依法行政與行政程序

1. 依法行政與行政程序 教育部－梁學政 2009.09.30 Education

2. Introduction • 空軍總部軍法處 軍法官 • 經濟部訴願會 專員 • 勞工委員會訴願會 科長 • 勞工委員會法規會 科長 • 教育部參事室 / 訴願會 / 申評會 專門委員 • 世新大學、玄奘大學法律學院兼任講師

3. 講 題 大 綱 • 基本認知 • 事前程序 • 事中處理 • 事後救濟

4. 基 本 認 知1 • 依法行政 • 「法治國」、「三權分立」原則 • 依『法』：位階上最優先的是憲法，第二層次為狹義之法律，第三層次為命令。 • 於法有據→法無明文禁止 • 程序法§4

5. 基 本 認 知2 • 法律優位 • 指行政機關的行政行為不得與憲法或法律相牴觸之謂，又稱「消極的依法行政」 • 此所謂之「法律」係指：形式意義之法律 • 法源位階理論 • 我國的規範－ • 憲法第172條 • 中央法規標準法第11條

6. 法 律 優 位1/2 • 高高行93年度訴字第620號判決－ • 「法律優先原則」，不僅適用於各種行政領域，亦適用於各種行政行為方式。…。故教職應徵者於應徵階段，與擬聘學校間進行擬聘等級、教學、研究、行政等權益相關事項之溝通、協調，甚或達成共識成立聘約關係，自須遵守相關法規之強制規定。

7. 法 律 優 位2/2 • 高高行94年度訴字第377號判決－ • 基於大學自治之原則，有關導師之選任及其排序之先後，本屬學校各系系務會議自治之事項，學校方面應予尊重，而法院自亦不宜於事後再對系務會議之決議予以實質妥當性之審究，以免妨礙大學自治之原則。

8. 基 本 認 知3 • 法律保留 • 指各種干涉人民自由權利的行政行為不能以消極的不違反法律為已足，尚須有法律之明文依據，又稱「積極的依法行政」 • 保留的態樣－ • 全面保留說 • 侵害保留說 • 重要事項保留說 • 我國的規範－ • 憲法§23：侵害保留說 • 釋字第443號：層級保留理論

9. 層級保留理論1/2 • 憲法保留：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者。 • 絕對法律保留：憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。 • 相對法律保留：涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。

10. 層級保留理論2/2 • 無須保留：若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。 • 重要事項保留：又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要。

11. 一般法律原則 • 明確性原則（§5） • 比例原則（§7） • 信賴保護原則（§8） • 誠實信用原則（§8） • 平等原則（§6） • 不當聯結禁止原則（§10）

12. 明確性原則 1/3 • 行政程序法§5 • 法律明確性原則 • 授權明確性原則

13. 明確性原則 2/3 • 法律明確性原則 • 釋字432－ • 法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，…，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。 • 釋字545－ • 於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合。

14. 明確性原則 3/3 • 授權明確性原則－法規命令並須有法律之授權，且授權之內容、目的及範圍應於法律中加以規定。 • 授權之目的、內容及範圍應具體明確～釋字第522號 • 授權是否明確應依法律整體解釋觀察～釋字第506號 • 具體明確授權：委任命令～釋字第454號 • 抽象概括授權：執行命令～釋字第456號 • 無須授權：職權命令與行政規則～釋字第438號 • 再授權之禁止～釋字第524號

15. 比例原則 • 行政程序法§7 • 適當性：適於目的之達成 • 必要性：採影響最輕微手段 • 比例性（衡量性、狹義比例性）：損害＜利益 • Ex：「指紋辨識系統」 • Ex：「監視系統」

16. 信賴保護原則 • 行政程序法§8 • 起初適用於授益行政處分之撤銷或廢止 • 釋字525號— • 行政法規之變更或廢止亦有適用 • 適用要件— • 信賴基礎＋ 信賴行為＋信賴值得保護 • 補救措施— • 有法規依據合法行為之損失補償or 訂定過渡期間條款 • 釋字第574、589號

17. 誠實信用原則 • 釋字第525號－ • 法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條等相關規定之所由設。

18. 平等原則 • 行政程序法§6 • 非有正當理由，不可差別待遇 • 釋字211：憲法第七條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置。 • 北高行93年度訴字第946號判決－查教師資格之審定係獨立之個案，每案作品不同、審查委員不同，判斷結果當然不同，自不能以他案之升等通過作為比較及推論，此與平等原則無涉。

19. 不當聯結禁止原則 1/2 • 概念～ • 指行政機關行使公權力、從事行政活動，不得將不具事理上關聯的事項與其所欲採取的措施或決定相互結合，尤其行政機關對人民課以一定的義務或負擔，或造成人民其他的不利益時，其採取的手段與所欲追求的目的之間，必須存有合理的聯結關係。

20. 不當聯結禁止原則 2/2 • 彭○○教師與○○科技大學間因「離職違約金」事件再申訴案（9002） • 按專科以上學校教師申請升等乃屬其法定權利事項，且教師升等資格審查性質上為公權力之行使，縱授權學校自審，仍不得附加法律所無之限制或違反不當聯結禁止原則。

