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城市轨道交通建设管理 模式与 融资研究. 北京市基础设施投资有限公司 : 任 宇航 renyuhang@bii.com.cn 2012 年 9 月 7 日. 目 录. 第一部分 轨道交通建设管理模式与融资问题概述 ; 第二部分 PPP 、 BT 模式的实证研究 ; 第三部分 融资平台问题及影响 第四部分 提问与解答. 第一部分. 北京市轨道交通的建设管理模式和融资问题概述. 一、我国轨道交通的行业特点 1 、城市轨道交通处于快速发展期. 城市化进程 节能减排需求. 城市轨道交通飞速发展 财政投资需求巨大. 开拓投融资渠道
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城市轨道交通建设管理 模式与融资研究 北京市基础设施投资有限公司:任宇航 renyuhang@bii.com.cn 2012年9月7日
目 录 第一部分 轨道交通建设管理模式与融资问题概述; 第二部分 PPP、BT模式的实证研究; 第三部分 融资平台问题及影响 第四部分 提问与解答
第一部分 北京市轨道交通的建设管理模式和融资问题概述
一、我国轨道交通的行业特点1、城市轨道交通处于快速发展期一、我国轨道交通的行业特点1、城市轨道交通处于快速发展期 城市化进程 节能减排需求 城市轨道交通飞速发展 财政投资需求巨大 开拓投融资渠道 提高投、建、管效率 图 我国城市轨道交通发展状况
2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。 由于城市轨道交通项目投资大，投资回收期长，运营期间可能存在长期巨额 补贴问题，因此我国政府对城市轨道交通的建设采取国家审批的制度。 1999年以前的审批流程为： (1)城市提交项目建议书； (2)国家发改委审批立项； (3)提交项目工程可行性研究报告； (4)中国国际工程咨询公司(以下简称中咨公司)组织专家评审工可报告， 上报国家发改委； (5)国家发改委批复； (6)提交项目初步设计报告； (7)中咨公司组织专家评审初步设计报告； (8)初步设计报告评审通过后可以进行施工图设计并开工建设。 1999年国务院颁布了61号文件：主要内容是，鉴于国家总体基建投资过大， 暂时冻结城市轨道交通项目的审批。
2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。 2001年以后，随着国家经济状况的好转，恢复城市轨道交通项目的审批，2003年10月，国务院颁布81号文，对建设轨道交通的城市设置新的条件。申报地铁的城市应达到下述基本条件： (1)地方财政一般预算收入在100亿元以卜； (2)GDP总值在1000亿元以上； (3)城区人口在300万人以上； (4)规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上； (5)对社会保障资金有较人缺口、拖欠公务员工资、政府投资项目在建规 模过大的城市，不予批准。
2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。2、城市轨道建设受国家严格控制，行业准入难。 目前的城市轨道交通审批流程为： (1)提交城市轨道交通近期(10～15年)建设计划； (2)中咨公司组织专家评审“近期建设计划” ； (3)将中咨公司的建设规划评审结果上报发改委审查，并上报国务院批准； (4)申报某条线的项目建议书； (5)国家发改委批复； (6)项目建设单位组织提交项目初步设计报告： (7) 规委、发改委组织专家评审初步设计报告； (8)规委 、发改委批复初步设计和初步设计概算； (9)初步设计报告评审通过后可以进行施工图设计并开工建设。
3、城市建设管理缺乏统一模式。 在国家批准城市轨道交通项目之后，相关城市建设主管部门对轨道交通的建设、运营、监管需要进行一系列的管理，但管理程序和机制各不相同。一般来说，投资的审批由城市的发改委负责，具体建设程序由城市建委或建设局负责，运营监管由城市交通管理局或交通委员会负责。在城市轨道交通快速发展阶段，通常，城市政府会成立一个出专管城市建设的副市长牵头的城市轨道交通建设指挥部，负责协调建设中的各种重大问题。 上海、广州是投资、建设、运营一体的模式； 北京是投资、建设、运营三分开的体制。 各有利弊。
