陈涛中国青年政治学院中国社会工作研究中心

社会组织建设理论与实践 陈涛中国青年政治学院中国社会工作研究中心

从十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会以来，“社会组织”就愈益受到关注。从十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会以来，“社会组织”就愈益受到关注。近些年来，社会组织领域出现了许多新情况，既有政策上的较多变化发展，社会组织本身发展也比较快，同时出现了不少复杂的情况（既有正面积极的，也有负面消极的），引发较多社会关注。背景

什么是社会组织及其属性特点 社会组织的意义和作用国家关于社会组织的基本政策如何培育发展社会组织如何做好社会组织的管理监督主要探讨：

社会组织的概念 社会组织的分类社会组织的属性与特点一、什么是社会组织

最一般意义上的”社会组织”（社会学中）：人们为了实现某种共同目标，将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会群体。最一般意义上的”社会组织”（社会学中）：人们为了实现某种共同目标，将其行为彼此协调与联合起来所形成的社会群体。 “民间组织”、“社团组织”，“非营利组织”（NPO）、“非政府组织”（NGO）、“自愿组织” 在我国，新时期社会组织是指“政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队”。社会组织是指“独立于政府和市场外，以非营利性、自治性、志愿性为主要特征，向社会提供公共服务的各类组织”。目前我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位，部分中介组织以及社区活动团队。（一）社会组织的概念

按民间组织管理的类别（国务院法规《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2004年））：按民间组织管理的类别（国务院法规《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2004年））： ——社会团体（“社团”）“是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体；社会团体应当具备法人条件。 ——民办非企业单位（“民非”）“是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。” ——基金会：“指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”分为面向公众募捐的基金会（公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（非公募基金会）。公募基金会按照募捐的地域范围，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。（二）社会组织的分类

正式组织（经民政部门登记的）与非正式组织（未在民政登记，包括未做任何登记和在工商登记）正式组织（经民政部门登记的）与非正式组织（未在民政登记，包括未做任何登记和在工商登记）备案类社会组织、社区社会组织 ——社区社会组织指的是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合开展活动，满足社区居民不同需求的社会组织，应该包括正式登记的具有合法身份的社区社会组织和不具有合法身份的社区社会组织（社区准社会组织）两类。强调“自下而上”的属性，主要是指那些由社区民间人士自发成立并自主开展活动的完全具有群众性的自治组织。包括社区文体组织、社区福利组织、居民权益维护组织、志愿活动组织、为社区居民提供服务的组织（便民利民组织）配合政府社会事务工作的组织等类。社会组织的其他分类

1.非政治性（非政府性） 2.非营利性（非商业性） 3.自治性 4.志愿性 5.公益性（三）社会组织的属性及特点

宏观意义 中观意义微观意义社会组织的具体作用二、社会组织的意义和作用

十六届六中全会《决定》中指出，构建社会主义和十六届六中全会《决定》中指出，构建社会主义和谐社会要求“完善社会管理”、“激发社会活力”。 “必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。为此要“健全社会组织，增强服务社会功能”，要“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”。十七大报告明确加快推进以改善民生为重点的社会建设，要求“推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理”。为此也要“重视社会组织建设和管理”。十二五规划提出“标本兼治，加强和创新社会管理”，要求“创新社会管理体制机制”，要“发挥各类社会组织的协同作用”。社会建设的实质就是建设“社会”，核心即社会组织的建设与发展。社会管理创新的实质是构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，实现合力共治的局面，而其中 “社会协同”的主体也就是社会组织。社会组织与社会建设和社会管理

扩大公共服务、改善民生既要求增大与民生有关公共服务的投入和产出，也要求提高投入—产出的效率。扩大公共服务、改善民生既要求增大与民生有关公共服务的投入和产出，也要求提高投入—产出的效率。这都意味着要发挥不只是政府一方的积极性，而是要发挥多个方面的积极性。社会组织愈益被证明是公共服务的重要主体和改善民生的主力军。 ——西方国家和香港台湾的经验社会组织与公共服务和改善民生