21. 行政程序 • 係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計劃、實施行政指導及處理陳情等對外發生法律效果等行為之程序。（行程§2Ⅰ）

22. 事前程序－ • 公正作為義務 • 資訊公開 • 聽證權 • 期日、期間

23. 公正作為義務1/4 • 迴避：§32～33 • 自行迴避、申請迴避、職權迴避 • 臺北高等行政法院94年度訴字第2634號判決 • 委員會之成員間縱有重複，乃係法令規定及選舉結果所產生，原告執成員間有所重複，即謂係屬「不公」，顯屬無據。 • 8014再申訴案 • 應否迴避，首應依學校教評會設置辦法之規定辦理。學校章則未有明文規定時，二者性質上並無衝突，二者之成員似未有並不得有相同者之要求。惟如有具體事實，足認該性平委員會於教評委員職務執行上，有偏頗之虞時，當事人仍得依行政程序法第33條規定申請迴避。

24. 公正作為義務2/4 • 組織適法 • 最高行政法院90年度判字第2130號判決 • 教師評議委員會乃屬學校內部之單位，非獨立之機關，無獨立以自己名義作成行政處分之權限，有關教師評議委員會之決議有作成行政處分必要時，應以學校之名義為之。 • 8175再申訴案 • 學校處理本件再申訴人疑似涉及性騷擾事件之「性騷擾及性侵犯處理委員會」，因委員會成員並非經由公開推選產生，該委員會組織不合法，違反正當法律程序中「合議制委員會組織合法」之要求，其所為之調查報告、覆議結果與懲處建議均不具公信力。

25. 公正作為義務3/4 • 組織適法 • 8156再申訴案 • 教評會中推選委員應禁止委由他人代理，以免教評會合議制委員會制度遭到破壞。至於各級教評會當然委員，尚難認與推選委員不許代理之情形類同。 • 未經法制化之「代理委員」，不得出席教評會卻參與解聘案件之審議，便足以使受懲處之教師對教評會決議之公正性產生質疑，…「代理委員」之在場、參與討論及表決，無形中恐已影響其他教評會委員之心證形成，此種重大瑕疵並非僅藉「剔除」該「代理委員」之票數即得以治癒。

26. 公正作為義務4/4 • 程序外接觸禁止：§47 • 非基於職務上之必要→不可行政程序外之接觸 • 基於職務上之必要→可行政程序外之接觸 • 書面文件附卷，並對其他當事人公開 • 非以書面為之者，應作成書面紀錄

27. 資訊公開1/2 • 卷宗閱覽：§46 • 閱覽、抄寫、複印、攝影—當事人或利害關係人 • 8014-1再申訴案 • 於不違反保密義務之範圍內另作成書面資料，交由行為人閱覽或告以要旨 。 • 臺北高等行政法院96年度訴字第1350號判決 • 政府資訊公開法第18條第1 項第5 款定有明文。可知，相關考試之資料，不應循應考人之要求任意再行評閱，且得不予提供。 • 行政程序法vs.政府資訊公開法vs.檔案法

28. 資訊公開2/2 • 聽證權 • 預告：負擔處分 （§102） • 陳述意見：非正式程序，最低限度，書面或言詞（§106） • 8014-2再申訴案－學校教評會既已給予再申訴人書面陳述意見之機會，至於是否需邀請再申訴人親自到教評會說明，則屬教評會之裁量權責。 • 聽證：正式程序，言詞（§107、108） →法規明文或有聽證之必要

29. 期日、期間 • 期間以日、星期、月或年計算者，其始日不計算在內。（§48） • 發信主義：基於法規之申請（§49） • 未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。延長之，但以一次為限。（§51）

30. 事中處理－ • 法規命令與行政規則 • 陳情 • 行政處分、事實行為 • 行政契約 • 教示規定 • 送達

31. 法規命令1/3 • 行政程序法§150、157 • 法規命令，又稱授權命令、委任命令 • 有關人民權義事項 • 須有法律明確授權，送立法院審查 • 對象為一般人民，公布後生效，並應刊登政府公報或新聞紙 • 直接對外發生效力

32. 法規命令2/3 • 法規制定以不溯及既往為原則 • 中央法規標準法第18條 • 實體法適用採從新從優原則（程序仍以從新為原則） • 再委任禁止原則 • 欠缺法律授權，有權限上級機關委由下級機關發布法律 • 釋字443、524號

33. 法規命令3/3 • 臺北高等行政法院97年度訴字第844號裁定 • 教師評鑑係大學依大學法第21條應建立之制度，旨在確保大學教學品質與提升學術研究水準，非專為造成教師不利益所設；且國立中央大學教師評鑑準則作為被告教師評鑑制度之準繩，乃一抽象、通案性之規定，亦非學校或主管教育行政機關對教師個人所為之具體、個案措施，原告如有不服，僅能就因系爭規定所生之不利益措施為救濟。

