อนุชา ฮุนสวัสดิกุล ตุลาการศาลปกครองกลาง

1. หลักปฏิบัติราชการเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง : บรรทัดฐานจากคดีปกครอง อนุชา ฮุนสวัสดิกุล ตุลาการศาลปกครองกลาง

2. ประเด็นพิจารณา • ความหมายของสัญญาทางปกครอง และข้อกฎหมายที่นำมาใช้ • หลักกฎหมายเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง • ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง • แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครอง • ลักษณะของสัญญาทางปกครอง (สัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครอง) • การฟ้องคดีต่อศาลปกครอง • ความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี • ระยะเวลาการฟ้องคดี • อนุญาโตตุลาการ • แนวคำวินิจฉัยของศาล • แบบของสัญญา • การปฏิบัติตามสัญญา • การส่งมอบงาน – การตรวจรับงาน • ค่าปรับ • การยกเลิกสัญญา และผลของการยกเลิกสัญญา • การเบิกจ่ายเงิน

3. ความสัมพันธ์ระหว่างพัสดุและสัญญาความสัมพันธ์ระหว่างพัสดุและสัญญา • การทำสัญญาซื้อ/จ้าง/เช่า • การหาตัวคู่สัญญา การดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างตามระเบียบพัสดุฯ ผูกพันตามสัญญา และปฏิบัติระเบียบพัสดุ/กฎหมาย ข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ความรับผิดก่อนสัญญา ประกาศผลการจัดซื้อจัดจ้าง “คำสั่งทางปกครอง”

4. กฎหมาย ระเบียบ ที่เกี่ยวข้อง • หลักกฎหมายทั่วไป • ประมวลกฎหมายแพ่ง • ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ถึง (ฉบับที่ 6) • ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 • ระเบียบ มท. ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ถึง (ฉบับที่ 8) • ระเบียบ มท. ว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2538 ถึง (ฉบับที่ 4) • พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2535 • พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 • พ.ร.บ. อนุญาโตตุลาการ พ.ศ. พ.ศ. 2545 • พ.ร.บ. ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 • ระเบียบ คตง. ว่าด้วยวินัยทางงบประมาณและการคลัง พ.ศ. 2544

5. ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ • บรรพ 2 หนี้ • ลักษณะ 1 บทเบ็ดเสร็จทั่วไป • หมวด 1 วัตถุแห่งหนี้ (มาตรา 194 – มาตรา 202) • หมวด 2 ผลแห่งหนี้ • ส่วนที่ 1 การไม่ชำระหนี้ (มาตรา 203 – มาตรา 225) • ส่วนที่ 2 รับช่วงสิทธิ (มาตรา 226 – มาตรา 232) • ส่วนที่ 3 การใช้สิทธิเรียกร้องของลูกหนี้ (มาตรา 233 - มาตรา 236) • ลักษณะ 2 สัญญา • หมวด 1 ก่อให้เกิดสัญญา (มาตรา 354 - มาตรา 368) • หมวด 2 ผลแห่งสัญญา (มาตรา 369 - มาตรา 376) • หมวด 3 มัดจำและกำหนดเบี้ยปรับ (มาตรา 377 – มาตรา 385) • หมวด 4 เลิกสัญญา (มาตรา 386 –มาตรา 394)

6. กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๓) การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณาคำเสนอหรือการดำเนินการอื่นใด ในลักษณะเดียวกัน (๔) การสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน ๒. การให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษา 2

7. นิยามของ “สัญญาทางปกครอง” • คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นฝ่ายปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ • ต้องเป็น • สัญญาสัมปทาน • สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ • สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค • สัญญาที่แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ 2

8. หลักจากที่ประชุมใหญ่ • คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นฝ่ายปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ • เป็นสัญญาที่ • ให้อีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง • สัญญาที่มีข้อกำหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึง เอกสิทธิ์ของรัฐ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือ “บริการสาธารณะบรรลุผล ผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานของความเสมอภาค “สัญญาทางแพ่ง” 2

9. สัญญา อยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรม อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง สัญญาทางแพ่ง สัญญาทางปกครอง คู่สัญญา สถานะคู่สัญญาเท่าเทียมกัน บังคับตาม ป.พ.พ. โดยสภาพ คู่สัญญา โดยกฎหมาย • เอกชนกับเอกชน • หน่วยงานทาง ปกครองกับ เอกชน สัญญามีลักษณะพิเศษแสดงเอกสิทธิ์ของรัฐเหนือเอกชนคู่สัญญา สัญญาให้เข้า ดำเนินการ หรือ เข้าร่วมดำเนินการ บริการสาธารณะ โดยตรง • ฝ่ายหนึ่งเป็น • หน่วยงาน ทางปกครอง • - บุคคล • ซึ่งกระทำการ • แทนรัฐ - สัญญาสัมปทาน- สัญญาจัดทำบริการสาธารณะ- สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค-สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ -ผูกพันคู่สัญญา ด้วยใจสมัคร เสมอภาค เพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผล 2

10. ลักษณะของสัญญาทางปกครองลักษณะของสัญญาทางปกครอง • สัญญาสัมปทาน: สัญญาสัมปทานบริการสาธารณะ คือ หน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะไปทำสัญญาให้บุคคลอื่นมาจัดทำบริการสาธารณะแทน หรือร่วมกัน โดยได้รับค่าตอบแทนจากค่าบริการที่เก็บจากประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะเช่น ขสมก. กับรถร่วมบริการ • สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะเหมือนกับสัญญาสัมปทาน ต่างตรงที่ได้รับค่าตอบแทนจากหน่วยงานทางปกครอง เช่น กทม. จ้างเอกชนจัดเก็บขยะ • สัญญาให้มีสิ่งสาธารณูปโภคคือสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองทำกับบุคคลอื่น มอบให้สร้างสิ่งสาธารณูปโภคหรือซ่อมแซมสิ่งสาธารณูปโภคที่มีอยู่แล้ว • สัญญาที่ให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คือ หน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติอนุญาตให้เอกชนเข้าไปแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติโดยเอกชนแบ่งผลประโยชน์ให้เป็นค่าตอบแทน บางครั้งเรียก “สัญญาสัมปทาน” เหมือนกัน สัมปทาน คือ ใบอนุญาตโดยต้องเสียค่าธรรมเนียมเป็นรายปี แล้วมีข้อตกลงอีกส่วนหนึ่งว่า ผู้ได้รับประทานบัตร (คำสั่งทางปกครอง) จะแบ่งผลประโยชน์ให้เป็นรายปี

11. เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่

12. สัญญาซื้อลูกรัง (กรมชลประทาน / หจก.เกศศิริฯ-นายเจษฎาฯ) • ชป.ทำสัญญาซื้อดินลูกรังกับ หจก. และ จ. ส่งมอบที่จุดซ่อมแซมถนน เมื่อถึงเวลาไม่ส่งมอบตามสัญญา ชป. จึงมีหนังสือเตือนและแจ้งสงวนสิทธิการปรับของราคาที่ยังไม่ได้ส่งมอบนับถัดจากวันครบกำหนดอายุสัญญาถึงวันส่งมอบของตามสัญญาหรือบอกเลิกสัญญา • หจก.กับ จ. เพิกเฉย ชป. จึงบอกเลิกสัญญาเมื่อ ๑๕ ธค ๔๖ และใช้สิทธิริบเงินมัดจำสัญญา รวมทั้งใช้สิทธิปรับเป็นรายวันนับแต่วันครบกำหนดอายุสัญญาถึงวันบอกเลิกสัญญา แจ้งให้มาชำระหลายครั้ง ยังคงเพิกเฉย จึงนำคดีมาฟ้องศาล • ศาลสูงเห็นว่า แม้การซ่อมแซมถนนเป็นการทำเพื่อประโยชน์สาธารณะถือได้ว่าเป็นบริการสาธารณะ แต่การจัดหาดินลูกรังเป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น หาได้เป็นสิ่งสาธารณูปโภคไม่ จึงไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค และไม่มีข้อกำหนดที่แสดงเอกสิทธิ์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๔๖/๒๕๔๘

13. ความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี

14. ฟ้องขอให้แก้ไขอัตราค่าปรับ (หจก.เกตุไสว/อบจ.ตาก) • อบจ.จ้าง หจก.ก่อสร้างสะพาน คสล. หจก.ฟ้อง อบจ. และเจ้าหน้าที่อีก ๔ คน ขอให้ขยายระยะเวลาการก่อสร้างและคืนค่าปรับที่หักไว้ • ศาลสูงเห็นว่า หจก.มีสิทธิฟ้อง อบจ.ที่เป็นคู่สัญญาเท่านั้น ส่วนเจ้าหน้าที่ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและพิจารณาเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาจ้างมิใช่คู่สัญญาในสัญญาที่พิพาท หจก.จึงมิใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่จะทำให้ หจก.มีสิทธิฟ้องเจ้าหน้าที่ให้ต้องรับผิดตามสัญญาจ้างตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่งฯ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๕๑๒/๒๕๕๐

15. ฟ้องขอให้แก้ไขอัตราค่าปรับ (หจก.นิเทศก่อสร้าง/ทต.ปากคาด) • ฟ้องขอให้แก้ไขข้อสัญญาในส่วนของอัตราค่าปรับให้ถูกต้อง จาก 0.25% เป็น 0.01% ต่อวัน • ศาลเห็นว่า เป็นคำขอที่ศาลไม่สามารถออกคำบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๓๒/๒๕๔๙

16. ฟ้องขอให้คืนค่าปรับที่เกินอัตราตามที่กฎหมายกำหนด(หจก.บัญญัติและนนท์การก่อสร้าง/อบต.ท่านา)ฟ้องขอให้คืนค่าปรับที่เกินอัตราตามที่กฎหมายกำหนด(หจก.บัญญัติและนนท์การก่อสร้าง/อบต.ท่านา) • อบต.ประกาศประกวดราคาจ้างขุดสระน้ำและได้รับเลือกเข้าทำสัญญา โดยข้อ ๑๕ กำหนดว่า หากไม่สามารทำงานให้เสร็จและยังมิได้ยกเลิกสัญญา ผู้รับจ้างต้องชำระค่าปรับวันที่ ๒,๖๓๖ บาท (หรือร้อยละ ๐.๒) • หจก.ไม่สามารถทำงานให้เสร็จภายในกำหนด ๘๐ วัน ตามสัญญาเนื่องจากมีฝนตกหนักผิดฤดูกาล หจก.ขอขยายเวลา ๔๐ วัน อบต.อนุญาตให้ขยาย ๒๕ วัน จึงขอลดค่าปรับ อบต.แจ้งว่าต้องเรียกค่าปรับตามสัญญา หจก.จึงอุทธรณ์ผลการพิจารณาของ อบต.ขอให้ใช้ดุลพินิจตามระเบียบ มท. ว่าด้วยการพัสดุฯ ข้อ ๕๖ ที่กำหนดค่าปรับตามสัญญาจ้างในอัตราร้อยละ ๐.๐๑-๐.๑ ของราคาจ้าง เพราะเป็นการจ้างซึ่งต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน • หจก. และ อบต.ตกลงลดค่าปรับตามสัญญาจากร้อยละ ๐.๒ เป็น ๐.๑ แต่ต่อมาก็ยกเลิกข้อตกลงดังกล่าว และใช้ค่าปรับอัตราเดิมร้อยละ ๐.๒ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๔๕/๒๕๕๐

17. หจก.ส่งมอบงานงวดที่ ๑ และที่ ๒ • อบต.มีแจ้งขอสงวนสิทธิเรียกค่าปรับและคิดค่าปรับในอัตราวันละ ๒.๖๓๖ บาท • หจก.มีหนังสือแจ้งว่า ค่าปรับไม่ถูกต้องโดยควรกำหนดเป็น ๐.๑ หรือวันละ ๑.๓๑๘ บาท และขอคืนค่าปรับตามข้อตกลงที่มีการแก้ไข • อบต.แจ้งว่า ข้อตกลงดังกล่าวพิมพ์ตัวเลขผิดพลาดที่ถูกต้องคือ ๐.๒ และ อบต.ได้บอกให้ หจก.ทราบแล้ว และได้ยกเลิกข้อตกลงดังกล่าวและได้ทำข้อตกลงใหม่เป็น ๐.๒ แล้ว • หจก.เห็นว่าอัตราค่าปรับ ๐.๒ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะข้อ ๕๖ กำหนดค่าปรับเป็นรายวันเป็นจำนวนเงินตายตัวในอัตราร้อยละ ๐.๐๑ – ๐.๑ ของราคาจ้าง ซึ่งงานจ้างนี้เป็นการจ้างที่ต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกันโดยค่าปรับจะต้องไม่เกินวันละ ๑.๓๑๘ บาท เท่านั้น