社会组织也构成了多元的公众参与和民主自治的有效平台，为各类社会成员提供归属和表达乃至自我实现的机会，有利于其多种需求的满足和社会稳定有序。社会组织也构成了多元的公众参与和民主自治的有效平台，为各类社会成员提供归属和表达乃至自我实现的机会，有利于其多种需求的满足和社会稳定有序。在社会组织的运作中，社会成员也在学习实践自我管理和民主自治，包括与各方的合作，为社会主义民主建立有力的基础。这方面的意义不只是正式的社会组织具备，非正式社会组织同样具有，如各种社区社会组织。社会组织与民主参与和群众自治

1、提供各种具体服务功能，满足社会成员多方面的特定需求1、提供各种具体服务功能，满足社会成员多方面的特定需求 2、承接政府转移出来的各种公共服务职能，支撑公共服务的有效运转，实现政府相关目标 3、作为政府和社会成员的中间桥梁，促进相互沟通协调，实现更好的社会整合理想的状态是形成双层架构：政府支持管理社会组织、社会组织“照管”好老百姓，很多东西就顺了。社会组织的具体作用：

加强社会组织建设 培育发展与管理监督并重发挥社会组织的作用三、国家对社会组织的基本政策

十二五规划提出“标本兼治，加强和创新社会管理”，要求“创新社会管理体制机制”，要“发挥各类社会组织的协同作用”，要求“加强社会组织建设”。十二五规划提出“标本兼治，加强和创新社会管理”，要求“创新社会管理体制机制”，要“发挥各类社会组织的协同作用”，要求“加强社会组织建设”。加强和创新社会管理中，要求“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”，“进一步加强和完善……社会组织管理，……推动社会组织健康有序发展”。要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展。加强社会组织建设

十二五规划提出要“促进社会组织发展，加强社会组织监管”。核心即是要加快发展，也要有序发展。十二五规划提出要“促进社会组织发展，加强社会组织监管”。核心即是要加快发展，也要有序发展。十七大报告指出：坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。促进发展：改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。加强监管：完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健全法律法规，严格依法监管。建立社会组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。培育发展和管理监督并重

“发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”“发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用” ——政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量根本目的是构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面积极性，激发社会活力，增强社会自治功能。发挥社会组织的作用

针对我国社会组织的现状特别是其“生存困境”：针对我国社会组织的现状特别是其“生存困境”：（一）鼓励成立（二）优惠扶持（三）转移职能、购买服务（四）支持能力建设（五）创建整体有利环境四、如何培育发展社会组织

（一）鼓励社会组织成立 主要是主管部门——民政部的具体政策做法： • “改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。” • 推进社会组织登记管理体制创新，加快实行一体化直接登记，民政部门“一手托两家”。 • “分类发展、分类管理”，基金会仍要严格审查、合理布局、宏观调控，非公募基金会从宽并下放审批权。 • 优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。民政部门对公益慈善类、社会福利类和社会服务类社会组织一体化直接登记；对工商经济类代行一体化直接登记。 • 广东取消业务主管部门的要求。全国是否很快取消双重管理体制还要待三个登记管理条例的修订。

2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是中国首次在社会组织领域取消“双重管理”的地方改革。2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是中国首次在社会组织领域取消“双重管理”的地方改革。 2012年2月1日，上海市民政局传出消息，今年上海将探索通过“自律承诺”等方式，试行社会组织直接登记管理。 2012年1月31日，北京市民政局首次提出，今年，将探索研究推动社会组织业务主管单位向业务指导单位转变，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织在北京登记注册，无须再找业务主管单位，直接向民政部门申请成立。成立环节的“政策放宽”：

“鼓励成立”的政策措施导向 • 主要是在登记环节：下放权力、放宽要求（主要是涉及“业务主管单位”的要求，及注册资金方面） • 但有优先重点取向，民非、社团相对放得较宽，基金会尤其是全国性公募基金会要求仍较严。

