 2004、2005两年，全国在控制新污染的同时，通过“以新带老”等措施，可使COD排放削减160万吨，二氧化硫排放削减353万吨； • 通过对首钢搬迁项目开展环评，河北省明确了钢铁工业调整总体方案，承诺淘汰唐山市22家企业铁产能786万吨、13家企业钢产能733万吨，可削减烟粉尘2.3万吨、二氧化硫2.5万吨。 • 重钢项目环保搬迁。关闭12家钢铁企业，淘汰365万吨落后产能。削减SO216000吨，COD2400吨。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （二）污染防治和生态保护的重要“关口” 4、促进企业技术进步和推行清洁生产、循环经济 天津市北疆电厂2×100万千瓦超超临界火电机组通过开展环评，将发电、海水淡化、制盐、化工、资源综合利用、海水循环冷却等融为一体，以资源的高效利用和循环利用为核心，有效延长了产业链。 该项目每年可提供6500多万吨淡化水，节约22平方公里的盐田用地，同时还消化盐化工企业积存40年的电石废渣，从而最大限度减少污染物的产生与排放，实现了废弃物的全面资源化再利用。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （三）防范环境风险、维护群众健康的武器 • 松花江水污染事件后，全国环保部门对总投资1万多亿的7555个化工石化建设项目开展了环境风险排查。通过排查，3618个项目采取了防范和减缓环境风险的措施，49个项目进行了搬迁。7555个项目新增防范环境风险的投资140.5亿元，仅环保总局直接排查的20个重点项目就新增了20多亿元；结构性、布局性风险。 • 中石油兰州石化公司、兰州石油化工公司通过排查，修订完善了应急预案。在今年5月份、6月份的两次安全生产事故中，由于企业严格执行应急预案，有效防止了消防水直接进入雨排管网流入黄河，保证了下游饮用水的安全；
二、环境影响评价的现实地位和作用 （三）防范环境风险、维护群众健康的武器 • 成都石化基地拟选址位于成都市主城区西北35公里，环境风险较大。环境影响评价提出“达标只是起点，无害才是目标” ，要求进行多厂址方案比选，并提出了严格的环保要求： 一是按照我国“水中优先控制污染物”的68种有机毒物控制标准，对生产工艺、产品种类和结构进行优化； 二是采取最严格、最先进的防渗技术和措施； 三是四川省应确保“十一五”期间沱江流域完成污染物总量削减任务，基地建设不增加污染负荷； 四是设置安全防护距离和隔离带，确保居民安全。
（三）防范环境风险、维护群众健康的武器 ▲2005年，我市完成了化工等行业的环境风险排查工作我市开展了工作。全市共排查项目191个，总投资79.4亿元，环保投资8. 5亿元。通过开展建设项目环境风险排查，完善环境风险应急预案和风险防范措施，增加环境风险防范投资5733万元，降低了建设项目的环境风险，提高了防范环境风险和化解社会矛盾的能力。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （四）公众参与的重要平台 • 公众参与不可没有也不可过分。 • 2005年，圆明园整治工程公开举行环境听证，并首次由新闻媒体进行全程网上直播。这一事件的查处始终坚持“阳光行政”，在完全公开、公平和公正的原则下进行。目前已作为典型案例被选入哈佛大学教材； • 2006年2月环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。作为环保领域乃至全国第一部公众参与的规范性文件，这一《暂行办法》建立了规范化的公众参与制度。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （五）环评服务科学发展 ▲通过环评，环保部门为政府决策提供的意见和建议，大多得到采纳。 ▲通过服务于宏观调控，环评工作逐步提高了自己的地位。 ▲通过改进审批服务，严格项目准入把关，提高了为经济建设服务的能力。“十五”期间，全市审批建设项目1.97万个，环评执行率为99.7%。这些通过环评审批项目的计划投资为4937亿元，环保计划投资为256亿元，占项目总投资的5.18%。
二、环境影响评价的现实地位和作用 ▲ 通过强化验收管理，有力地防止了新污染的产生。全市完成竣工环境保护验收项目9331个。竣工项目总投资1025亿元，其中环保设施投资40.6亿元 ，占项目总投资的4%。 ▲ 通过促进环境基础设施建设，提高了改善环境质量的能力。 “十五”期间，我市新建项目配套环保设施累计新增污水和废气处理能力 188万吨/日和1775 万标立方米/小时。其中建成的38座污水处理厂、27座垃圾处理场，分别新增污水和垃圾处理能力158万吨/日和7133吨/日 。
二、环境影响评价的现实地位和作用 （六）环评第一审批权制度初步建立。 ▲环评第一审批权已有法律依据。2006年，市委、 市政府出台了《关于加强环境保护若干问题的决》，《决定》规定，凡是不符合环保法律法规和标准的建设项目，不得审批或核准立项，不得批准用地，不得准予工商登记，不得给予贷款。这标志着环评第一审批权（一票否决权）的制度在我市已经建立，为环境影响评价工作提供了制度保障。 ▲ 在许多特定条件下，环境影响评价的结论成为建设项目布局规划的决定行依据，成为公认的准则。 ▲ “十五”期间，通过环境影响评价否决了300多个不符合国家产业政策和环境保护要求的建设项目。行使环评第一审批权，由环保一票否决，初步得到社会广泛认可。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （一）环境影响评价面临的形势 环境问题严重制约经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。 温家宝总理指出，环境问题严峻的主要原因在于三方面：一是对环境保护重视不够；二是产业结构不合理，经济增长方式粗放；三是环境保护执法不严，监管不力。 