二、建设管理模式的发展 建国以来，我国建设项目管理体制随着经济体制的变革，不断向科学化、规范化演变和发展。其改革进程大致可归纳为以下几个方面。 (1)甲乙丙三方管理体制。建国初期，我国建设项目管理体制参考当时苏联模式，实行以建设单位为主的甲(建设单位)、乙(施工单位)、丙(设计单位)三方管理体制。 (2)建设指挥部制。70年代，许多大中型项目的建设采用了建设指挥部的形式。它实现了建设单位的建设职能与管理生产职能的分离。 (3)实行招标和投标制。1984年，国务院提出了大力推行工程招标承包制。这改变了过去单纯用行政手段分配建设任务的老办法。标志着向市场经济模式转变。 (4)建立工程承包公司。1984年，国务院在《关于改革建筑业和基本建没管理体制若T问题的暂行规定》中提出了建立工程承包公司。
二、建设管理模式的发展 (5)建立建设监理制度。1988年以后，我国开始建立和推行建设监理制度。 该制度打破了我国建设项目单纯出建设单位自行组织管理的封闭体制。 (6)实行业主责任制。1992年，国家计委颁发了《关于建设项目实行业主 责任制的暂行规定》，实行项目业主责任制后，尤其是对全民所有制建设项目，一定程度上克服了长期以来存在的政府职能与项目业主职能不清的问题。 (7)推行项目法人责任制。实行项目法人责任制，是项目投资体制的改革， 也是项目管理体制的深化改革，它是进一步实行政企分开，把投资的所有权与经营权分离，强化国有企业投资风险约束机制的本措施。
二、建设管理模式的发展 • 在目前国内外所运用的建设管理模式主要有： • 业主代建制 • 设计施工总承包 • BT(建设—回购) • BOT(建设—运营—转让)
三、京投公司概况和北京市建设管理模式 • 历史沿革：北京市基础设施投资有限公司（简称京投公司）是由北京市国资委出资的国有独资公司，前身为1976年成立的北京地铁公司，1984年5月更名为北京市地下铁道总公司，2001年改制为北京地铁集团有限公司，2003年改组更名为北京市基础设施投资有限公司。三分开管理体制 • 职能：京投公司承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营工作，近期以轨道交通投融资为主，职能是保障轨道交通建设资金需要、降低投融资成本、减轻财政负担。 • 主营业务：1、轨道交通投融资管理；2、线路规划和立项报批；3、轨道交通资产管理；4、 路网指挥与票务清算。
市政府主导下，投资、建设、运营三分开的管理体制：市政府主导下，投资、建设、运营三分开的管理体制： 北京市政府 监管 主导 委托 委托 北京市地铁运营 有限公司 北京市基础设施投资有限公司 北京市轨道交通建设管理有限公司 建设 运营 投资平台、业主 建设主体 运营主体 适度竞争的专业化建设格局 政府主导，投资多元化 社会投资者补充 适度竞争的专业化运营格局
一体化运作模式 运作模式： 专业化运作模式 适度竞争 政府主导模式 2005 2001.12 2003.11 投融资方式： 政府主导下 多渠道融资 政府全额投资 政府企业共同投入资本金、贷款投资建设 多元化投融资 管理架构： 北京市国资委 京投公司 香港地铁等社会投资 北京地铁总公司 北京地铁集团有限责任公司 北京市基础设施投资有限公司 （基础设施投融资平台、业主） 市地铁运营公司 京港地铁公司 北京市地铁运营有限公司 （轨道交通线路经营管理专业公司） 地铁建设管理有限责任公司 地铁运营有限责任公司 市轨道交通建设公司 中铁工建设管理公司 北京市轨道交通建设管理有限公司 （轨道交通项目建设管理专业公司） 北京市轨道交通管理体制沿革
四、管理模式的主要效果 1、克服“建设等资金”的瓶颈，加快建设任务的完成： 按照国务院批准的《北京市城市快速轨道交通建设规划》（2007－2015）（以下简称《规划》），2015年前本市将建成19条轨道交通线路，总长561公里。本市“十二五”规划纲要中提出，到2015年末全市轨道交通运营总里程预计超过660公里。 截至2012年6月底，累计完成投资2119亿，其中使用政府资金911亿（政府应投入1079亿，缺口为168亿），资本金性质的债务资金195亿（弥补政府专项资金缺口），银行贷款等其他债务资金1015亿。
四、管理模式的主要效果 • 2、积极协调资金政策，确保轨道交通可持续发展。 • 目前基本政策： • 专项资金政策：市政府每年提供100亿元的轨道交通建设专项资金，并按照市区共担原则分担资本金出资（市80%、区20%）。 • 项目融资政策：线路项目融资和平台融资相结合 • 线路项目融资：40%资本金，60%债务性融资； • 平台融资：受融资平台政策、资金用途、融资规模（如净资产规模、利润结构）等方面限制。 • 收入回报政策：2元/人次的单一路网票价，固定资产不计提折旧，还本付息财政负担。