18. ประเด็นที่ ๑ หจก. ต้องชำระค่าปรับให้แก่ อบต.หรือไม่ : หจก.ทำงานไม่เสร็จตามสัญญา และ อบต.อนุญาตให้ขยายเวลา ๒๕ วัน หลังจากนั่นก็ยังทำงานไม่เสร็จ จึงเป็นฝ่ายผิดสัญญาและตามสัญญาข้อ ๑๕ กำหนดให้ หจก.จะต้องชำระค่าปรับให้แก่ อบต. หจก.จึงต้องรับผิดชอบชำระค่าปรับให้แก่ อบต. • ประเด็นที่ ๒ หจก. ต้องชำระค่าปรับให้แก่ อบต. เป็นจำนวนเท่าใด : • สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หวังผลสำเร็จของงานที่จ้างทำคือ สระน้ำที่จ้างขุดนั้น หจก.จะต้องขุดสระน้ำให้แล้วเสร็จตามวัตถุประสงค์ของการจ้าง จึงจะสามารถใช้ประโยชน์และได้ประโยชน์จากสระน้ำที่จ้างขุดนั้น ลักษณะของการจ้างดังกล่าวจึงเป็นการจ้างซึ่งต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน แม้ข้อสัญญาจะกำหนดให้ส่งมอบให้งานและจ่ายเงินเป็นงวด ๆ ก็ไม่ทำให้สัญญาจ้างขุดสระน้ำไม่มีลักษณะของการจ้างซึ่งต้องการหรือหวังผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน เพราะการส่งมอบงานและจ่ายเงินเป็นงวดเป็นเพียงเพื่อประโยชน์ที่ทำให้ หจก.ได้รับเงินค่าจ้างเพื่อให้มีสภาพคล่องในการดำเนินงานที่รับจ้างได้ และให้ อบต.มีโอกาสที่จะตรวจตรางานที่จ้างได้เป็นระยะ ๆ เพื่อผลสำเร็จของงานจ้าง การแบ่งงวดงานจึงไม่มีผลทำให้สัญญาจ้างที่หวังผลสำเร็จของงานจ้างทั้งหมดพร้อมกันต้องเปลี่ยนไปไม่

19. เมื่อ หจก.ทำงานไม่เสร็จ และ อบต.ยังไม่ยกเลิกสัญญาแต่ใช้สิทธิเรียกให้ หจก.ชำระค่าปรับในอัตรา ๐.๒ • เมื่อ ข้อ ๕๖ (ข้อ ๑๓๔) กำหนดว่า การทำสัญญาหรือข้อตกลงเป็นหนังสือกำหนดค่าปรับเป็นรายวันในอัตราตามตัวระหว่างร้อยละ ๐.๐๑-๐.๒๐ ของราคางานจ้างนั้น เว้นแต่การจ้างซึ่งต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน ให้กำหนดค่าปรับเป็นรายวันเป็นจำนวนเงินตายตัวในอัตราร้อยละ ๐.๐๑-๐.๑๐ ของราคาจ้างนั้น แต่จะต้องไม่ต่ำกว่าวันละ ๑๐๐ บาท • เมื่อวินิจฉัยแล้วว่า สัญญาจ้างขุดสระน้ำเป็นการจ้างซึ่งต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน ค่าปรับที่ อบต.เรียกให้ หจก.ชำระเนื่องจากทำงานที่จ้างไม่แล้วเสร็จในอัตราร้อยละ ๐.๒ จึงไม่เป็นไปตามระเบียบฯ

20. ปัญหาว่า ข้อตกลงเรื่องค่าปรับต่างจากข้อ ๕๖ จะมีผลใช้บังคับคู่สัญญา ? • ระเบียบฯ เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจ อบต.ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐดำเนินกิจการทางปกครองที่เกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว ระเบียบดังกล่าวจึงเป็นกฎหมายมหาชน ซึ่งลักษณะเป็นกฎหมายบังคับ และเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย จึงมิอาจเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามหรือตกลงมิให้มีผลบังคับหรือจะตกลงกันเป็นอื่นผิดไปจากที่กำหนดหาได้ไม่ ดังนั้น ข้อตกลงในเรื่องอัตราค่าปรับที่ไม่เป็นไปตามข้อ ๕๖ ไม่ว่า หจก. จะให้ความยินยอมกับข้อสัญญาดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม อบต.จึงไม่มีอำนาจที่จะทำข้อตกลงเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวเกินกว่าที่กฎหมายให้อำนาจไว้ได้ ข้อตกลงเกี่ยวกับอัตราค่าปรับจึงใช้บังคับไม่ได้ หจก.จึงไม่จำต้องชำระค่าปรับเกินว่า ๐.๐๑ ตามที่ข้อ ๕๖ กำหนด

21. ปัญหาต่อไปคือ สมควรปรับ หจก.เพียงใด • เบี้ยปรับสูงเกินส่วน ศาลมีอำนาจลดลงได้ตาม ปพพ.มาตรา ๓๘๓ วรรคหนึ่ง เมื่อคำนึงถึงวงเงินค่าจ้างตามสัญญาเป็นเงินเพียง ๑.๓ ล้านบาท ไม่ปรากฏว่า อบต.ได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติตามสัญญาของ หจก. แต่วงเงินค่าปรับที่ อบต.เรียกจาก หจก. มีถึง ๐.๕๗ ล้านบาท หรือ ๔๓% จึงน่าจะสูงเกินส่วน เมื่อพิจารณาข้อ ๕๖ และข้อ ๖๐ (ค่าปรับเกิน ๑๐% ให้บอกเลิก) เห็นได้ว่า ระเบียบมีเจตนารมณ์ที่จะให้จำนวนค่าปรับสูงสุดเพียง ๑๐% ของวงเงินค่าจ้างตามสัญญาในกรณีที่ทำงานไม่เสร็จตามสัญญา โดยยังไม่บอกเลิกสัญญา ดังนั้น เงินค่าปรับที่เหมาะสมควรเป็นจำนวนร้อยละ ๑๐ ของวงเงินตามสัญญา คือ ๑๓๑,๘๐๐ บาท เมื่อหักไว้ ๕๗๒,๐๐๐ บาท จึงต้องคืน ๔๔๐,๒๐๐ บาท • แต่ หจก.มีคำขอให้คืน ๒๘๖,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ในอัตราที่กฎหมายกำหนดนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จึงให้ หจก.มีสิทธิได้รับเงินค่าปรับคืน ๒๘๖,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ๗.๕% ต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าชำระเสร็จ