（二）优惠扶持社会组织发展 • “完善扶持政策，……扩大税收优惠种类和范围。” • 民政部会同有关部门制定并实施了社会组织接受捐赠的税收减免政策（《全国性社会团体公益性捐赠税前扣除资格初审暂行办法》），落实企业向公益慈善组织（包括基金会）捐赠的免税政策及个人捐赠的减免税政策；对基金会拥有基金的保值增值投资行为给予适当支持。 • 鼓励积极发展民办社会工作服务机构，采取财政资助、提供服务场所等方式支持民办社会工作服务机构更好地开展工作（民政部《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》）。 • 一些地方还采取政府资助开办运作费等方式对社会组织进行优惠扶持，或者是设立“孵化基地”提供综合扶持。

2006年，上海市浦东新区非营利组织发展中心(简称NPI“恩派”)成立。2006年，上海市浦东新区非营利组织发展中心(简称NPI“恩派”)成立。这个被称为“公益组织孵化器”的组织，采用“政府和民间力量共同兴办、民间管理、政府和公众监督、民间受益”的模式，将处于艰难困境之中的各种民间公益团体“孵化而出”。实力弱小的民间公益组织，在“孵化器”里可以获得免费的场地、设备，对组织管理人员的培训，最重要的是，NPI将会协助被孵机构和政府主管部门沟通，促进其注册成为具有正式法律地位的民间组织。 “恩派”（NPI）案例：

2012年4月，中组部、民政部等19部委和群团组织联合发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年》。2012年4月，中组部、民政部等19部委和群团组织联合发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年》。其中确定了十项重点工程，涉及到社会工作服务组织（民办社工服务机构）建设的规划目标为：到2020年在全国建成50个民办社会工作服务机构孵化基地，使民办社会工作服务组织达到8万家。（北京去年共有“社工师事务所”等专业社工服务机构不足30家。中国社会工作协会在汶川地震后与南都基金会合作开展“民办社会工作组织试点工程”，支持培育了80多家民办社工服务机构；去年据中国社工协会统计，全国共有1000多家民办社会工作服务机构。）民政部门等的行动

“优惠扶持”的政策措施导向 • 考虑到我国社会组织的力量还比较弱小，有关政策措施的导向是“扶上马，送一程”，在各个方面给予优惠扶持。 • 从办公场地、服务场所及水、电费用等基础条件方面给予优惠扶持； • 重点和难点是落实接受捐赠的税务方面政策办法。 • 仍有一定的重点取向，民政部门关注为民办社会工作服务机构提供优惠扶持、促进其运作发展。

（三）转移职能、购买服务 • “推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域”。 • 梳理分解政府的事务性管理工作及适合市场和社会提供的公共服务，向社会组织转移承接，同时采取多种方式购买其服务。 ——李立国部长：社会工作人才队伍登记管理、继续教育等事务性工作和服务性工作应交给行业协会和服务中心；行政部门更多做好政策规划、监督检查等工作。 • 推进政府购买社会组织服务制度建立。有些地方政府早已在财政预算中安排并运用购买服务资金，中央财政2012年开始拿出2亿元来支持社会组织开展社会服务。 • 购买服务可以有购买项目、购买岗位、奖励及“第三方付费”等多种方式。

2012年11月14日，《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号）以正式文件的形式指出了政府购买服务的重要性与紧迫性，提出了购买服务的指导思想、工作原则和主要目标，并明确了购买的主体、对象、范围、程序与监督管理要求。此后，两部又联合发布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》，民政部发布了《2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》。2012年11月14日，《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号）以正式文件的形式指出了政府购买服务的重要性与紧迫性，提出了购买服务的指导思想、工作原则和主要目标，并明确了购买的主体、对象、范围、程序与监督管理要求。此后，两部又联合发布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》，民政部发布了《2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》。 2013年项目预算总资金仍为2亿元。其中分发展示范项目（A类，约5000万元）、承接社会服务试点项目（B类，约7000万元）、社会工作服务示范项目（C类，约6000万元）、人员培训示范项目（D类，约1500万元）。 2013年2月，最终立项A类189个、B类112个、C类116个、D类53个，共支持全国性组织和地方性组织470个开展各类服务项目。 2013年的中央财政购买社会服务情况