四、管理模式的主要效果 • 3、推动融资创新、降低融资成本 • （1）融资落实资金：截至2011年底，公司已累计融资落实资金4212亿。 • （2）融资节约资金：截至2011年底，以银行同期基准利率为标准，为政府节约融资成本42亿元。如上述融资落实资金合同全部执行完毕，预计将节约融资成本200亿元。
四、管理模式的主要效果 • （3）融资方式： • 债务融资 • 银行贷款方面 • ----第一个利率期权贷款，累计通过招标落实银行贷款964.41亿元（二十五年期）。 • ----第一个固息贷款项目15.13亿元，利率为5.184%。 • ----第一个出口信贷项目2500万美元。 • 企业债、短券、中票发行方面 • ----率先发行企业债券，已发行3期、60亿元，最低发行利率为2.98%（十年期），创下了额度审批后第一支轨道交通主体企业债、第一只无担保地方企业债等记录。 • ----率先申报发行短期融资券，已发行7期、累计170亿元，最低发行利率为1.6%。 • ----率先申报发行中期票据，已发行6期、累计150亿元，最低发行利率3.53%（五年期）。
四、管理模式的主要效果 • （ 3）融资方式： • 债务融资 • 保险资金债权计划 • ——2009年公司和太平资产合作，完成30亿元的保险债权计划，期限7年，募集资金主要用于北京地铁十号线一期（含奥运支线）和二期工程建设。该项目是北京市第一个获准的保险资金债权计划，我公司也是保监会2009年4月颁布相关政策之后获批的第一家将保险资金引入轨道交通领域的企业。 • ——2010年-2011年，我公司与中国人寿积极合作，在政府的大力支持下，成功推出了100亿元的保险资金债权计划，投资5条地铁线路建设，目前66亿已到位。 • ——目前正在与安邦保险机构合作，拟推出30亿元保债计划。
四、管理模式的主要效果 （3）融资方式： • 债务融资 • 融资租赁 • 资产售后回租租赁保理实质上是一种长期融资安排，与固定资产的抵押贷款类似，该方式具有融资成本低，使用期限较长，资金用途不受限制的特点。 • ——京投公司分于2009年与中国银行及荷银租赁公司签署了30亿元的融资协议。 • ——2010年与工商银行和工银租赁合作签署融资租赁协议18亿元。 • ——2011年与昆仑租赁合作融资19亿元。 • ——2012年与昆仑租赁合作融资9.39亿元。 • 私募债券 • 2011年9月19日，北京市基础设施投资有限公司从中国银行间交易商协会获得接受注册通知书，批准我公司发行100亿元的非公开定向发行债券（简称“私募债券”),目前已全部发行完毕.
四、管理模式的主要效果 • （3）融资方式： • 股权融资,----运作了国内轨道交通领域第一个PPP项目。
四、管理模式的主要效果 • （3）融资方式： • 股权融资 • ----运作了国内轨道交通领域第一个BT项目。奥运支线BT项目中标价较初步设计概算降低了3.4亿元，节省投资23.7%；亦庄线BT项目中标价较初步设计概算降低了8.06亿元，节省投资19.5%。同时， BT项目也是对一种新的建设管理理念和经验的有益尝试。 • ----在市财政局的支持下，运作了国内单笔融资规模最大的股权信托项目，目前完成110亿元资金募集。该项目资金可用于股权投资，弥补了政府资本金投入的缺口。
四、管理模式的主要效果 • 4、投融资工作总结 • ——足额、及时、低成本保证了资金供应； • ——推动了体制、机制创新，不但在融资工作中开创多元化融资的局面，在建设运营领域，利用投融资的先导作用，采用PPP、BT等形式，也形成了适度竞争的局面，降低了成本，分散了风险； • ——在财政资金不能完全满足资金需求情况下，在市政府各部门大力支持协调下，通过各种手段，弥补了资金缺口； • ——三个体会:
四、管理模式的主要效果 过去成功进行融资的三大体会： 政府的支持 政府专项资金、资产规模、合理利润等 1 金融机构支持 不断敢于使用公司设计的融资品种 2 京投的创新 融资压力之下迸发出活力和创新意识 3 “保障供给、降低成本、优化结构、控制风险、创新机制”指导方针。
第二部分 PPP、BT模式的实证研究