22. ข้อสังเกตจากคดีนี้ • ลักษณะการจ้างซึ่งต้องการผลสำเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน การแบ่งงวดงานและงวดเงินไม่มีผลทำให้ลักษณะการจ้างเปลี่ยนแปลงไป • ระเบียบพัสดุฯ เป็นกฎหมายมหาชน ลักษณะเป็นกฎหมายบังคับ และเป็นกฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย หน่วยงานฯไม่อาจหลีกเลี่ยงที่จะไม่ปฏิบัติตามหรือตกลงมิให้มีผลบังคับหรือตกลงเป็นอย่างอื่นไม่ได้ เมื่อข้อตกฝ่าฝืนจึงใช้บังคับไม่ได้ • ค่าปรับไม่เกิน ๑๐% หากปรับเกิน ถือว่าสูงเกินส่วน • ศาลพิพากษาไม่เกินคำขอ

23. ฟ้องให้ศาลสั่งเลิกสัญญา (ยังไม่เกิดข้อพิพาท) (บ.ประกอบการก่อสร้างฯ/กปภ.) • ผู้ฟ้องคดีรับจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสงประภา แต่ไม่อาจเข้าทำงานได้เนื่องจาก กปภ. ไม่ส่งมอบพื้นที่ กระทั่งสิ้นสุดสัญญา จึงฟ้องขอให้ศาลสั่งให้มีการเลิกจ้าง • ศาลเห็นว่า ไม่ปรากฏว่า กปภ.ได้เรียกให้ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างให้แล้วเสร็จ หรือเรียกค่าเสียหายอันเป็นการโต้แย้งสิทธิฯ หาก กปภ. ดำเนินการเช่นว่านั้น ผู้ฟ้องคดีก็ปฏิเสธการชำระหนี้ได้ และเป็นหน้าที่ของ กปภ. ที่จะใช้สิทธิทางศาลให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติตามสัญญา กรณีจึงไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิ จึงไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรือมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญา ตามมาตรา ๔๒ วรรค ๑ จึงไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๓๐๘/๒๕๔๗

24. กรณีเกิดข้อพิพาทตามสัญญาแล้ว (บ.แพ็คลิ้งฯ / กสท.) • ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาดำเนินการให้บริการวิทยุติดตามตัว โดยจัดหาอุปกรณ์มาทั้งหมด และให้ใช้สถานที่ของ กสท. และให้ผลประโยชน์กับ กสท. • ต่อมา กสท. เรียกให้ทำสัญญาขอใช้สถานที่ และเรียกค่าตอบแทนการใช้ • ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ตนเองไม่ต้องจ่าย จึงนำคดีมาฟ้อง • ศาลต้น เห็นว่า ยังไม่เกิดข้อพิพาท จึงไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา • ศาลสูง เห็นว่า คู่สัญญาต่างมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามสัญญา การที่ กสท. มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินค่าบำรุงรักษาพื้นที่รวมทั้งจะใช้สิทธิบังคับชำระหนี้จากหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา หรือจะใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา ถือว่าคดีนี้มีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาเกิดขึ้นแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงใช้สิทธิทางศาลได้ จึงให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๕๗๒/๒๕๔๖

25. สั่งให้เพิ่มค่าจ้าง(บ.เดชามอเตอร์ฯ/กฟภ.)สั่งให้เพิ่มค่าจ้าง(บ.เดชามอเตอร์ฯ/กฟภ.) • ผู้ฟ้องคดีรับจ้างบริการด้านระบบไฟฟ้าฯ กำหนด ๑ ปี กฟภ.กำหนดรายละเอียดคุณสมบัติของผู้ปฏิบัติงานที่จะเข้าทำงานตามสัญญา และกำหนดว่าจะต้องจ่ายค่าจ้างไม่น้อยกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำตามกฎหมาย ฯ • ๒๑ พย ๔๖ กฟภ.มีหนังสือให้ผู้ฟ้องคดีจ่ายค่าจ้างให้ลูกจ้างผู้ฟ้องคดีตามอัตราใหม่ที่กำหนดในหนังสือข้อตกลงเพิ่มเติมประกอบสัญญาจ้าง หากไม่ดำเนินการจะยกเลิกสัญญาจ้าง • ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า กฟภ. ไม่มีอำนาจสั่งฯเพราะเพิ่มเติมข้อความในสัญญาจ้างในภายหลังโดยผู้ฟ้องคดีไม่ทราบ และไม่ได้ลงลายมือชื่อกำกับ จึงนำคดีมาฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งฯ เพิกถอนข้อสัญญาฯ • ศาลสูงเห็นว่า หากเห็นว่า กฟภ. ไม่มีอำนาจ ก็ปฏิเสธที่จะปฏิบัติตาม เมื่อไม่ปรากฏว่า กฟภ.ถือเอาเหตุดังกล่าวบอกเลิกสัญญาจ้างหรือไม่จ่ายค่าจ้าง จึงถือว่ายังไม่เดือดร้อนหรือเสียหายฯ จึงยังไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ 8

26. ระยะเวลาการฟ้องคดี

27. ระยะเวลาการฟ้องคดี “สัญญาทางปกครอง” • มาตรา ๕๑ การฟ้องคดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ให้ยื่นฟ้องภายใน ๑ ปี และการฟ้องคดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ให้ยื่นฟ้องภายใน ๕ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีแต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี (ตั้งแต่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑) • มาตรา ๕๒ การฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคล จะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้ การฟ้องคดีปกครองที่ยื่นเมื่อพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดีแล้ว ถ้าศาลปกครองเห็นว่าคดีที่ยื่นฟ้องนั้นจะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือมีเหตุจำเป็นอื่นโดยศาลเห็นเองหรือคู่กรณีมีคำขอ ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาก็ได้

28. มาตรา ๕๓ ในกรณีที่คู่กรณีฝ่ายหนึ่งถึงแก่ความตายก่อนศาลปกครองพิพากษาคดี ให้ศาลปกครองรอการพิจารณาไปจนกว่าทายาท ผู้จัดการมรดก ผู้ปกครองทรัพย์มรดก หรือผู้สืบสิทธิของคู่กรณีผู้นั้น จะมีคำขอเข้ามาแทนที่คู่กรณีผู้ถึงแก่ความตาย หรือผู้มีส่วนได้เสียจะมีคำขอเข้ามา โดยมีคำขอเข้ามาเองหรือโดยที่ศาลหมายเรียกให้เข้ามา เนื่องจากคู่กรณีฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดมีคำขอ คำขอเช่นว่านี้จะต้องยื่นภายในกำหนดหนึ่งปีนับแต่วันที่คู่กรณีผู้นั้นถึงแก่ความตาย

