Основы местного самоуправления

1. Основы местного самоуправления Лекция 3

2. Вступление в действие 131-ФЗ • Ряд регионов с 01.01.06 г.: • Ульяновская область • Липецкая область • Самарская область • Белгородская область • Республика Марий Эл и др. • С 01.01.2008 г. объявили о полном вступлении в действие 131-ФЗ 68 регионов (из 83, не считая Чечни и Ингушетии) • Остальные – с 01.01.09 г., должны провести работы по: • Территориальной организации • Административной организации • Выстраиванию межбюджетных отношений

3. Модель территориальной организации МСУ 4 типа муниципальных образований • Поселение (городское /сельское) • Муниципальный район • Городской округ • Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург 1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями

4. Территориальная организация МСУ по 131-ФЗ: унификация С у б ъ е к т Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и М у н и ц и п а л ь н ы й р а й о н П о с е л е н и я Сельское поселение Сельское поселение Городское поселение Городское поселение Городской округ Территории с низкой плотностью населения СНП СНП ГНП ГНП ГНП СНП ГНП СНП СНП СНП

5. Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ (01.01.2006г.)

6. ЧИСЛО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ на 1 января 2008 г.

7. Проблемы территориальной организации Беспорядок с границами: • либо вовсе отсутствуют, либо маркированы приблизительно • иногда являются предметом спора соседей (межэтнические споры) • проблемы «спецтерриторий» • требуются значительные ресурсы органов государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО • адаптация старой административной сетки к новой схеме

8. Проблемы территориальной организации (2) Проблемы статуса МО: • Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская область, Ленинградская область) • Превращение всех районов в городские округа (Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область) • Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти • Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений) • Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований

9. Территориальная организация МСУ - некоторые выводы • Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация) • Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО • Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента • Противоречие: разнообразие страны -унифицированная система

10. Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов • Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти. • Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

11. Межмуниципальное сотрудничество • Представительные органы муниципальных образований: • для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО • могут создавать некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов

12. Проблемы организации межмуниципального сотрудничества • Неурегулированность механизмов сотрудничества • Негативное отношение со стороны субъектов РФ и районов к кооперации поселений • Противоречия между 131-ФЗ и ФЗ «О приватизации муниципального имущества» и «Об акционерных обществах» (131-ФЗ разрешает МО вступать в ЗАО, а з-н об акционерных обществах – нет)

13. Территориальные ресурсы МСУ • К 01.01.2009 г.: • Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии • Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков • К 01.01.2012 г. разработка и утверждение Генпланов, правил землепользования и застройки. Без Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку • Главная проблема: финансирование и кадровое обеспечение всех этих работ

14. Классификация органов МСУ • По способу образования: • Выборные – население напрямую выбирает и наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения • Прочие – либо назначаются, либоформируются на добровольной основе с последующим утверждением, либо формируются на основе кооптации

15. Классификация органов МСУ (2) • По типу исполняемых функций: • Представительный орган – представляет интересы населения (совет, дума и др.) • Исполнительно-распорядительный орган – реализует интересы населения (администрация) • Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и др.) • Глава МО – разные варианты

16. Формы избрания главы МО (ст. 36 ФЗ-131) • Глава МО в соответствии с уставом МО может: • избираться населением и: • возглавлять администрацию • возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер) • избираться из состава депутатов представительного органа и возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер) • Глава МО не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы администрации, но для сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения – ИСКЛЮЧЕНИЕ

17. Организационная структура администрации МО • Организационная структура – состав и соподчинённость взаимосвязанных организационных единиц, звеньев и ступеней, наделённых определёнными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций • В основе – принципы единоначалия и иерархической подчинённости

18. МЭР и принципы построения организационной структуры администрации МО (по В.Б. Зотову) • Направленность на достижение целей • Перспективность • Способность к развитию (адаптивность) • Комплексность • Индивидуальность для каждого МО • Экономичность

19. Типичные звенья организационной структуры администрации МО • Глава администрации • Заместители Главы (среди них – 1-2 первых) • Структурные подразделения: • департамент • комитет • управление • отдел • Коллегиальные совещательные органы • Аппарат администрации

20. Администрация МО (линейно-функциональная схема) Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)

23. Город Дзержинский Московской области

24. Проблемы линейно-функциональной схемы • Организация системы муниципального управления стремится сохранить стабильность и неизменность, инновации – угроза для ее существования • Критерий эффективности – работа самой системы, а не результат ее деятельности • Неразвитость системы функциональных связей между подразделениями, проблемы с решением межотраслевых проблем, дублирование одних функций при потере других • Затратный характер работы подразделений – каждый добивается максимизации количества ресурсов для себя, а не общей эффективности их расходования • Нацеленность на текущие задачи, связанные с жизнеобеспечением, а не на стратегические задачи развития • Смешение управленческих функций и хозяйственной деятельности, объединение функций заказчика, исполнителя и контролирующего органа

25. Направления совершенствования • Разделение управленческих и хозяйствующих функций • Внедрение программно-целевых структур и механизмов управления • Ориентация на конечный результат • Повышение координации работы подразделений • Координация планирования • Использование механизмов ГЧП в МЭР

26. Разделение управленческих и хозяйствующих функций • Вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйствующей деятельностью • Придание им статуса муниципальных учреждений с юридической регистрацией • Акционирование муниципальных предприятий, перевод муниципальных учреждений в автономные учреждения

27. Внедрение программно-целевых структур и механизмов управления • В дополнение к линейно-функциональным структурам – программно-целевые: • Штабы • Комиссии • Рабочие группы • Внедрение программно-целевых методов управления

28. Ориентация управления на конечный результат • Внедрение системы целевых индикаторов • Бюджетирование, ориентированное на результат • Проектный принцип работы

29. Повышение координации работы подразделений • Повышение чёткости оперативного управления • Использование стратегического плана как основы для координации трёх основных видов планирования: • социально-экономического • финансового • территориального

30. Координация планирования • Создание отдельного структурного подразделения планирования с функциями: • собственно разработки планов • межведомственной координации работы по разработке и реализации планов • мониторинга, экспертизы и оценки выполнения планов • разрешения противоречий между участниками процесса разработки и реализации планов • Создание специальной технической службы, обеспечивающей информационные потоки

31. Использование механизмов ГЧП Основные направления • Привлечение частных компаний к реализации функций общественного сектора экономики • Содействие развитию бизнеса для создания рабочих мест и укрепления налоговой базы • Привлечение широкого круга стейкхолдеров к планированию МЭР

32. Факторы, определяющие уровень развития механизмов ГЧП • Традиции управления • Позиция бизнеса – местного и приходящего • Активность общественности • Количество финансовых, кадровых и прочих ресурсов города • Другие факторы

33. Кадровые проблемы • Муниципальная служба непрестижна и малооплачиваема • В муниципалитетах доминируют женщины (75%) и лица предпенсионного возраста • Более 30% специалистов имеют гуманитарное образование, только 10% – экономическое и лишь 1% – профильное управленческое • Нет полноценной системы подготовки муниципальных служащих

34. Проблемы развития инфраструктуры • Необходимо привлечённое финансирование: • Государственное – идёт по направлению жилищного строительства (необходимо софинансирование в 30-40% плюс расходы на подготовку проектов) • Заёмное – ограничения по Бюджетному кодексу (15% – предел финансирования выплат по долгу) • Разработка механизмов государственно-частного партнерства – в начальной стадии