一、案例一——四号线PPP项目 1、概述 • 四号线PPP项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目。 • PPP模式受到了社会各界的高度重视，各地公用事业部门纷纷赴京学习借鉴。 • 2006年底，项目被评为第13届全国企业管理现代化创新成果一等奖。 • 亚行将PPP列为重点课题并将四号线PPP项目作为重点案例研究。 • 2011年国家发改委组织专门机构对该项目开展项目后评价研究。
一、案例一——四号线PPP项目 北京地铁四号线南起丰台区马家楼，北至海淀区龙背村，正线长度28.6公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城和海淀四个行政区。项目于2003年底开工建设。 四号线项目中，土建工程部分投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由四号线公司负责投资建设。车辆、信号、自动售检票系统等机电设备部分投资额约为46亿元，占四号线项目总投资的30%，由京港地铁公司负责投资建设。
一、案例一——四号线PPP项目 2、模式内涵 四号线PPP模式是根据轨道交通准公共产品的经济特点，在投资上将公益性与营利性部分定量分开，由政府负责公益性部分的投资，由社会投资者负责营利性部分的投资并负责地铁的经营管理，通过科学合理的风险保障、收益调节机制的设计，建立适度市场竞争机制；同时，政府部门通过采取针对性、契约化的监管方式，确保地铁项目的持续性、安全性、公益性。最终，通过地铁项目投资、建设、运营效率的提高，实现政府部门为市民提供的公共产品服务水平的提高，企业实现合理收益的双赢。
3、体系结构 （1）准确定位轨道交通项目的准公共产品经济属性，设计PPP模式的盈利模式 • 确定轨道交通项目政府投资与社会投资7：3的基础比例 • 特许经营权——给予社会投资自主经营、自负盈亏的权利，奠定轨道交通项目市场化经营基础 • 轨道交通影子票价——联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带 • 公益性资产租赁——实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性
3、体系结构 （2）构建轨道交通PPP模式新型的契约化政企合作关系 • 合作关系。 政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。 双方权利义务平等、自愿。 • 契约关系。 建立硬约束关系并且清晰、可操作。 政府与特许公司签署特许协议，规范双方权利义务。
3、体系结构 （3）构建轨道交通PPP模式的合理保障机制 • 设计租金调整机制。 --项目成长期，适当减免租金 --项目成熟期，适当调增租金 • 设计合理的社会投资退出机制。 --因投资者自身经营不善、违约导致退出 --因不可抗力、政策性风险等因素导致退出
3、体系结构 （4）构建轨道交通PPP模式政府监管强化机制 • 监管范围上，投资、建设、运营 • 监管时序上，事前、事中、事后 • 监管层次上 --一般违约，经济处罚为主的一般监管 --紧急事件，实行政府介入等特殊监管 --严重违约，收回特许权在内的措施等最终监管 • 监管标准上，结合具体项目特点，量化，细化
政府投资方 无偿移交 无偿移交 京投公司 首创 港铁 京投 银行 银行 中外合作协议 贷款 协议 股权 资金 投入 A部分资产租赁费 监管 京港地铁公司 （中方控股） 市交通委 特许协议 A部分资产租赁 租赁协议 租赁协议 经营收入 运营 维护 政府 投资 投资 回收B部分投资 移交（特许期满） A部分 + B部分 A A 部分 部分 +B +B 部分 部分 A 部分 B B B 部分 部分 部分 B B 部分项目设施 部分项目设施 全部资产 全部资产 全部资产 投资46亿元 投资107亿元 建 建 建 设 设 设 运 运 运 营 营 营 移 移 交 交 （均委托北京市轨道交通建设管理公司） （由京港地铁公司经营管理） 0 0 年 年 建设期 建设期 建设期 4 年 运营期 30 30 年 年 运营期结束 4、项目结构示意
5、项目阶段示意 国家发改委 商务部审批 2006.4.12 2005.3- 2005.12 协议正式签署 投资方案 专家评审 2005.2.7 国家审批 2004.12- 2005.2 各委办局、 国内外专业机构 评审实施方案 特许协议草签 2004.11 特许协议谈判 客流专家评审 2004.8-11 成本专家评审 市政府批准 实施方案 市发改委组织 多家专业机构 评审运作方案 2004.1-8 竞争性谈判 2003.11 广泛招商推介 运作方案制定 2001年 开始研究 国家审批 前期准备 协议谈判 《实施方案》评审 公开招商 竞争性谈判 正式签约 协议草签