29. ประโยชน์แก่ส่วนรวมหมายความว่า • ประโยชน์ต่อสาธารณะ หรือ • ประโยชน์อันเกิดแก่การจัดทำบริการสาธารณะหรือการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือ • ประโยชน์อื่นใดที่เกิดจาก • การดำเนินการหรือการกระทำที่มีลักษณะเป็นการส่งเสริม หรือสนับสนุนแก่ประชาชนเป็นส่วนรวม หรือ • ประชาชนเป็นส่วนรวมจะได้รับประโยชน์จากการดำเนินการหรือการกระทำนั้น

30. สรุประยะเวลาการฟ้องคดี (มาตรา ๕๑,๕๒,๕๓) • คดีกระทำละเมิด / ความรับผิดอย่างอื่น • ภายใน 1 ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ แต่ไม่เกิน 10 ปีนับแต่มีเหตุ • สัญญาทางปกครอง • ภายใน 5 ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ แต่ไม่เกิน 10 ปีนับแต่มีเหตุ • คดีเกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ/สถานะบุคคล • ฟ้องเมื่อใดก็ได้ • ศาลเห็นว่าคดีเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือมีเหตุจำเป็น • ศาลรับฟ้องไว้พิจารณาก็ได้ • กรณีคู่กรณีตาย ให้รอการพิจารณาจนกว่า • ทายาทฯ มีคำขอเข้ามาแทนที่ หรือ • ผู้มีส่วนได้เสียมีคำขอเข้ามา หรือ • ศาลหมายเรียกให้เข้ามา เพราะคู่กรณีมีคำขอ • คำขอต้องยื่นภายใน ๑ ปี นับแต่วันที่คู่กรณีตาย

31. วันเริ่มนับอายุความ(สตช. /บ.เวิลด์ สทรัคเชอฯ ๑ บ.กุลอริญญ์ชัย ๒) • สตช. ทำสัญญาจ้าง บ.๑ ก่อสร้างอาคารหอพักพยาบาล โดย บ.๑ จ้างช่วงงานให้ บ.๒ โดยได้รับความยินยอมจาก สตช. ต่อมาทำงานไม่เสร็จ • สตช.อนุมัติให้บอกเลิกสัญญากับ บ.๑ เมื่อ ๑๐ เม.ย. ๔๓ • ผบ.กองโยธาฯ มีหนังสือ ลว ๒๕ เม.ย. ๔๓ บอกเลิกสัญญากับ บ.๑ พร้อมให้นำเงินค่าปรับมาชำระตามสัญญา บ.๑ ได้รับหนังสือ ๒๗ เม.ย. ๔๓ • บ.๑ เพิกเฉยจึงแจ้งให้ธนาคารฯผู้ออกหนังสือค้ำฯ นำเงินมาชำระ และได้ชำระแล้ว • สตช.อนุมัติให้บอกเลิกสัญญาจ้างช่วงกับ บ.๒ เมื่อ ๔ ก.ค. ๔๔ และให้สั่งทิ้งงาน • ผบ.กองโยธาฯ มีหนังสือ ลว ๓๐ ส.ค. ๔๔ บอกเลิกสัญญากับ บ.๒ บ.๒ ได้รับเมื่อ ๕ ก.ย. ๔๔ • สตช. จ้าง บ.พาวเวอร์ฯ ก่อสร้างงานส่วนที่เหลือ ค่าจ้างเพิ่ม • สตช.มีหนังสือ ลว ๓๐ ต.ค. ๔๕ แจ้ง บ.๑ บ.๒ ให้นำเงินค่าปรับ ๒๗.๕ ลบ. และค่าจ้างที่เพิ่ม ๑๕.๓ ลบ. ชำระให้ สตช. ไม่ชำระ • จึงมาฟ้อง ๑๙ พ.ย. ๔๕ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๗๔๕/๒๕๔๙

32. ศาลต้นเห็นว่า รู้หรือควรรู้เมื่อ ๒๗ เม.ย. ๔๓ และ ๕ ก.ย. ๔๔ (บ.๑,๒ ได้รับหนังสือบอกเลิกสัญญา) มาฟ้อง ๑๙ พ.ย. ๔๕ เกินระยะเวลาฟ้อง • ศาลสูงเห็นว่า • สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักมีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อพิพาทจากการที่ บ.๑ ไม่ปฏิบัติตามสัญญาไม่ว่าจะเป็นการทำงานจ้างไม่แล้วเสร็จ ไม่ชำระเงินค่าปรับ และไม่ชำระเงินค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง • แม้ สตช.จะให้ความยินยอมให้ บ.๑ ทำสัญญาจ้างช่วงงานกับ บ.๒ แต่ให้ความยินยอมเป็นเพียงการแสดงเจตนาอนุญาตเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียว โดยไม่ปรากฏว่า สตช. ได้ทำสัญญากับ บ.๒ สตช. จึงไม่ได้ผูกพันกับ บ.๒ ในฐานะคู่สัญญากัน อีกทั้ง สัญญาจ้างกำหนดว่า ผู้รับจ้างต้องรับผิดในความผิดของผู้รับจ้างช่วงทุกประการ ดังนั้น การที่ บ.๒ ผู้รับจ้างช่วงทำงานไม่เสร็จ บ.๑ จึงต้องรับผิดต่อ สตช. และถือว่าการกระทำของ บ.๒ ไม่เป็นเหตุให้ สตช. ได้รับความเดือดร้อนฯ หรืออาจจะเดือดร้อนฯ โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ สตช. จึงไม่มีสิทธิ บ.๒ ต่อศาล ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่งฯ ศาลไม่อาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้