“转移职能、购买服务”的政策措施导向 • 最初在社区工作中的“费随事转”，体现的是责、权、利的统一要求。 • 政府向社会组织转移职能、购买服务的实质是“放权让利”。 • 有关政策措施的导向是支持社会组织参与社会管理和公共服务、有效发挥其作用，同时弥补政府和市场的不足，长远形成共同治理的格局。 • 重要的是确立政府与社会组织分工负责、又责权利相统一的“共治”体制机制，要建立彼此的“伙伴关系”。

（四）支持社会组织的能力建设 • “推动发展……强化自律”。 • 这一条也可纳入“优惠扶持”的范畴，但有其侧重所指，主要是在社会组织运作发展的过程中持续地提供支持，使其增强能力，真正能够担负起应有的功能作用。 • 社会工作专业人才队伍建设有相当部分与社会组织有关，民政部还正在协调制定专门的社会组织人才队伍建设政策，2011年起福彩公益金社会工作培训项目也面向各类社会组织开展了专业培训。 • 相关政策要求通过政府购买服务（岗位）等方式引导、鼓励公益慈善类社会组织、民办非企业单位吸纳社会工作专业人才。 • 一些地方注重发展支持性组织（教育培训机构）和枢纽型组织（行业、专业协会），发挥其作用，为社会组织提供能力建设支持。

社会组织的能力建设与社会工作（专业）人才队伍建设密切相关。社会组织的能力建设与社会工作（专业）人才队伍建设密切相关。 2011年11月中组部、民政部等18部门和组织发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》及2012年4月中组部、民政部等19部门和组织发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年》均明确要实施各项重点工程、加强支持社会工作相关人才的培训和培养，从而支持相关社会组织的能力建设。例如，《中长期规划》所定十项重点工程中，就包括“社会工作服务人才职业能力建设工程”和“社会工作管理人才综合素质提升工程”。后者明定目标为2020年培养8万名机构管理人才和8万名专业督导人才。支持社会组织能力建设与加强社会工作专业人才队伍建设

“支持能力建设”的政策措施导向 • 社会组织在我国总的来讲还是新事物，其参与者需要得到支持、提升能力。 • 能力建设的范围包括内部治理能力、各项管理能力、服务能力和人才队伍的专业能力。支持社会组织能力建设的工作重点是支持从业人员的专业化建设和支持组织的制度建设，主要途径是支持专业培训、督导和行业自律管理运作。 • 设立专项基金、与专业机构合作是必要和可行的。

（五）创建社会组织发展和运作的整体有利环境（五）创建社会组织发展和运作的整体有利环境 • 社会组织是一个整体领域，必须整体考虑、全盘构建。 • 中央有关举措在加快制定和落实社会组织接受捐赠的有关政策，对基金会的发展高度重视，也重视发展行业协会等组织，三个登记管理条例同步修订并考虑制定统一的《社会组织法》。 • 深圳较为重视基金会的发展，广东大力推进登记管理、政府购买服务等配套制度改革建设，上海重视支持性组织建设并发挥其作用，北京重视枢纽型组织建设、举行社会组织大会等。 • 一些公募基金会自觉主动向“资助型基金会”转型，寻求建立与其他社会组织的合理关系。