（4）项目建设建管体系 • B部分建管协议的特点： • 明确划分业主与建管方的权利义务 • 保证了项目业主的建设主导权
6、地铁四号线PPP核心问题分析 投资比例划分 特许经营公司的股权治理结构 风险分担机制 票价机制分析 项目监管体系
（1）投资比例 《资产租赁协议》，取得使用权 四号线公司 京港公司 特许经营期满，归还A部分 B部分 建设内容：车辆 信号 机电设备 站内设施等 总投资：46亿元 投资比例：30% A部分 建设内容：土建工程 总投资：107亿元 投资比例：70% 7：3 假设经营期30年、回报率10%，新建地铁项目30年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，另外70%投资不具回报性。 《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》
（2）特许经营公司股权结构 港铁公司 （49%） 京投公司 （2%） 首创公司 （49%） • 可以有效保障社会公共安全、公共利益。 • 不设绝对控股方，充分发挥各方优势调动股东积极性。 • 有利于特许期结束后实现对B部分的有效接管。 • 公司管理层设置有利于充分发挥各方资源和经验优势。 优势 首创和港铁均为相对控股方，当公司整体利益和股东利益发生冲突时，有可能发生双方舍弃公司利益最大化目标的情况。 劣势
（3）风险分担机制 • 企业承担市场风险，如建设成本风险、客流风险、运营成本风险、资金保障风险等。 • 政府承担政策风险，如票价制定及调整风险、政治风险等。 四号线项目 传统公共设施项目 • 建设到运营全部由国有企业负责，表面上 企业承担全部风险 • 信息不对称原因导致的建造逾期、成本超 支等风险转嫁给政府 • 政府最终承担全部风险
轨道交通的特殊性决定了，PPP项目要能运作成功，政府与企业之间还需要设计保障机制，如：轨道交通的特殊性决定了，PPP项目要能运作成功，政府与企业之间还需要设计保障机制，如： • 票价差额补偿机制：政府对票价不足部分进行补偿。 • 客流持续低迷机制：因客流受规划、人口等影响很大，持续低迷的风险由政府与企业共担。即：正式运营后如果连续三年的客流量比预测低20％，则双方协商是否继续执行协议。 • 运营期协商及一般补偿机制：在项目发生不可预见的变化时，保障项目协议的持续履行。
（4）票价机制 测算票价及调整方式 • 四号线运营票价实行政府定价管理 • 在融资招商阶段，采用“测算票价”(影子票价)作为投资方进行财务可行性分析的依据 • 每三年为一个调整周期，根据相应年份的调整系数调整各运营年度的测算票价 票价机制规定 票价补偿和返还机制
7、实施效果 • 该项目成功实施的意义在于：直接减少政府投资；引进了先进的港铁运营管理管理经验；推进形成适度的市场机制；降低了投资管理风险。最近市发改委组织对PPP项目进行了后评价，评价效果显示： • 在国内轨道交通领域首次运用PPP模式，树立了行业标杆； • PPP特许经营协议全面履行，项目建设运营效果良好，得到社会各界广泛好评和关注； • 促进了北京市轨道交通行业体制机制的创新； • 促进了轨道交通行业标准体系的建立和政府监管体系的完善； • 四号线PPP模式具有良好的财务效益和社会效益，相比传统模式而言节约了政府财政支出，在整个特许经营期内，PPP模式运作与传统模式比较，政府预计节约财政支出约为98.8亿元。
二、案例二——奥支BT项目 地铁奥运支线起点为北土城站，终点设在规划的森林公园南门。 线路全长约4.3km，全部为地下线，全线设4座车站，概算总投资约27.3亿元。2005年开始动工建设，于2008年6月正式开通运营。 森林公园站 奥林匹克公园站 地铁 奥运支线 奥体中心站 地铁 10号线 北土城站
1、项目构成 奥运支线工程 BT工程14.3亿 非BT工程13亿 土建工程轨道工程供电系统通风空调防灾报警… 车辆工程通信系统信号系统屏蔽门系统工程设计工程监理… 招标确定的项目法人负责投资、建设 委托建设管理公司负责建设
2、项目结构 贷款合同 项目公司/银行 京投公司 生效条件 附加权益担保 股权收购担保 项目BT合同 （十号线公司/中标人、项目公司） 贷款担保 （中标人/银行） 项目BT合同确认书 （十号线公司/项目公司） 设计代位管理合同 （项目公司/设计院） 总承包合同 （项目公司/总承包人） 监理（代位管理）合同 （项目公司/监理人）