33. ศาลสูงเห็นว่า สตช. ฟ้อง ๒ ข้อหา คือ (๑) บ.๑ ผิดสัญญาไม่ชำระเงินค่าปรับ (๒) ไม่ชำระค่าเสียหายที่เป็นค่าจ้างเพิ่มขึ้น • ข้อหา ๑ บ.๑ ผิดสัญญาไม่ชำระเงินค่าปรับ นั้น เมื่อ บ.๑ ทำงานไม่เสร็จ สตช. จึงใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา โดยมีหนังสือ ๒๕ เม.ย. ๔๓ แจ้ง บ.๑ บอกเลิกสัญญาพร้อมเรียกให้นำเงินค่าปรับมาชำระ กรณีจึงถือว่ารู้หรือควรรู้เหตุแห่งการฟ้องคดีเมื่อ ๒๕ เม.ย. ๔๓ ซึ่งเป็นวันที่ สตช. มีหนังสือบอกเลิกสัญญา แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดก่อน ศป. เปิดทำการ จึงต้องเริ่มนับอายุความตั้งแต่วันที่ ๙ มี.ค. ๔๔ เมื่อมาฟ้อง ๑๙ พ.ย. ๔๕ จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลา ๑ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และไม่เป็นการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคล หรือประโยชน์ส่วนรวม หรือเหตุจำเป็นอื่น จึงไม่อาจรับคำฟ้องไว้พิจารณา

34. ข้อหา ๒ บ.๑ ไม่ชำระค่าเสียหายที่เป็นค่าจ้างเพิ่มขึ้น นั้น ภายหลังบอกเลิกสัญญาแล้ว สตช. ได้ว่าจ้าง บ.พาวเวอร์ฯ มาก่อสร้างงานที่เหลือ โดยมีเงินค่าจ้างเพิ่มขึ้น ๑๕.๓ ลบ. สตช. จึงมีสิทธิเรียกให้ บ.๑ ชำระเงินค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น การที่ บ.๑ จะรับผิดชำระเงินค่าเสียหายที่เกิดจากการมีเงินค่าจ้างเพิ่มขึ้นได้นั้น ต้องเป็นการที่ สตช. ได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่เข้ามาทำงานต่อจาก บ.๑ ในวงเงินที่สูงกว่า รวมทั้ง สตช. จะทราบว่ามีเงินค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นได้ก็ต่อเมื่อ สตช. ได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่แล้วสตช. จึงได้รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีในวันที่ สตช. ทำสัญญากับ บ.พาวเวอร์ฯ ในวันที่ ๑๙ พ.ย. ๔๔ และ สตช. นำคดีมาฟ้องต่อศาลเมื่อ ๑๙ พ.ย. ๔๕ จึงเป็นการฟ้องข้อหาที่ ๒ ภายใน ๑ ปีฯ จึงให้รับคำฟ้องข้อหาที่ ๒ ไว้พิจารณา

35. อ้างฟ้องเมื่อศาลเปิดทำการ (สำนักงานพัฒนาการกีฬา กับ บ.ฟรีแมนฯ) • ผู้ฟ้องคดีรับจ้างก่อสร้างสระว่ายน้ำ ต้องก่อสร้างภายใน ๑ ตค ๓๙ และเสร็จภายใน ๒๗ กค ๔๐ หากไม่เสร็จต้องชำระค่าปรับ และผู้รับผิดในความชำรุดบกพร่องหรือเสียหาย ๒ ปีนับจากรับมอบ • ผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานไปแล้ว ๔ งวด เหลืองวดสุดท้าย ไม่สามารถทำงานต่อไปได้เนื่องจากขาดสภาพคล่อง จึงขอให้หน่วยงานบอกเลิกสัญญา หน่วยงานจึงบอกเลิกสัญญาเมื่อ ๗ กย ๔๑ และเรียกค่าปรับตั้งแต่วันที่ ๑๗ กค ๔๑ (วันส่งมอบงานงวด ๔) ถึงวันบอกเลิกสัญญา และแจ้งให้นำเงินมาชำระ แต่ไม่ชำระจึงฟ้องศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีนี้ เมื่อ ๓๐ กค ๔๗ ขอให้ชำระเงินพร้อมดอกเบี้ย คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๕/๒๕๔๘

36. หน่วยงานอ้างว่า คดีอยู่ในอำนาจศาลปกครองนครศรีธรรมราช เมื่อศาลเปิดทำการจึงนำคดีมาฟ้อง • ศาลสูงเห็นว่า แม้คดีอยู่ในอำนาจศาลปกครองนครฯ แต่เมื่อยังไม่เปิดทำการ คดีก็อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองกลาง ซึ่งต้องฟ้องคดีภายใน ๑ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี การนำคดีมาฟ้องเมื่อ ๓๐ กค ๔๗ จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นเวลา กรณีไม่เป็นเรื่องประโยชน์สาธารณะและประโยชน์ส่วนรวม จึงไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา

37. ประโยชน์สาธารณะ ประโยชน์ส่วนรวม(อบต.ละหาร /บ. ส.สหโชคบริการ) • อบต. จ้างผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนน คสล. มีธนาคารกรุงไทยฯทำสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาให้ไว้ หลังจากตรวจรับงานแล้วพบว่าถนนชำรุด จึงแจ้งให้มาซ่อมแซม และซ่อมแซมไม่ถูกต้อง อบต.จึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน (๒๒ ตค ๔๑) และเรียกให้บริษัทฯ และธนาคารฯชำระเงินค่าเสียหาย แต่เพิกเฉย จึงนำคดีมาฟ้อง (๒๘ พย ๔๕) เรียกเงิน + ดอกเบี้ย • ศาลสูงเห็นว่า • คำสั่ง ๖๕๔/๒๕๔๕ หากเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดก่อนศาลปกครองเปิดทำการ แต่ไม่ได้ฟ้องศาลยุติธรรม หากคดียังไม่ขาดอายุความ หลังจากศาลปกครองเปิดทำการ (๙ มีค ๔๔) ให้เริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีตั้งแต่ ๙ มีค ๔๔ เมื่อมาฟ้อง ๒๘ พย ๔๕ คดีจึงขาดอายุความแล้ว คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ ๖๙๗/๒๕๔๖

38. เป็นการฟ้องคดีเกี่ยวเนื่องกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมเพื่อให้ประชาชนได้ใช้ถนน เห็นว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเนื่องจากการผิดสัญญาจ้างก่อสร้างฯ แม้ว่าขณะที่ทำสัญญาและขณะที่มูลคดีเกิดขึ้น กฎหมายยังไม่ได้แบ่งแยกว่าสัญญาลักษณะใดเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง แต่เมื่อประกาศใช้กฎหมายจัดตั้งศาลฯ กฎหมายกำหนดให้สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเป็นสัญญาทางปกครอง