“创建整体有利环境”的政策措施导向 • 逐步培育形成我国社会组织领域可持续自我发展的局面，形成社会公益资源顺畅流转、有效运用、整体效果最大化的局面。 • 着重在构建社会组织体系内部，主要承担直接服务职能的组织（如“民非”）与承担间接服务职能的支持性组织和枢纽型组织（基金会、社团等）之间的合理关系模式，形成恰当分工、互相配合、有机统一的运行机制。 • 现阶段较为重要的是政府“放权让利减负”，建立与社会组织合理的共治关系。 • 长期来看更重要的是政府协助建立起社会组织与公众和其他社会力量之间的合理关系。

加强社会组织监管 完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健全法律法规，严格依法监管。建立社会组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。五、如何做好社会组织的管理监督

当前来看，做好管理监督的重点工作： 政府不再当社会领域的“运动员”了，但更需当好“裁判员”：（一）规划评估与登记（二）评估管理（三）行业与专业监管（四）公众监督（五）引入竞争机制

（一）做好规划评估与登记 • 监管需从源头抓起，登记环节很重要 • “重点培育、优先发展”要求做好规划，根据需求和整体考虑合理确定社会组织发展的范围、领域、层次、类别等。 • “依法监管”要求依照登记管理条例和相关法律法规，恰当地做好登记管理。其中涉及到必要的事先评估和前置审批工作。 • 要重点评估申请者的资格能力，确保社会组织的“非营利性”和“社会性”，负责人、《章程》和组织架构是重中之重。 • 要优先支持在登记范围和活动领域中有代表性和广泛社会认知度的组织成立。严格掌握不能登记成立的尺度。

（二）开展并做好评估管理 • 评估管理是政府职能部门对社会组织管理监督的主要机制，应充分运用好这一机制实现监管效果。 • 评估管理主要依据民政部2010年发布的《社会组织评估管理办法》（民政部令第39号）执行。所有经各级民政部门登记注册的社会组织（包括社会团体、基金会、民办非企业单位）符合有关条件的，均应申请参加评估；评估坚持分级管理、分类评定、客观公正的原则，实行政府指导、社会参与、独立运作的工作机制。 • 评估要做出等级结论，并有相应的奖惩措施。如获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励；获得3A以上评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格。

社会组织的评估管理 对社会组织评估，按照组织类型的不同，实行分类评估： • 社会团体、基金会实行综合评估，评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价。 • 民办非企业单位实行规范化建设评估，评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价。 ——一些地方专门对民办社会工作服务机构建立了评估管理制度

（三）搞好行业与专业监管 • 制定社会组织行为规范和活动准则；引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。 • 社会组织的活动具有行业性和专业性特点，相应地也有一定的自治性，对其监管应主要通过行业团体和专业组织制定实施职业道德规范或伦理守则以及专业服务标准等来实现。 • 开展行业和专业监管的前提是建立有代表性和公信力、规范有效运作的行业团体和专业组织，并与政府形成合理关系。 • 一般来说，政府的登记管理重在管基础条件，评估管理重在管结果，过程管理则主要通过行业和专业监管及公众监督实现。

（四）确保公众监督 • 建立社会组织监管机制和管理信息平台……实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。 • 社会组织中的专业人员通过专业团体组织订立的职业道德规范（伦理守则）也为公众监督提供了标尺，公众可以据以对专业人员进行监督。受理公众监督的可以是专业团体组织或者单独成立的专门机构。 • 社会组织的信息公开披露制度是实现公众监督的重要条件，行业协会或政府部门应受理公众对社会组织的监督。 • 公众还可以通过网络媒体等公众舆论方式进行监督。

（五）引入竞争机制 • 长远来看，在社会组织领域引入竞争机制是实现对社会组织有效监管的最佳方法。 • 在政府购买服务、公众认同评价以及社会组织领域内部不同类型组织之间的合作关系中，都应增大公开透明性，尽可能采用招投标、竞标等机制和民主投票等办法，创造社会组织相互竞争的条件。 • 社会组织间的竞争不应以损害服务质量、降低专业水平为代价。

谢谢！

陈涛 中国青年政治学院中国社会工作研究中心