34. 行政規則1/2 • 行政程序法§159、160 • 規範行政內部事項 • 無須法律授權 • 對象為所屬公務員，發布後下達 • 以對內生效為原則

35. 行政規則2/2 • 行政規則之類型 • 組織性--辦事細則、處務規程… • 作業性--實施要點… • 裁量性--審查基準… • 解釋性--溯及法規生效日適用（釋字287號） • 生效始點－原則上為下達或知悉日生效

36. 陳 情 • 行政程序法§170、171 • 有理由—採取適當措施 • 無理由—向其說明 • 行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點

37. 行政處分1/3 • 行政程序法§92 • 公法上具體事件（個別性） • 決定或其他公權力措施 • 對外直接行為 • 發生法律效果（法效性） • 單方行政行為（單方性）

38. 行政處分2/3 • 臺中高等行政法院94年度訴字第217號判決 • 因原告為該類科錄取之備取第3名，又系爭正取者，如經認不具應考資格，而取消其錄取時，雖前2名備取者，遞補固較優先，然亦有放棄權利之可能，是原告之主張如為真實，係涉及原告的公權利，且該違法公告處分亦有損害原告公權利之可能。 • 最高行政法院97年度判字第121號判決 • 公立學校與教師間之聘任關係，應屬行政契約之關係。從而公立學校基於聘任契約而通知受聘教師解聘、停聘或不續聘，僅屬基於行政契約而為之意思通知，尚非行政處分。

39. 行政處分3/3 • 一般處分§92Ⅱ • 相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者 • 自動化設備、機械所作之處分，如：路口交通號誌、鐵路平交道、稅單… • 事實行為 • 不拘泥於文字，應探求真意 • 雖未具體准駁，但依事實及內容已足以認有准駁意思表示者，屬行政處分（77判2054）

40. 行政契約1/2 • 概念：當事人間意思表示之合意，就公法上權利義務之設定、變更或廢止，所訂立之契約。 • 行政契約與私法契約之區別－『契約標的』＋契約目的 • 和解契約（行程§136） • 雙方互讓一步協商為之。如：稅務協商… • 雙務契約（行程§137） • 彼此負擔權利義務者。如：申請建照以繳納代金請求免除此興建停車場之義務…

41. 行政契約2/2 • 釋字第348號 • 公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。 • 高雄高等行政法院94年度訴字第1118號判決 • 公法上契約與行政處分亦有所區別；前者之成立，須基於聘用人（學校）與受聘人（教師）雙方意思表示之合致，抑且唯有經雙方當事人同意後，始有具體之聘用關係可言，而後者僅由行政機關單方意思即可產生法律效果，毋需相對人之同意，兩者本質上並不相同。

42. 教示規定 • 行政程序法§98 • 告知之救濟期間有錯誤時－自通知更正之翌日起算法定期間。 • 未告知救濟期間或告知錯誤未為更正－自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。

43. 送 達 1/2 • 概念－行政機關將行政處分等行政行為之有關文書，交付予當事人或其關係人，而使該行政行為生效之事實行為。 • 類型－ • 直接送達 • 自行送達：§68Ⅱ • 郵寄送達：§68Ⅲ • 補充送達：§73Ⅰ（同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員 ）

44. 送 達 2/2 • 類型－ • 留置送達：§73Ⅲ • 寄存送達：§74Ⅱ、Ⅲ • 公告送達：§75 • 公示送達：§78 • 囑託送達：§86～91

45. 事後救濟－ • 訴願先行程序 • 訴願 • 行政訴訟 • 國家賠償

46. 訴願先行程序 1/2 • 先行程序之類型 • 法定強制先行程序－學生申訴（釋字382號）、性平法§32之申復… • 任意選擇先行程序－如：異議、復查… • 相當履行訴願之程序－教師申訴、公務人員之復審…

47. 訴願先行程序 2/2 • 8053再申訴案 • 性平法特別規定之救濟程序，考量落實性平法之立法意旨，『申復』救濟程序為『申訴』救濟程序之特別規定（應先經申復程序，對申復結果不服，再依教師法規定提起申訴）」

48. 訴 願 • 訴願之標的 • 行政處分（訴§1） • 法定期間內應作為而不作為（訴§2） • 訴願之提起 • 自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之（訴§14） • 訴願決定期間 • 應於三個月內為之；必要時，得予延長一次，最長不得逾二個月。（訴§85）

49. 行政訴訟 1/3 • 訴訟種類（§3） • 撤銷訴訟（§4） • 訴願前置主義→行政處分 • 確認訴訟（§6）→需有受確認判決之法律上利益者 • 確認行政處分無效之訴 • 確認公法上法律關係成立或不成立之訴 • 給付訴訟 • 一般給付訴訟（§7、8）→公法上財產上給付 • 課予義務訴訟（§5）→訴願前置主義（應作為而不作為）

50. 行政訴訟 2/3 • 特殊訴訟 • 公益訴訟（§9）→為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項 • 競爭者訴訟→如：國道路權、通訊執照… • 鄰人訴訟→如：嫌惡設施… • 消費者訴訟→如：食品、藥品糾紛… • 團體訴訟→如：環保事件…