39. คู่สัญญาฝ่ายรัฐอาจมีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษบางประการเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เนื่องจากรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเข้าทำสัญญาในฐานะเป็นผู้ที่มีหน้าที่ดูแลรักษาผลประโยชน์ของมหาชน แต่มิได้หมายความว่ารัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชนในทุกๆ เรื่อง แต่จะได้รับเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษในกรณีเพื่อประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผลจริง ๆ เท่านั้น • การที่จะรับคำฟ้องที่รัฐหรือหน่วยงานฯ ฟ้องคู่สัญญาฝ่ายเอกชนให้รับผิดตามสัญญาที่ยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดีไว้พิจารณา โดยเห็นว่าคดีที่ยื่นฟ้องนั้นจะเป็นประโยชน์ส่วนรวมหรือไม่ จะต้องคำนึงถึงความเสมอภาคของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่ไม่สามารถยื่นฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนด เวลาการฟ้องคดีโดยอ้างเหตุผลเดียวกันนี้ได้เนื่องจากกรณีนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิการฟ้องคดี มิใช่การดำเนินการเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผล

40. รัฐหรือหน่วยงานฯ จึงไม่มีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชน การตีความประโยชน์แก่ส่วนรวมจะต้องพิจารณาอย่างเคร่งครัดเพื่อให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์ส่วนรวมกับประโยชน์ของฝ่ายเอกชนที่เป็นคู่สัญญา โดยต้องพิจารณาจากผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งที่จะเกิดขึ้นโดยตรงเท่านั้น เมื่อวัตถุประสงค์ของการฟ้องคดีนี้คือ เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้เงิน จึงไม่ใช่กรณีการฟ้องคดีที่จะทำให้ประชาชนส่วนรวมได้ประโยชน์โดยตรงจากผลของการฟ้องคดี • การฟ้องคดีนี้จะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมเพื่อจะนำเงินไปซ่อมแซมถนนที่ชำรุดให้ประชาชนสัญจรไปมาด้วยความสะดวกตามที่กล่าวอ้างจริง ก็ชอบด้วยกฎหมายที่จะรีบฟ้องคดีโดยเร็ว มิใช่ปล่อยให้ล่วงเลยมาจนถึง ๔ ปี จึงค่อยนำคดีมาฟ้อง การยื่นฟ้องจึงเป็นการฟ้องเพื่อประโยชน์ของ อบต.เอง ไม่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

41. เริ่มนับอายุความ (แจ้งให้ซ่อมแซมกรณีงานชำรุดบกพร่อง)(บ. กสท. / หจก.พิษณุโลกฯ - นายประสิทธิ) • กสท. ทำสัญญาจ้าง หจก. ก่อสร้างอาคารที่ทำการ ปณ. ต่อมาอาคารชำรุดบกพร่อง กสท. จึงแจ้งให้มาซ่อมแซม (๒๔ พค ๔๔) ภายใน ๓๐ วันนับแต่ได้รับแจ้ง และสงวนสิทธิเรียกค่าสินไหมทดแทน แต่ หจก. เพิกเฉย จึงจ้างผู้อื่นซ่อมแซมแทน กสท.แจ้งให้ หจก.ร่วมกันชดใช้ค่าซ่อมแซม (๑ สค ๔๕) โดยให้ชำระภายใน ๑๖ สค ๔๕ ก็ยังเพิกเฉย จึงฟ้องคดี ๒๔ ตค ๔๖ • ศาลสูงเห็นว่า ต้องฟ้องภายใน ๑ ปีนับแต่วันที่รู้ /ควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี กรณีนี้ต้องเริ่มต้นนับตั้งแต่วันที่เจ้าหน้าที่ กสท. รู้ถึงความชำรุดบกพร่อง หรืออย่างช้า ๒๔ พค ๔๔ ซึ่งเป็นวันที่แจ้งให้ หจก. ซ่อมแซมอาคาร เมื่อมาฟ้อง ๒๔ ตค ๔๖ จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด • กรณีไม่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หรือเหตุจำเป็น คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๕๔/๒๕๔๘

42. ปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีในช่วงต่อเนื่องบังคับใช้กฎหมายใหม่ปัญหาเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีในช่วงต่อเนื่องบังคับใช้กฎหมายใหม่ • กรณีเคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว และศาลมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากฟ้องเมื่อพ้นระยะเวลาการฟ้องคดี คดีถึงที่สุดแล้ว • กรณีเคยฟ้องคดีต่อศาลแล้ว และศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากฟ้องเมื่อพ้นระยะเวลาการฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองสูงสุด • กรณียังไม่เคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองมาก่อน แม้จะพ้น 1 ปี นับแต่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ยังไม่เกิน 5 ปี

43. การขอให้พิจารณาใหม่ • มาตรา ๗๕ในกรณีที่ศาลปกครองได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาดคดีปกครองเสร็จเด็ดขาดแล้ว คู่กรณีหรือบุคคลภายนอกผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนั้นอาจมีคำขอให้ศาลปกครองพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งชี้ขาดคดีปกครองนั้นใหม่ได้ในกรณี ดังต่อไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๔) คำพิพากษาหรือคำสั่งนั้นได้ทำขึ้นโดยอาศัยข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใด และต่อมาข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายนั้นเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญซึ่งทำให้ผลแห่งคำพิพากษาหรือคำสั่งขัดกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น • การยื่นคำขอ ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคู่กรณีหรือบุคคลภายนอกไม่ทราบถึงเหตุนั้นในการพิจารณาคดีครั้งที่แล้วมาโดยมิใช่ความผิดของผู้นั้น • การยื่นคำขอให้พิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งใหม่ต้องกระทำภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่ผู้นั้นได้รู้หรือควรรู้ถึงเหตุซึ่งอาจขอให้พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งใหม่ได้ แต่ไม่เกิน ๕ ปี นับแต่ศาลปกครองได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาด

44. กรณีเคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว และศาลมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากฟ้องเมื่อพ้นระยะเวลาการฟ้องคดี คดีถึงที่สุดแล้ว • คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๑/๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับอนุญาตให้ลาไปศึกษาระดับปริญญาเอกในต่างประเทศ ต่อมา รมว.กห. โดย ผบ.ทอ. อนุมัติเมื่อวันที่ ๒๓ พ.ค. ๔๖ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พ้นจากการการศึกษาและเดินทางกลับประเทศไทย ตั้งแต่วันดังกล่าว และต่อมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พ้นจากการศึกษาและเดินทางกลับประเทศไทยตั้งแต่วันที่ ๒๓ พ.ค. ๔๖ เป็นต้นไป โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับคำสั่งเมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ไม่ได้เดินทางกลับและรายงานตัวเพื่อปฏิบัติราชการภายใน ๓๐ วัน คือวันที่ ๑๑ ก.ค. ๔๖ • กรณีจึงถือว่าประพฤติผิดสัญญาทางปกครองเมื่อวันที่ ๑๒ ก.ค. ๔๖ หาก และถือได้ว่า ผบ.ทอ. และ รมว.กห. ควรจะได้รู้ถึงการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ประพฤติผิดสัญญาฯ ในวันดังกล่าว กรณีจึงต้องถือว่า ทอ. และ กห. ควรจะได้รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีในวันดังกล่าวด้วย 8