总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要坚持科学发展观，加快实现环境保护的历史性转变，以环评优化经济发展。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （一）环境影响评价面临的形势 历史性转变是我国环境保护发展史上一个新的里程碑，标志着我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。 环境保护必须坚持预防为主的方针，从被动消极变为积极主动，从事后补救走向事前预防。环境影响评价将在这一进程中发挥重要作用。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （二）中央对环境影响评价工作的要求 《决定》和国家“十一五”规划纲要均明确提出要实施环境影响评价制度，强化从源头防治污染。 温家宝总理指出，环境影响评价是防止新增污染的重要关口，要作为市场准入的一项重要制度。 曾培炎副总理要求将环境准入作为经济调节的重要手段，严格执行环评制度。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （三）环境影响评价肩负的历史任务 1、坚决控制污染“增量” • 国家“十一五”规划纲要明确要求，到2010年，全国主要污染物排放总量要比2005年减少10%，即COD从1414万吨减少到1273万吨，二氧化硫从2549万吨减少到2294万吨； • 二氧化硫总量控制上对电力行业实行“计划单列式”管理，到2010年电力行业排放要从2005年的1328万吨削减至1000万吨，削减约25%。排放指标已成为稀缺资源（池州、大连）； • 环境影响评价要把控制指标落实到重点区域和行业的发展规划中，落实到建设项目的环评审批中，做到坚决“不欠新账”，力争“多还旧账”。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （三）环境影响评价肩负的历史任务 2、为科学发展保驾护航 • 加强环境影响评价信息分析与研究，为政府经济决策提供依据； • 对不同的主体功能区出台相应的环境准入原则和政策要求，促进区域协调发展； • 引导各地根据自身的发展模式、主导产业特征等确定各自的环境准入标准和要求，特别是要在产业转移中通过加强环境准入严格控制原始方式的产业转移。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （三）环境影响评价肩负的历史任务 3、切实维护人民群众的环境权益 • 贯彻落实中央社会主义新农村建设的精神，严格防止城市污染向农村转移；尤其是东部向中西部转移”原始”项目 • 对群众反映强烈的污染项目坚决不予批准； • 督促建设单位落实直接关系群众环境利益的环保措施，认真防范环境风险； • 全面实施环境影响评价中公众参与的有关管理办法，拓宽公众参与渠道和形式。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （四）环境影响评价与历史性转变要求的差距 1、部分地区建设项目有法不依问题突出 • 中、小型建设项目未批先建、不批准也建设、“先上车后补票”的现象较为严重； • 某些省的市县工业园区内许多项目没有进行环评就已开工建设，违法现象十分普遍； • 中部一个省的市,一个精细化工有限公司未经环评就投入生产。由于污染严重，群众反映强烈，环保部门进行了督查，该公司拆除了污染最为严重的二甲基二硫生产线，并补办了其它生产线的环评手续。
三、新形势下环境影响评价的历史任务 （四）环境影响评价与历史性转变要求的差距 2、规划环评推进艰难 • 很多部门和地方没有真正将规划环评纳入决策过程，规划环评未能成为综合决策的重要依据； • 未进行环评即通过规划审批的违法现象具有一定的普遍性； • 根据今年8月份全国的统计，有3个省(区)已审查通过的规划全部没有依法进行环评。
四、环境评价管理存在的问题及原因 （问题一）重审批，轻监管. ▲在建设项目环境评价管理中，各地普遍存在重审批、轻监管，重前期准备和竣工验收，轻建设中期跟踪、监督检查的“ 老大难 ”的问题。 这种管理模式一方面给建设单位自主选择合理的技术路线提供了机会，另一方面建设单位也可能没有严格履行环评的要求，忽视采取措施解决建设过程中的环境影响。同时，也有不少企业在施工过程中造成了不同程度的环境污染，也有不少企业逃避项目环保验收。 ▲ 2001-2005年，我市通过环保验收项目个数约占通过环评审批的项目个数39-53%。
四、环境评价管理存在的问题及原因 （问题二）重速度，轻质量 。 ▲服务经济发展，改革环保行政审批制度，提高审批效率成为大势所趋。有的区县盲目加快审批速度，把规定的报告书审批时限从 60 日缩短为几日，这样导致对环评报告审查的时间十分紧张。 ▲环评单位相互间的恶性竞争又十分频繁，编制的环评报告质量总体上不高，有些环评报告没有针对性和可操作性，千篇一律，有些类似项目的环评报告又相差很远，导致审批质量不同程度存在问题。缩短环评行政时间，有力地服务了经济发展，但同时也对建设项目环境影响评价审批质量提出了严峻的挑战 。
四、环境评价管理存在的问题及原因 （问题三）重形式达标，轻总量控制。 ▲我市审批的项目多数都要求有项目总量控制的内容，但由于管理上的脱节和对总量控制工作还不够重视，项目总量控制工作还没有落到实处。 ▲在项目环评审查过程中，常常注重标准、生产工艺，污染物源强及污染物达标可行性分析，对项目建设前后的总量变化把关不严。认为只要项目产业政策、清洁生产和“ 三废 ”处理工艺、技术路线成熟，项目建成后污染物排放能够达标，就不会对周围环境质量有什么影响，忽视项目污染的叠加，以致随着审批项目数的增加，区域环境质量有不同程度的下降。
四、环境评价管理存在的问题及原因 • 举例 一些项目，如重庆农化集团的铬盐生产项目，单个来看环保标准都是合格的，有的技术工艺上甚至达到了国际先进水平；但是从区域环境容量上看，这么多项目挤在一起却不合理，经常造成“先进环保项目”引发“重大环境事故”的结果。