45. หาก ผบ.ทอ. และ รมว.กห. ไม่รู้ถึงการผิดสัญญาดังกล่าว ก็เกิดจากการที่ละเลยไม่ติดตามการปฏิบัติตามคำสั่งให้พ้นจากการศึกษาฯ อย่างใกล้ชิด กรณีจึงไม่อาจยกความไม่รู้มากล่าวอ้างเพื่อเป็นเหตุให้เลื่อนวันเริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีนี้ออกไปเพื่อประโยชน์แก่ตนได้ • เมื่อถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองควรรู้ถึงการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประพฤติผิดสัญญาทางปกครองอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีในวันเดียวกับวันที่ประพฤติผิดสัญญาคือในวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๖ จึงชอบที่จะฟ้องภายใน ๑ ปี คือภายในวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๗ การที่ยื่นฟ้องคดีนี้ในวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๘ จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ 8

46. อย่างไรก็ตาม ในระหว่างที่ศาลปกครองสูงสุดกำลังพิจารณาคำร้องนี้อยู่ ได้มีการตรา พรบ. ฉบับที่ ๕ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๘ ก.พ. ๕๑ โดยมาตรา ๔ ได้ยกเลิกความในมาตรา ๕๑ แล้วบัญญัติให้การฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต้องยื่นฟ้องภายใน ๕ ปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกิน ๑๐ ปี นับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี • โดยที่บทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติ เมื่อไม่มีบทเฉพาะกาลกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น จึงมีผลใช้บังคับกับการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองทุกคดีในทันที เมื่อนับตั้งแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองชั้นต้นยังไม่พ้นระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ ที่แก้ไขใหม่ จึงเป็นคำฟ้องที่ศาลปกครองรับไว้พิจารณาได้ 8

47. คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๕/๒๕๕๑ 8

48. คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาก่อนเกิดสัญญา“สัญญาสอบราคา” คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาก่อนเกิดสัญญา“สัญญาสอบราคา”

49. สัญญาสอบราคา (กรมชลฯ) • กรมชลฯ ประกาศสอบราคาซ่อมแซมฝาย มีผู้เสนอราคา ๑๒ ราย หจก. ส เสนอราคาต่ำสุด ๓๔๐,๐๐๐ บาท กรมชลฯ จึงรับราคา และมีหนังสือแจ้งให้ หจก. ไปทำสัญญาจ้างในวันที่ ๖ ม.ค. ๔๘ หจก. ได้รับแจ้งเมื่อ ๔ ม.ค. ๔๘ แต่ไม่ไปทำสัญญา กรมชลฯ แจ้งเตือน ๒ ครั้ง และชี้แจงกรณีไม่ไปทำสัญญาอีก ๑ ครั้ง กรมชลฯ จึงยกเลิกการรับราคา และรับราคาของ บริษัท เอก ซึ่งเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดรายถัดไปราคา ๔๘๐,๐๐๐ บาท และทำสัญญาเมื่อ ๑ มี.ค. ๔๘ • กรมชลฯ เห็นว่า การที่ หจก. ไม่ไปทำสัญญาตามเงื่อนไขประกาศสอบราคาทำให้กรมชลฯ เสียหายต้องจ้างรายใหม่ เงินค่าจ้างสูงขึ้น ๑๔๐,๐๐๐ บาท หจก. จึงต้องชดใช้ค่าเสียหาย จึงแจ้งให้ หจก. ชดใช้เงินภายใน ๗ วันนับแต่วันรับหนังสือ โดย หจก.ได้รับหนังสือเมื่อ ๑๗ มิ.ย. ๔๘ จะครบกำหนด ๒๔ มิ.ย. ๔๘ แต่ไม่ชำระจึงต้องรับผิดในดอกเบี้ย ๗.๕% นับแต่ ๒๔ มิ.ย. ๔๘ จนถึงวันฟ้อง และหุ้นส่วนประเภทไม่จำกัดความรับ และหุ้นส่วนผู้จัดการต้องร่วมรับผิดด้วย คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๓๕๕/๒๕๕๐ 8

50. ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ประกาศสอบราคาเป็นการเชื้อเชิญให้ทำคำเสนอ หจก. ยื่นใบเสนอราคาเป็นคำเสนอ กรมชลฯ แจ้งตกลงรับราคาจ้างเป็นคำสนอง ก่อให้เกิดสัญญาอย่างหนึ่ง ไม่ใช่สัญญาจ้างเหมาก่อสร้าง เป็นสัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองอันได้แก่การบริการสาธารณะบรรลุผล จึงเป็นสัญญาทางปกครองเช่นเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง • หจก.ได้รับแจ้งให้ไปทำสัญญาในวันที่ ๖ ม.ค. ๔๘ วันที่ ๗ ม.ค. ๔๘ จึงเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงการผิดสัญญา เมื่อฟ้อง ๑๙ ม.ค. ๔๙ จึงฟ้องเมื่อพ้น ๑ ปีฯ และไม่เป็นการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคล ไม่เป็นประโยชน์ส่วนรวมหรือมีเหตุจำเป็นอื่นที่ศาลจะรับไว้พิจารณา จึงให้จำหน่ายคดี คืนค่าธรรมเนียมศาล • ความเห็นแย้ง การแจ้งให้มาทำสัญญาเป็นการแจ้งคำสั่งทางปกครองที่ให้ หจก. กระทำการ แต่ หจก. ไม่ปฏิบัติ กรมชลฯ มีอำนาจใช้มาตรการบังคับทางปกครอง โดยสั่งให้ หจก. ชดใช้ค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มให้แก่กรมชลฯ ตามมาตรา ๕๘ วรรคหนึ่ง (๑)ฯ ถ้าไม่ชดใช้จึงใช้มาตรการบังคับทางปกครองยึดอายัดฯ ตามมาตรา ๕๗ การแก้ไขจึงไม่จำต้องมีคำบังคับของศาล จึงไม่เป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี 8